縣級殘疾人服務(wù)能力建設(shè)情況調(diào)查報告

厲才茂 廖繁龍

縣級殘疾人服務(wù)能力建設(shè)情況調(diào)查報告

厲才茂1廖繁龍2

縣級殘聯(lián)在殘疾人服務(wù)體系建設(shè)中處于關(guān)鍵位置，但對其服務(wù)能力建設(shè)狀況尚不清楚。文章采用自制的《縣級殘疾人服務(wù)能力建設(shè)情況調(diào)查問卷》，通過按比例分層抽樣，對全國121個縣級單位的殘疾人服務(wù)能力進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在機構(gòu)設(shè)置、服務(wù)設(shè)施建設(shè)及服務(wù)能力等方面東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)存在較大差異，東部地區(qū)整體狀況明顯好于中部地區(qū)和西部地區(qū)。作者提出充分認(rèn)識加強縣級殘疾人服務(wù)管理的重要性、扎實做好動態(tài)更新成果轉(zhuǎn)化工作、積極推進(jìn)縣域殘疾人綜合服務(wù)平臺建設(shè)、不斷完善殘疾人政策保障制度和服務(wù)體系及進(jìn)一步推進(jìn)縣級殘聯(lián)改革和基層工作創(chuàng)新發(fā)展等政策建議。

縣級；殘疾人；服務(wù)能力建設(shè)；調(diào)查

作者單位：1中國殘聯(lián)研究室殘疾人事業(yè)發(fā)展中心 北京100034
2北京道略殘疾人事業(yè)研究中心 北京 100192

縣級殘疾人工作直接服務(wù)殘疾人，在殘疾人服務(wù)體系建設(shè)中處于關(guān)鍵位置。為認(rèn)真落實國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要》，科學(xué)編制縣級殘疾人服務(wù)能力提升計劃，2017年6月，中國殘聯(lián)研究室、中國殘聯(lián)殘疾人事業(yè)發(fā)展研究中心在開展全國殘疾人家庭收入狀況調(diào)查的同時，組織調(diào)查員對縣級殘疾人服務(wù)能力建設(shè)情況進(jìn)行了調(diào)查。通過按比例分層抽樣，對31個省、自治區(qū)、直轄市（以下簡稱?。┑?43個縣、市、區(qū)、旗（以下簡稱縣）殘聯(lián)服務(wù)能力進(jìn)行調(diào)查，問卷采用自制的《縣級殘疾人服務(wù)能力建設(shè)情況調(diào)查問卷》，主要內(nèi)容包括縣級殘疾人基本情況、組織建設(shè)情況、服務(wù)設(shè)施建設(shè)管理情況及公共服務(wù)情況。調(diào)查共收回有效問卷121份，占發(fā)放問卷的84.62%。調(diào)查的121個縣分布在全國29個省，東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)分別為11個、8個和10個，有效問卷數(shù)量分別為53份、33份和35份。為保證問卷的準(zhǔn)確性，回收問卷全部加蓋縣級殘聯(lián)公章并由殘聯(lián)理事長簽名確認(rèn)?，F(xiàn)將此次調(diào)查的縣級殘疾人服務(wù)能力建設(shè)情況報告如下。

1.持證殘疾人類別與地區(qū)分布

接受調(diào)查的121個縣中，持證殘疾人總數(shù)為1369775人，殘疾類別分布比例與動態(tài)更新庫數(shù)據(jù)相仿，以肢體殘疾為主，約占56.75%，視力殘疾11.21%，聽力殘疾8.14%，言語殘疾2.06%，智力殘疾8.55%，精神殘疾9.13%，多重殘疾4.16%。地域分布上，東部地區(qū)殘疾人占51.58%，中部地區(qū)和西部地區(qū)分別占27.62%和20.80%。

2.縣級殘疾人組織建設(shè)

2.1 殘聯(lián)內(nèi)設(shè)機構(gòu)

在121個縣級殘聯(lián)中，88.43%有內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其中東部占84.91%，中部占91.43%，西部占90.91%。內(nèi)設(shè)機構(gòu)平均數(shù)量為2.77個，綜合辦公室、康復(fù)部、教育就業(yè)部、組織聯(lián)絡(luò)部4個部門設(shè)置率較高，設(shè)置比例分別為30.57%、21.66%、18.79%和11.15%。在“其他”選項中，有12個縣填寫了維權(quán)部，個別縣填寫了就業(yè)部、財務(wù)部和殘疾人服務(wù)站，整體顯示出比較明顯的業(yè)務(wù)導(dǎo)向。

2.2 直屬事業(yè)單位情況

74.38%設(shè)有直屬事業(yè)單位，其中東部地區(qū)占88.68%，中部地區(qū)和西部地區(qū)分別占68.57%和57.58%。所屬事業(yè)單位平均數(shù)量約為1.19個，其中約2/3（65.56%）的縣級殘聯(lián)設(shè)有殘疾人就業(yè)服務(wù)中心，這可能與殘疾人就業(yè)法規(guī)明確的機構(gòu)設(shè)置規(guī)定直接相關(guān)。設(shè)置殘疾人康復(fù)中心、殘疾人綜合服務(wù)中心的比例分別為24.44%和21.11%。在“其他”選項中，有10個縣級殘聯(lián)設(shè)有托養(yǎng)服務(wù)中心，4個有康復(fù)醫(yī)院或輔助器具中心，少量縣設(shè)有眼科醫(yī)院、希望之家、殘疾人服務(wù)站、事業(yè)服務(wù)站等。

2.3 機關(guān)在職工作人員

在職工作人員共有1527名，平均每個縣級殘聯(lián)12.67人，其中46.30%參照公務(wù)員管理，33.33%按照事業(yè)單位人員管理，其他人員占比20.37%，另有6個縣沒有公務(wù)員編制，占比4.96%。

2.4 縣級殘聯(lián)殘疾人專門協(xié)會

95.04%設(shè)有專門協(xié)會，東部、中部和西部比例分別為98.08%、100%和90%。57.02%認(rèn)為縣級殘疾人專門協(xié)會發(fā)揮作用一般，也有22.31%認(rèn)為專門協(xié)會作用發(fā)揮突出。（見表1）

表1 縣級殘疾人專門協(xié)會發(fā)揮作用情況

2.5 鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）殘聯(lián)理事長配置

23.97%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）選配了專職殘聯(lián)理事長，58.68%配齊了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兼職殘聯(lián)理事長。其中，東部地區(qū)80.77%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）配置了專職或兼職殘聯(lián)理事長。

2.6 基層殘疾人專職委員配置

71.90%的縣已全部選配村（社區(qū)）殘疾人專職委員，18.18%配置不足，4.96%沒有選配殘疾人專職委員，4.13%配置缺失，0.83%超額配置。

已選配村（社區(qū)）殘疾人專職委員的縣級殘聯(lián)中，東部地區(qū)占94.00%，其中80.00%已全部配置；中部地區(qū)占97.14%，65.71%已全部配置；西部地區(qū)占93.55%，77.42%已全部配置。但是專職委員隊伍的素質(zhì)和能力層次差異顯著。

2.7 縣級助殘社會組織培育發(fā)展

調(diào)查結(jié)果表明，助殘社會組織主要開展康復(fù)、托養(yǎng)和居家照料、教育培訓(xùn)等服務(wù)，比例分別為46.22%、45.38%和42.02%；開展政策咨詢轉(zhuǎn)介服務(wù)比例為40.34%，就業(yè)服務(wù)比例為34.45%。從121個調(diào)查縣看，有21.85%的地區(qū)沒有成立助殘社會組織，未成立任何助殘社會組織地區(qū)數(shù)量占比西部最高，為33.33%，中部為21.21%，東部為15.09%。

2.8 助殘志愿者服務(wù)隊伍

80.17%的縣成立了助殘志愿者服務(wù)隊伍或助殘志愿者工作站。東部和中部地區(qū)85%以上的縣成立了助殘志愿者服務(wù)隊伍或助殘志愿者工作站，西部地區(qū)這一比例稍低，為63.64%。

2.9 網(wǎng)上殘聯(lián)建設(shè)情況

51.4%的縣級殘聯(lián)有自己的微信，少數(shù)地區(qū)縣級殘聯(lián)有自己的微博。數(shù)據(jù)顯示，縣一級殘聯(lián)業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)的開發(fā)應(yīng)用已過半數(shù)。（見表2）

表2 縣級網(wǎng)上殘聯(lián)建設(shè)

3.縣級殘疾人服務(wù)設(shè)施建設(shè)管理

3.1 殘疾人服務(wù)設(shè)施建設(shè)

在121個縣級殘聯(lián)中，80.99%已建或正在建縣級殘疾人服務(wù)設(shè)施。中部地區(qū)縣級殘疾人服務(wù)設(shè)施建設(shè)比例最高，達(dá)到93.55%，東部為88.46%，西部為85.19%。已建和在建縣級殘疾人服務(wù)設(shè)施面積119.0萬平方米，人均0.87平方米。（見表3）

表3 殘疾人服務(wù)設(shè)施建設(shè)類別分布

在建設(shè)了殘疾人服務(wù)設(shè)施的98個縣級殘聯(lián)中，77.55%建設(shè)了殘疾人綜合服務(wù)設(shè)施；其次是康復(fù)和托養(yǎng)服務(wù)設(shè)施，比例分別為42.86%和40.82%。在“其他”欄里選擇就業(yè)管理中心、康教綜合服務(wù)基地、全民健身設(shè)施、輔具服務(wù)、法律援助等服務(wù)設(shè)施的比例僅為9.18%。

3.2 縣級殘疾人服務(wù)設(shè)施運營

已建的縣級殘疾人服務(wù)設(shè)施，47.93%由殘聯(lián)組織自用，16.53%采取合作的方式吸引有資質(zhì)的機構(gòu)或組織參與運營，優(yōu)惠租賃或無償提供場地的比例分別為10.74%和9.09%，邀請社會力量參與運營的也占到相當(dāng)比例，與縣級殘疾人服務(wù)設(shè)施運營財政投入少的實際情況是相符的。

已建的殘疾人服務(wù)設(shè)施中最普及的三項服務(wù)是康復(fù)訓(xùn)練和服務(wù)指導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)、輔具適配服務(wù)，比例分別為18.4%、16.5%和16.2%。此外，還有職業(yè)能力評估、日間照料、心理咨詢和職業(yè)康復(fù)勞動等服務(wù)。

縣級殘疾人服務(wù)設(shè)施運營管理存在的問題，選擇最多的是“缺乏專業(yè)人才、隊伍不穩(wěn)定”，占38.4%，此項制約因素在東部地區(qū)尤其明顯，這與東部地區(qū)殘疾人服務(wù)機構(gòu)專業(yè)化程度較高有關(guān)。除了認(rèn)為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)缺乏、設(shè)備不到位和收費無依據(jù)，“其他”選項中也反映場地不足、資金缺乏、編制缺少等問題。（見表4）

縣級殘疾人服務(wù)除了專門的殘疾人服務(wù)機構(gòu)，最常用的公共資源有醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)（含衛(wèi)生行政部門舉辦的康復(fù)機構(gòu)）和民政部門的社會福利服務(wù)機構(gòu)（含各種養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)），比例分別為86.67%和80%，其中，東部地區(qū)以利用醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)為主，比例為92.45%，西部地區(qū)以利用社會福利服務(wù)機構(gòu)為主，比例為84.38%。（見表5）

表4 殘疾人服務(wù)設(shè)施在運營管理方面主要的制約因素

表5 殘疾人服務(wù)最常用的公共服務(wù)資源項目

4.基本公共服務(wù)

4.1 殘疾人基本公共服務(wù)列入縣級“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃的比例

調(diào)查結(jié)果顯示，104個縣級政府制定的“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃中有殘疾人基本公共服務(wù)的內(nèi)容，占85.95%。從地區(qū)分布來看，東部、中部和西部地區(qū)比例分別為86.27%、91.43%和90.32%。

4.2 縣級政府制定和發(fā)布?xì)埣踩嘶竟卜?wù)目錄清單

81個縣級政府正式公布縣級殘疾人基本公共服務(wù)目錄清單，占66.94%。調(diào)查培訓(xùn)時，將縣級制定并公布的“十三五”規(guī)劃（只要涉及殘疾人基本公共服務(wù)項目的）也作為“公布縣級殘疾人基本公共服務(wù)目錄清單”范圍。所以，實際公布專門目錄清單的可能要比調(diào)查數(shù)據(jù)顯示的數(shù)量低得多。

4.3 殘疾人基本服務(wù)和需求動態(tài)更新的主要途徑

被調(diào)查的121個縣都采取入戶訪問方式開展動態(tài)更新調(diào)查，62.81%的縣也采取電話熱線開展動態(tài)更新，窗口登記比例為31.40%，借助互聯(lián)網(wǎng)的手段進(jìn)行數(shù)據(jù)采集的比例為28.1%。

從全國各地區(qū)來看，動態(tài)更新的手段主要還是以入戶訪問、電話了解為主。網(wǎng)絡(luò)登記方式比較高的是西部和東部兩個地區(qū)，西部地區(qū)達(dá)到30%，顯示出網(wǎng)絡(luò)在克服地域廣布、交通困難上進(jìn)行調(diào)查登記的獨特優(yōu)勢。（見圖1）

圖1 不同地區(qū)動態(tài)更新開展方式

4.4 縣域殘疾人服務(wù)政策落實

數(shù)據(jù)顯示，除困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護(hù)理補貼制度全面建立外，貧困殘疾人輔助器具適配、貧困重度殘疾人家庭無障礙改造和兒童搶救性康復(fù)方面已經(jīng)有政策保障或項目支持的，比例分別為75.21%、67.77%和61.16%，托養(yǎng)照料相關(guān)政策比例達(dá)到44.63%。

各縣在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中，認(rèn)為確保殘疾人“兩不愁、三保障”方面目前困難比較大的是基本醫(yī)療方面，占比52.89%。不同區(qū)域在這一問題上反映的情況略有差異，西部地區(qū)反映困難最大的是基本生活保障（51.52%），東部和中部地區(qū)則認(rèn)為困難較大的是基本醫(yī)療保障，比例分別為49.06%和62.86%。（見表6）

表6 農(nóng)村脫貧攻堅的主要困難

5.提升縣級殘疾人服務(wù)能力的建議

5.1 充分認(rèn)識加強縣級殘疾人服務(wù)管理的重要性

多數(shù)被調(diào)查地區(qū)認(rèn)為，縣級在加強殘疾人服務(wù)管理方面處于重要和關(guān)鍵的地位，發(fā)揮著承上啟下和橋梁紐帶的作用。國家殘疾人服務(wù)政策措施要靠基層推行和落實，縣級必須準(zhǔn)確掌握殘疾人需求，準(zhǔn)確掌握服務(wù)對象，實現(xiàn)精準(zhǔn)服務(wù)。

部分地區(qū)認(rèn)為，縣級在加強殘疾人服務(wù)管理方面處于政策執(zhí)行者的角色，由于地方財力有限，縣級暫不具備自主出臺扶殘助殘政策的條件，因此應(yīng)該把主要精力放在認(rèn)真執(zhí)行和完成上級部署的任務(wù)、完善本地區(qū)殘疾人服務(wù)管理措施上。

5.2 扎實做好動態(tài)更新成果轉(zhuǎn)化工作

各地一致建議對動態(tài)更新數(shù)據(jù)進(jìn)行認(rèn)真的分析和總結(jié)，掌握殘疾人的服務(wù)需求，有針對性地出臺切實可行的服務(wù)政策，開展精準(zhǔn)服務(wù)。同時，以動態(tài)更新數(shù)據(jù)為依據(jù)，促進(jìn)部門業(yè)務(wù)整合，實現(xiàn)對接共享。應(yīng)進(jìn)一步完善更新內(nèi)容，細(xì)化需求采集項目，提高數(shù)據(jù)的真實性、可靠性和有效性。有的地區(qū)提出，殘疾人基本服務(wù)需求的動態(tài)更新，要逐步向常態(tài)更新和實時更新轉(zhuǎn)變，推動基層殘疾人服務(wù)模式創(chuàng)新。

有近半數(shù)（47.93%）的縣級殘聯(lián)建議，由殘聯(lián)組織對殘疾人的服務(wù)需求進(jìn)行評估，對于符合政策的需求，將向有關(guān)部門和服務(wù)機構(gòu)進(jìn)行轉(zhuǎn)介、落實政策和服務(wù)。西部地區(qū)的這一比例達(dá)到57.58%，東部和中部比例分別為51.92%和34.29%，不少地區(qū)開始認(rèn)識到開展需求管理的重要性。

相比而言，36.36%的縣級殘聯(lián)更傾向于通過“提交給當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)，引起重視、推動服務(wù)”轉(zhuǎn)化動態(tài)更新數(shù)據(jù)的成果，中部地區(qū)的比例為48.57%，東部和西部的比例分別為28.85%和36.36%。工作主動性和依賴性在地區(qū)之間有比較明顯的差異。

另外，也有14.88%的縣級殘聯(lián)認(rèn)為，應(yīng)與政府職能部門進(jìn)行數(shù)據(jù)交換，促進(jìn)政策落實和服務(wù)開展。在東部地區(qū)，這一比例達(dá)到19.23%，西部和中部地區(qū)的比例分別為6.06%和17.14%。

5.3 積極推進(jìn)縣域殘疾人綜合服務(wù)平臺建設(shè)

80.83%的縣級殘聯(lián)認(rèn)為，建立殘疾人綜合服務(wù)平臺最需要解決促進(jìn)服務(wù)需求和服務(wù)資源之間的對接問題。其次是全面掌握殘疾人的各類服務(wù)資源和對殘疾人的服務(wù)需求進(jìn)行分析管理的問題，比例分別為73.33%和72.5%。對本項問題的回答非常踴躍，顯示各地對建設(shè)殘疾人綜合服務(wù)平臺的共同期待。（見表7）

表7 建立殘疾人綜合服務(wù)平臺最需要解決的問題

5.4 不斷完善殘疾人政策保障制度和基層服務(wù)體系

主要建議是提高保障標(biāo)準(zhǔn)，擴大覆蓋人群；加強殘疾人服務(wù)體系建設(shè)，提高服務(wù)能力和服務(wù)水平，引導(dǎo)社會參與；強化殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)，提高殘疾人勞動就業(yè)能力；加強康復(fù)服務(wù)體系建設(shè)，尤其要加強社區(qū)康復(fù)服務(wù)和專業(yè)人才建設(shè)。

有的地區(qū)指出，縣級殘疾人服務(wù)設(shè)施建設(shè)落后，無法滿足殘疾人康復(fù)、教育、培訓(xùn)等需求。殘疾人服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入大，但地方財政無力維持日常運轉(zhuǎn)，建議完善殘疾人服務(wù)設(shè)施常態(tài)化運行保障機制。

5.5 進(jìn)一步推進(jìn)縣級殘聯(lián)改革和基層工作創(chuàng)新發(fā)展

5.5.1 建議調(diào)整完善縣級殘聯(lián)職能。屬于縣級黨委政府部門工作范圍的事項，應(yīng)該依法納入部門職責(zé)。基層殘聯(lián)切實履行代表、服務(wù)、管理職能，密切聯(lián)系殘疾人，廣泛宣傳殘疾人事業(yè)，有效推動殘疾人工作。很多地方希望研究建立縣級政府殘工委履行議事協(xié)調(diào)職能的具體機制，使之在基層能夠切實發(fā)揮作用。

5.5.2 建議開展頂層設(shè)計，從縣級殘聯(lián)的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、隊伍建設(shè)、工作管理、機制運行等方面進(jìn)行系統(tǒng)研究，逐步解決縣級殘聯(lián)事多人少、機構(gòu)不完整、發(fā)展不平衡等問題，推動沒有公務(wù)員編制或者編制人數(shù)極少的地區(qū)適當(dāng)增加編制。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)殘聯(lián)工作盡量單列，人員經(jīng)費保障到位，做到責(zé)任、任務(wù)明確，更好地推進(jìn)基層殘疾人工作。

5.5.3 建議加強縣級殘聯(lián)和所屬服務(wù)機構(gòu)的人才隊伍建設(shè)。反映最迫切的是專業(yè)技術(shù)人員缺乏，尤其是康復(fù)、就業(yè)等專業(yè)服務(wù)型和綜合管理型的人才沒有穩(wěn)定的保障機制，職稱、薪資待遇問題長期得不到有效解決，需要為他們開辟上升通道。許多地區(qū)反映，縣級殘聯(lián)工作人員年齡偏大，素質(zhì)有待提高，文化程度偏低，需要優(yōu)化人員配備，加強年輕干部培養(yǎng)，提升整體服務(wù)能力。許多地方則提出建議，認(rèn)為基層服務(wù)隊伍中最薄弱、最應(yīng)提升的是殘疾人專職委員隊伍，他們的文化層次參差不齊，工作能力總體較弱，有能力的又承擔(dān)過多的行政性事務(wù)，待遇普遍偏低，需要從整體上予以研究、解決。有的地區(qū)反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道殘聯(lián)理事長大多數(shù)是兼職，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專職工作人員，基層殘疾人工作力量薄弱。

5.5.4 建議加大財政投入?；鶎託埪?lián)社會保障、服務(wù)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)項目開展和辦公及工作人員經(jīng)費開支越來越大，“殘疾人兩項補貼”提標(biāo)后，有的縣級配套資金落實困難，資金缺口大，殘疾人服務(wù)專項資金不足。殘疾人就業(yè)保障金使用政策調(diào)整后，有的縣級殘聯(lián)事業(yè)單位人員連工資福利支出都沒有了渠道。

5.5.5 建議加強工作考核，將職能部門承擔(dān)的殘疾人工作職責(zé)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道負(fù)責(zé)的殘疾人服務(wù)內(nèi)容，納入當(dāng)?shù)攸h委、政府的考核范圍，殘聯(lián)參與考核評估和監(jiān)督。

Investigation report on service capacity construction for persons with disabilities at county level

LI Cai-mao,LIAO Fan-long

County Disabled Persons Federation (CDPF) is in a critical position in the construction of the service system for persons with disabilities,but the construction of its service capacity is still unclear.This paper adopts the self-made questionnaire of service capacity construction for persons with disabilities at county level,and investigates the service ability of persons with disabilities in 121 county-level units in China by stratified sampling.The survey found that the eastern region,the central region and the western region were significantly different in the aspects of institutional settings,service facilities construction and service capabilities,and the overall situation in the eastern region was significantly better than that in the central region and the western region.The author puts forward the importance of strengthening the management of services for persons with disabilities,solid job transformation and dynamic updating results actively promote comprehensive service platform construction,and constantly improve the County disabled policy guarantee system and service system and further promote the reform and innovation of grassroots CDPF work development policy recommendations.

County level; Persons with disabilities; Service capacity construction; Investigation

C913．69

A

2095-0810(2017)28-0091-06

厲才茂 中國殘聯(lián)研究室副巡視員、研究中心主任 博士；研究方向：殘疾人政策研究

廖繁龍 北京道略殘疾人事業(yè)研究中心副主任 高級咨詢師；研究方向：殘疾人社會保障