我國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)政策的變遷

張 瑤

我國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)政策的變遷

張 瑤

本文按照時間順序?qū)埣踩送叙B(yǎng)服務(wù)10年間的有關(guān)政策文件進行系統(tǒng)梳理，呈現(xiàn)了殘疾人托養(yǎng)服務(wù)從最初兜底補短的社會保障，逐步拓展到為就業(yè)年齡段智力、精神和重度肢體殘疾人提供基本生活照料護理、獨立生活訓(xùn)練乃至最終實現(xiàn)就業(yè)的國家基本公共服務(wù)的政策變遷過程，體現(xiàn)了社會把殘疾人從僅視為救助對象到當作權(quán)利主體并提供支持性服務(wù)的轉(zhuǎn)變。隨著社會發(fā)展和專業(yè)化程度進一步深化，作為國家基本公共服務(wù)，未來的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)可能會根據(jù)殘疾人的障礙程度，著重向就業(yè)支持服務(wù)和護理照料的方向發(fā)展。

殘疾人；托養(yǎng)服務(wù)；政策變遷

作者單位：中國殘聯(lián)教就部 北京 100037

前言

如同殘疾是個演變中的概念一樣，隨著社會發(fā)展及對殘疾認識的變化，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的概念和服務(wù)內(nèi)容也不斷處于演變中?，F(xiàn)階段，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)不僅為就業(yè)年齡段殘疾人提供基本生活照料和護理，而且也提供生活自理能力訓(xùn)練、社會適應(yīng)能力輔導(dǎo)、職業(yè)康復(fù)和勞動技能訓(xùn)練和運動功能訓(xùn)練等，最終實現(xiàn)殘疾人生活自立和就業(yè)，因此，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的本質(zhì)為一種綜合性、專業(yè)性的基本公共服務(wù)。2007年殘疾人托養(yǎng)服務(wù)納入殘聯(lián)正式的業(yè)務(wù)范疇后，經(jīng)過十年發(fā)展，我國政府出臺了一系列政策推動殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的發(fā)展，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系初步建立。同時，隨著政府購買服務(wù)的興起，托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)規(guī)范和服務(wù)標準在提升托養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量、促進殘疾人生活質(zhì)量等方面發(fā)揮越來越重要的作用。

1.殘疾人托養(yǎng)服務(wù)開啟的背景

1.1 群體龐大的智力、精神和重度殘疾人保障手段缺失

智力殘疾、精神殘疾和極重度的殘疾人由于身心障礙，即使有殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策等一系列利好信息，但福利機構(gòu)的沒落使得大部分殘疾人仍然難以就業(yè)。2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查（以下簡稱“二抽”）數(shù)據(jù)表明：城鎮(zhèn)就業(yè)年齡段的智力殘疾人、精神殘疾人和其他重度殘疾人就業(yè)率僅為29.3%。同時，與1987年第一次殘疾人調(diào)查的數(shù)據(jù)相比，二抽時這三類殘疾人數(shù)量大幅上升，精神殘疾人的數(shù)量由194萬增至614萬，智力殘疾人數(shù)量達到554萬，其他殘疾類別的重度殘疾人達到2088.6萬人，占殘疾人總數(shù)的25.18%[1]。由于不符合進入供養(yǎng)機構(gòu)和養(yǎng)老機構(gòu)的條件，又長期處于失業(yè)狀態(tài)，社會支持資源和社會保障嚴重不足，殘疾人只能由家庭負責照料護理，在撫養(yǎng)或贍養(yǎng)、長期照護、治療與康復(fù)、精神壓力等方面給家庭帶來沉重壓力和負擔。同時，智力殘疾人被禁錮強迫工作、精神殘疾人被“關(guān)鎖”、重度殘疾人幾年甚至十幾年不能出家門等基本權(quán)益受到侵害的新聞層出不窮，殘疾人家屬要求政府和社會幫助解決其生活照料和養(yǎng)護托管問題的呼聲越來越高。社會特別是基層組織認為，對智力、精神和重度殘疾人而言，照料和護理需求同溫飽需求一樣是他們最基本的生活需求，需要政府承擔責任。

由于對智力、精神和重度殘疾人的照料護理工作是一項長期服務(wù)，需要有力的經(jīng)濟支撐，在2007年之前只有上海、廣州等經(jīng)濟特別發(fā)達的城市做過嘗試，主要做法是政府撥出專項資金建立機構(gòu)，把有迫切需求的智力、精神和重度殘疾人進行集中托管養(yǎng)護，解決殘疾人家庭養(yǎng)護的重壓。

1.2 殘疾人輔助性就業(yè)概念的引入

2007年，《殘疾人就業(yè)條例》及相關(guān)配套稅收優(yōu)惠措施出臺，殘疾人就業(yè)法規(guī)政策體系臻于完善，殘疾人就業(yè)保障金征收管理也趨于規(guī)范，但企業(yè)寧愿繳納保障金也不愿意雇傭殘疾人，全國殘疾人就業(yè)保障金的總量不斷增長，違背了就業(yè)保障金的征收初衷。因此需要為殘疾人提供更豐富、更專業(yè)的社會融合及就業(yè)服務(wù)，不斷提升殘疾人就業(yè)能力。

1.3 上海特奧會引發(fā)對智力殘疾人社區(qū)照料服務(wù)的關(guān)注

2007年10月，第12屆世界夏季特殊奧林匹克運動會在上海舉行，特奧會是專門針對智力殘疾人舉辦的體育運動會，這是第一次在亞洲地區(qū)、在發(fā)展中國家舉辦的夏季世界特奧會。時任中共中央總書記的胡錦濤同志在參加特奧會開幕式期間，視察了上海市殘疾人“陽光之家”，對社區(qū)照顧智力殘疾人的工作模式表示肯定，隨后時任國務(wù)院副總理的回良玉同志表示要以上海世界特殊奧運會成功舉辦為契機，進一步推動包括智力殘疾人在內(nèi)的殘疾人事業(yè)發(fā)展，鼓勵更多殘疾人走出家門、融入社會[2]。上?！瓣柟庵摇钡纳鐓^(qū)照料經(jīng)驗對我國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)產(chǎn)生了很大影響，社區(qū)日間照料寫入2008年國務(wù)院頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2008〕7號文）（以下簡稱“中央7號文件”）。

2.殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作的進展

殘疾人托養(yǎng)服務(wù)在2007年被正式提出，到2011年納入《殘疾人事業(yè)“十二五”規(guī)劃綱要》，期間頒發(fā)的政策文件反映了對殘疾人托養(yǎng)服務(wù)內(nèi)涵、服務(wù)對象及服務(wù)內(nèi)容的思考與實踐。

2.1 廣州會議：“兜底補短”的公益性服務(wù)

2007年，黨的十七大提出加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系、保障人民基本生活的總體部署。在不斷完善社會保障體系的大趨勢中，2007年7月中國殘聯(lián)在廣州召開了全國智力和精神殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作會議，首次使用“托養(yǎng)”一詞，對全國開展殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作進行了全面部署，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)被正式提出并列入殘聯(lián)組織業(yè)務(wù)工作，反映了對國家建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系、人人享有基本生活保障大政方針的理解和落實，為殘疾人托養(yǎng)服務(wù)定下了“兜底補短”的基調(diào)[3]。

2008年新修訂的《殘疾人保障法》規(guī)定：“地方各級人民政府對無勞動能力、無扶養(yǎng)人或者扶養(yǎng)人不具有扶養(yǎng)能力、無生活來源的殘疾人，按照規(guī)定予以供養(yǎng)。國家鼓勵和扶持社會力量舉辦殘疾人供養(yǎng)、托養(yǎng)機構(gòu)?！睆谋Ｕ戏ò淹叙B(yǎng)和供養(yǎng)并列的規(guī)定看，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)功能仍然是“兜底補短”。在這個時期，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的概念和服務(wù)內(nèi)涵沒有清晰的界定，資金來源、服務(wù)內(nèi)容、供給方式、可持續(xù)發(fā)展等并沒有十分明確，殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)與供養(yǎng)機構(gòu)、養(yǎng)老機構(gòu)及其他接納殘疾人的社會福利機構(gòu)之間也沒有清晰的職責劃分。

2.2 中央7號文件：“以社區(qū)照料養(yǎng)護為基礎(chǔ)”的綜合性服務(wù)

2008年的中央7號文件明確提出：“依托社區(qū)開展為重度殘疾人、智力殘疾人、精神殘疾人、老年殘疾人等提供生活照料、康復(fù)養(yǎng)護、技能培養(yǎng)、文化娛樂、體育健身等公益性、綜合性服務(wù)項目，推廣陽光之家經(jīng)驗。鼓勵發(fā)展殘疾人居家服務(wù)，有條件的地方建立殘疾人居家服務(wù)補貼制度?！敝醒?號文件第一次在國務(wù)院政策文件中提出了殘疾人托養(yǎng)服務(wù)內(nèi)容和形式，主要是推廣上?！瓣柟庵摇焙捅本皽剀凹覉@”的經(jīng)驗，依托社區(qū)采用就近就便的照料、服務(wù)方式解決殘疾人的基本需求，同時將托養(yǎng)與生活技能訓(xùn)練、職業(yè)康復(fù)、技能培養(yǎng)、文化娛樂等社區(qū)功能相結(jié)合，為智力、精神和重度殘疾人提供綜合性的社會服務(wù)。雖只有短短一年的發(fā)展，但相比廣州會議，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的內(nèi)容得到了進一步豐富。

2.3 “陽光家園計劃”：兼具“機構(gòu)服務(wù)”與“兜底補短”服務(wù)補貼

為貫徹落實中央7號文件的有關(guān)精神，2009年8月，中國殘聯(lián)和財政部共同下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈陽光家園計劃〉的通知》（殘聯(lián)發(fā)〔2009〕14號）（以下簡稱“陽光家園兩辦文件”），中央財政在2009年至2011年間每年投入2億元共6億元支持就業(yè)年齡段智力、精神和重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)?！瓣柟饧覉@兩辦文件”對項目的定位是兼具救助和服務(wù)，資助對象包括：地方各級政府有關(guān)部門及殘聯(lián)興辦的公益性智力、精神和重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)；其他社會組織和個人興辦的不以營利為目的的智力、精神和重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)；享受低保且無業(yè)的智力、精神和重度殘疾人居家托養(yǎng)服務(wù)家庭（以下簡稱居家托養(yǎng)殘疾人家庭）。居家托養(yǎng)的資助標準應(yīng)不低于500元/人年，資助居家托養(yǎng)殘疾人家庭的資金支出比例不得低于資金總額的40%。

從項目資助對象可以看出，在2009年殘疾人托養(yǎng)服務(wù)同時體現(xiàn)了服務(wù)補貼和兜底補短兩種特質(zhì)，這種雙重特征使得一些地方在理解殘疾人托養(yǎng)服務(wù)時出現(xiàn)了偏差，認為殘疾人托養(yǎng)服務(wù)是直接把錢發(fā)給殘疾人及家庭，屬于福利性或者救助性的現(xiàn)金補貼。這可能與當時殘疾人社會保障制度不完善、福利補貼制度空白、服務(wù)提供嚴重不足等情況有密切關(guān)系。但其本質(zhì)仍是一項服務(wù)性補貼，這可以從其規(guī)定的任務(wù)目標中看出：“2009年至2011年，國家通過組織實施本計劃，為智力、精神和重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)和居家托養(yǎng)殘疾人家庭提供資助，促進集中托養(yǎng)和居家托養(yǎng)，改善托養(yǎng)服務(wù)條件、提高托養(yǎng)服務(wù)能力水平，幫助殘疾人增強生活信心、提升參與社會能力、提高生活質(zhì)量?！睆闹锌梢悦鞔_看出殘疾人托養(yǎng)服務(wù)與養(yǎng)老、供養(yǎng)等社會服務(wù)有本質(zhì)差別?！疤嵘齾⑴c社會能力、提高生活質(zhì)量”作為殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的宗旨從沒改變，在后來也寫入了相關(guān)的標準規(guī)范中。

“陽光家園兩辦文件”對于殘疾人托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展方向的影響是深遠而重大的，使殘疾人托養(yǎng)服務(wù)真正得以在全國各?。▍^(qū)、市）全面鋪開，是殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作中具有里程碑意義的文件。因為中央財政專項資金的帶動，地方財政陸續(xù)破冰，對殘疾人托養(yǎng)服務(wù)撥付配套資金。有了穩(wěn)定的資金支持，托養(yǎng)服務(wù)才真正得到發(fā)展。

3.殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作的成效顯現(xiàn)

從2006年開始，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)被納入“十一五”“十二五”和“十三五”三個殘疾人事業(yè)的五年規(guī)劃綱要后，得到快速發(fā)展。“十二五”期間，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)被寫入國家基本公共服務(wù)規(guī)劃，成為國家基本公共服務(wù)的組成部分。與此同時，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)標準化建設(shè)工作取得成效，多地出臺殘疾人托養(yǎng)服務(wù)地方標準，國家標準也在不斷推進。

為了問出實效、不走過場，10月下旬，市人大常委會由主任、副主任帶隊，組成了5個執(zhí)法檢查組，對轄區(qū)內(nèi)的縣市區(qū)進行了全覆蓋式的執(zhí)法檢查，梳理出群眾關(guān)注度較高的16個問題，力求使專題詢問問到點上。

3.1 “ 十一五”：殘疾人托養(yǎng)服務(wù)初見成效

2006年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《中國殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要（2006年—2010年）》首次納入托養(yǎng)服務(wù)，其配套實施方案之九《殘疾人就業(yè)和社會保障工作“十一五”實施方案》中規(guī)定：“有條件的地區(qū)通過建立托管機構(gòu)等方式，幫助特困殘疾人家庭，集中解決精神、智力及其他重度殘疾人的特殊保障問題。”這一規(guī)定與2007年召開的廣州會議一脈相承，將殘疾人托養(yǎng)服務(wù)定位為殘疾人的特殊社會保障政策，目的是集中解決殘疾人養(yǎng)護照料困難，實現(xiàn)兜底補短。

3.1.1 托養(yǎng)服務(wù)首先從公辦服務(wù)機構(gòu)開始?！吨袊鴼埣踩耸聵I(yè)“十一五”發(fā)展綱要（2006年—2010年）》出臺后，多地將殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)納入地方政府民生工程或規(guī)劃，建設(shè)了一批具有一定規(guī)模的骨干示范性機構(gòu)，如江西省和福建省殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心、黑龍江省哈爾濱市殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)、遼寧省大連市瓦房店陽光家園殘疾人托養(yǎng)中心及甘肅省蘭州市殘疾人托養(yǎng)就業(yè)康復(fù)中心等殘聯(lián)主管主辦機構(gòu)均在這一時期建成運行。

2009年“陽光家園計劃”開始實施之后，催生了大量的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)日間照料機構(gòu)，除北京的“溫馨家園”、上海的“陽光之家”“陽光心園”之外，還涌現(xiàn)出江蘇的“蘇馨家園”、浙江的“殘疾人小康·陽光庇護中心”“陽光驛站”及福建的“福樂家園”等殘疾人托養(yǎng)服務(wù)品牌機構(gòu)。

3.1.2 殘疾人托養(yǎng)服務(wù)與兩項補貼制度息息相關(guān)。正如上文談到的，因殘疾人托養(yǎng)服務(wù)在這一時期的兜底補短定位，一些地方將殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的補貼制度和殘疾人生活補貼制度、護理補貼制度等制度建設(shè)共同推進，出臺了兼有生活補貼、護理補貼、托養(yǎng)補貼等功能的政策制度文件。如《上海市實施重殘無業(yè)人員養(yǎng)護服務(wù)方案》規(guī)定，對符合條件的重殘無業(yè)人員給予每人每月400元補貼，對入住機構(gòu)的給予每人每年500元的床位補貼；《海南省重度殘疾人生活補助實施方案》規(guī)定對肢體、視力、精神、智力四類一級重度殘疾人給予每人每月不低于100元的生活補助；天津市《關(guān)于智力、精神和重度殘疾人實行居家托養(yǎng)服務(wù)的辦法》和《關(guān)于對智力、精神和重度殘疾人實行集中托養(yǎng)服務(wù)的實施辦法》規(guī)定了對殘疾人居家托養(yǎng)和機構(gòu)托養(yǎng)的補貼標準；《北京市殘疾人機構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)補貼辦法》規(guī)定了殘疾人入住托養(yǎng)機構(gòu)、養(yǎng)老機構(gòu)相關(guān)補助制度等。“十二五”期間，部分政策轉(zhuǎn)型為功能更為明確、更有針對性的專項補貼制度，也為2015年國務(wù)院出臺困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度文件打下了基礎(chǔ)。

3.2 “ 十二五”： 殘疾人托養(yǎng)服務(wù)補貼、機構(gòu)及標準化建設(shè)同步發(fā)展

“十二五”時期是殘疾人托養(yǎng)服務(wù)最重要的發(fā)展階段，在此期間，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)繼續(xù)得到中央財政對“陽光家園計劃”的第2期資助，還獲得國家發(fā)展改革委對殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)的投入，在服務(wù)補貼制度建設(shè)和服務(wù)平臺建設(shè)方面都取得了較大發(fā)展。殘疾人托養(yǎng)服務(wù)正式成為殘疾人事業(yè)的一項獨立業(yè)務(wù)領(lǐng)域，定位由兜底補短逐步轉(zhuǎn)向為殘疾人提供專業(yè)的基本公共服務(wù)。

3.2.1 建立殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系。2010年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中國殘聯(lián)等部門和單位《關(guān)于加快推進殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2010〕19號）（以下簡稱國辦19號文），首次明確將殘疾人托養(yǎng)服務(wù)列為殘疾人服務(wù)體系的重要組成部分，對殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的性質(zhì)、內(nèi)容和體系構(gòu)建等做出了規(guī)定，“建立健全以省級或省會城市托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)為示范、設(shè)區(qū)的市和有條件的縣托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)為骨干、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和社區(qū)日間照料服務(wù)為主體、居家安養(yǎng)服務(wù)為基礎(chǔ)的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系，為精神、智力殘疾人和其他各類重度殘疾人提供生活照料、職業(yè)康復(fù)、輔助性就業(yè)和工療、農(nóng)療、文化體育、心理疏導(dǎo)、娛樂等服務(wù)”。體現(xiàn)了與以往兜底補短不同的定位。

在此基礎(chǔ)上，《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》首次專節(jié)提出發(fā)展殘疾人托養(yǎng)服務(wù)，“初步建立殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系。繼續(xù)實施‘陽光家園計劃’，為殘疾人托養(yǎng)服務(wù)提供200萬人次補助”。同時，《殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作“十二五”實施方案》作為《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》的配套實施方案，由財政部、中國殘聯(lián)等部門共同會簽印發(fā)，進一步明確了殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的獨立業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

同年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2012〕29號）中，首次提出“建立健全以專業(yè)康復(fù)和托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)為骨干、社區(qū)為基礎(chǔ)、家庭為依托的社會化殘疾人康復(fù)、托養(yǎng)服務(wù)體系。加強殘疾人服務(wù)設(shè)施建設(shè)，繼續(xù)實施‘陽光家園’計劃”。殘疾人托養(yǎng)服務(wù)正式納入國家基本公共服務(wù)體系，標志了殘疾人托養(yǎng)服務(wù)逐步向?qū)I(yè)化服務(wù)發(fā)展，關(guān)注點不再僅僅是補助標準，而拓展到服務(wù)布局、內(nèi)容及供給方式等各個方面。

3.2.2 實施殘疾人托養(yǎng)服務(wù)補貼?！笆濉逼陂g，中央財政繼續(xù)支持實施“陽光家園計劃”，加大了補助力度，由原來每年補助2億元增加至2.5億元。中國殘聯(lián)下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)“陽光家園計劃——智力、精神和重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)項目”（2012—2015年）實施方案的通知》（殘聯(lián)發(fā)〔2012〕10號），資助范圍和對象與2009年下發(fā)的“陽光家園兩辦文件”一致，但提高了資助標準，“對日間照料機構(gòu)和居家托養(yǎng)家庭的資助標準應(yīng)不低于600元/人年”“對寄宿制托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的資助標準應(yīng)不低于1500元/人年”。還規(guī)定“中央財政下?lián)苜Y助日間照料機構(gòu)和居家托養(yǎng)家庭的資金支出比例不得低于資金總額的60%”。

3.2.3 提供機構(gòu)建設(shè)補貼和運營補貼。2012年，國家發(fā)展改革委、中國殘聯(lián)共同下發(fā)《關(guān)于印發(fā)“十二五”殘疾人康復(fù)和托養(yǎng)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的通知》，確定“十二五”期間在托養(yǎng)需求最集中的縣（市、區(qū)）建設(shè)約200個縣級殘疾人托養(yǎng)設(shè)施項目（包括寄宿制機構(gòu)和日間照料機構(gòu)），新增托養(yǎng)床位1.5萬張，托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)由中央政府和地方政府共同出資，對西部地區(qū)及中東部享受西部政策地區(qū)的設(shè)施建設(shè)，中央補助不高于總投資的80%；對中部地區(qū)其他縣（市、區(qū)）、東部地區(qū)享受中部政策地區(qū)，中央補助不高于總投資的60%；對東部地區(qū)其他縣（市、區(qū)），中央按不高于總投資的25%補助。同年，中國殘聯(lián)、國家發(fā)展改革委、民政部、財政部等八部門下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的意見》，規(guī)定公辦及民辦殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)用地納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和年度用地計劃，按照現(xiàn)行營業(yè)稅政策規(guī)定，享受相關(guān)營業(yè)稅優(yōu)惠，機構(gòu)用水、電、氣、暖，按照居民價格標準收費。此外，接受中央資助建設(shè)的機構(gòu)還可以得到中央財政提供的20萬元設(shè)施設(shè)備補貼，用于購置托養(yǎng)服務(wù)相關(guān)業(yè)務(wù)所需的設(shè)施設(shè)備。

3.2.4.殘疾人托養(yǎng)服務(wù)標準體系建設(shè)起步。在中央和地方各級財政不斷加大資金投入的形勢下，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的準入、服務(wù)對象界定、服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量評估等方面亟待規(guī)范，提高服務(wù)安全與服務(wù)質(zhì)量，同時確保財政資金的使用效率。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相繼出臺了托養(yǎng)服務(wù)標準，如上海市在2009年和2011年相繼出臺了殘疾人養(yǎng)護機構(gòu)規(guī)范和日間照料機構(gòu)規(guī)范，2012年，江蘇省發(fā)布托養(yǎng)服務(wù)規(guī)范。在上海市和江蘇省的基礎(chǔ)上，2013年，中國殘聯(lián)印發(fā)了《殘疾人托養(yǎng)服務(wù)基本規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》），首次清晰地闡述了殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的概念、服務(wù)理念、服務(wù)目標及服務(wù)內(nèi)容，呈現(xiàn)出與養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療康復(fù)服務(wù)、福利機構(gòu)供養(yǎng)服務(wù)等服務(wù)的明顯差異[4]。至此，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)理念和目標已發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，由將殘疾人當作救助對象向權(quán)利主體轉(zhuǎn)變，不僅提供基本生活照料和護理，還通過生活自理能力訓(xùn)練、社會適應(yīng)能力輔導(dǎo)、職業(yè)康復(fù)和勞動技能訓(xùn)練和運動功能訓(xùn)練，最終通過賦權(quán)增能使殘疾人實現(xiàn)生活獨立及就業(yè)，促進社會融合?！兑?guī)范》還明確殘疾人托養(yǎng)服務(wù)形式包括機構(gòu)全日制集中托養(yǎng)、日間照料和居家托養(yǎng)。2014年，國家標準委將南京市鼓樓區(qū)確定為殘疾人托養(yǎng)服務(wù)社會服務(wù)標準化建設(shè)試點單位，《殘疾人托養(yǎng)服務(wù)基本規(guī)范》（國家標準）制定提上議事日程，將在“十三五”期間出臺。

3.3 “十三五”：以日間照料和政府購買為主線

殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的實踐表明，日間照料機構(gòu)更容易盤活并提供良好服務(wù)，從而滿足殘疾人多樣化的托養(yǎng)需求；大型機構(gòu)不僅在建設(shè)和運營方面常面臨更大的壓力，而且隔離化的托養(yǎng)方式常存在較多弊端。2016年6月，中國殘聯(lián)印發(fā)了《“十三五”殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作計劃》（以下簡稱《工作計劃》），提出大力支持開展社區(qū)、街道一級的日間照料服務(wù)，進一步擴大服務(wù)覆蓋面。

為落實國務(wù)院對政府購買服務(wù)的總體安排，從2016年起，中央財政支持的“陽光家園計劃”全面以購買服務(wù)的方式實施?！瓣柟饧覉@計劃”中央專項資金逐步向社會力量傾斜，2016年，不低于10%的中央專項資金用于向社會力量購買托養(yǎng)服務(wù)，以后每年遞增不少于5%，2020年應(yīng)有不低于30%的中央專項資金用于向社會力量購買托養(yǎng)服務(wù)，顯示了殘疾人托養(yǎng)服務(wù)經(jīng)歷“十二五”期間以機構(gòu)建設(shè)為基礎(chǔ)的大發(fā)展之后，將更加關(guān)注社會組織發(fā)展及服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，這對服務(wù)標準和績效評估提出了更高的要求。

“十三五”期間，《工作計劃》還將部署推動殘疾人托養(yǎng)服務(wù)補貼制度不斷完善，鼓勵有條件的地方建立殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)運營補貼制度和服務(wù)補貼制度，逐步建立健全殘疾人托養(yǎng)服務(wù)政策支持體系。這表明作為國家基本公共服務(wù)，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)補貼制度建立已經(jīng)提上議事日程。目前部分東部發(fā)達地區(qū)已經(jīng)建立了以政府專項投入為主的穩(wěn)定的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)補貼制度，而中西部省份以何種方式建立殘疾人托養(yǎng)服務(wù)補貼制度將關(guān)系到殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的發(fā)展方向[5]。

4.總結(jié)與思考

通過政策梳理，可以發(fā)現(xiàn)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)肇起于殘疾人的社會保障缺失及就業(yè)困難，確立于殘疾人特殊社會保障，通過納入基本公共服務(wù)得到發(fā)展。但是也尚存在一些亟待解決的問題。例如“托養(yǎng)”的名稱，與其豐富的服務(wù)內(nèi)涵不相稱，容易造成理解偏差，誤以為托養(yǎng)服務(wù)僅僅是為殘疾人提供護理照料，也容易誤將殘疾人托養(yǎng)服務(wù)補貼作為殘疾人社會救助和兜底補貼的一項政策；再如由于區(qū)域發(fā)展的不平衡，建立全國統(tǒng)一的支持政策和服務(wù)標準有較大難度。

國內(nèi)外實踐表明，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)作為殘疾人的基本生存權(quán)益保障手段和促進社會支持網(wǎng)絡(luò)建立的基本公共服務(wù)，必然朝著制度化建立的方向發(fā)展，并隨著對殘疾人權(quán)利的尊重及支持體系的進一步建立，將推出適應(yīng)社會發(fā)展的新的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)政策。未來，根據(jù)殘疾人功能障礙程度的不同，托養(yǎng)服務(wù)可能會重點向兩個方面發(fā)展，一是將托養(yǎng)服務(wù)納入就業(yè)的總體框架，為就業(yè)年齡段智力、精神和重度肢體殘疾人實現(xiàn)輔助性就業(yè)和支持性就業(yè)提供支持的基本公共服務(wù)；二是與長期護理保險制度相結(jié)合，提供護理照料為主的基本公共服務(wù)。但是無論政策如何變遷，為智力殘疾人、精神殘疾人及重度肢體殘疾人等社會上生存、發(fā)展最為困難的群體，提供根據(jù)其不同能力的支持性服務(wù)將顯著提升他們的生活質(zhì)量和社會融合程度，也將有助于和諧社會的小康目標實現(xiàn)。

[1]第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)手冊，2007．華夏出版社年版．

[2] 2007年回良玉同志在上海特奧會閉幕式上的講話 ．http://www．gov．cn/ldhd/2007-10/11/content_774471．htm．

[3] 2007年中國殘聯(lián)黨組書記王新憲同志《在全國智力和精神殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作會議上的講話》．

[4] 關(guān)于印發(fā)《殘疾人托養(yǎng)服務(wù)基本規(guī)范（試行）》的通知 ．殘聯(lián)發(fā)〔2013〕20 號 http://finance．sina．com．cn/g/ 20070804/15243852177．shtml．

[5]國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”加快殘疾人小康進程規(guī)劃綱要的通知．國發(fā)〔2016〕47號．

Analysis of Changes of Care and Supportive Service Policies for Persons with Disabilities in China

ZHANG Yao

According to the time sequence,we clarified the related policies about care and supporting service for persons with disabilities in recent 10 years.The policiesbegan from providing caring for persons with intellectual disability,mental disability and severe physical disability.During the development process,the servicegradually was expandedto provide training self-care and employmentin addition to care service.Furthermore,persons with disabilities arebecoming the subjects ofright with supporting service,otherwise only being the objects of social assistance.In the future,as the national basic public service,it may focus on care service and the employment supporting service.

Persons with disabilities; Disabled care and supportive services; Analysis of policychanges

C913．69

A

2095-0810(2017)28-0044-06

張 瑤 碩士；研究方向：殘疾人托養(yǎng)服務(wù)政策與實施