我國(guó)住房公積金制度存在的問題及對(duì)策

趙生園

我國(guó)住房公積金制度存在的問題及對(duì)策

趙生園

住房公積金制度作為城鎮(zhèn)住房保障體系的重要組成部分，是我國(guó)住房制度改革的重要內(nèi)容和中心環(huán)節(jié)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下改善城鎮(zhèn)居民住房條件的有效途徑。論文基于審計(jì)視角對(duì)目前我國(guó)住房公積金制度及管理實(shí)踐中存在的問題，提出了一些自己的看法。

住房公積金 問題 對(duì)策建議

近年來，各地高度重視住房公積金管理工作，認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第350號(hào)），有力推動(dòng)了公積金管理體制逐步完善，進(jìn)一步加強(qiáng)了住房公積金的管理工作，在促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)、改善城鎮(zhèn)居民住房條件等方面發(fā)揮了積極作用。但是，審計(jì)也發(fā)現(xiàn)，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，住房公積金工作中仍然存在管理體制尚未理順、公積金覆蓋率偏低、公積金風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不健全存在缺陷等問題。

一、住房公積金制度目前所存在的問題

1、住房公積金的管理體制尚未理順

2002年5月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房公積金管理的通知》（國(guó)發(fā)〔2002〕12號(hào)）的規(guī)定，要求“每個(gè)設(shè)區(qū)城市應(yīng)當(dāng)按照精簡(jiǎn)、效能的原則，設(shè)立一個(gè)住房公積金管理中心”，并“在2002年10月底之前完成本行政區(qū)域內(nèi)住房公積金管理機(jī)構(gòu)的調(diào)整工作”。各地政府對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的住房公積金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了積極的調(diào)整歸并工作，但由于各公積金管理機(jī)構(gòu)之間的利益沖突，在人員配置、領(lǐng)導(dǎo)設(shè)立等方面爭(zhēng)執(zhí)不下，導(dǎo)致調(diào)整工作難以進(jìn)行，住房公積金管理體制一直未能理順，因此造成公積金管理分散，缺乏約束，資金被擠占挪用造成損失，行業(yè)中心公積金貸款難以開展，影響資金使用效益，以及管理辦法不統(tǒng)一，執(zhí)行中存在隨意性，繳存人的權(quán)利得不到保障等問題，制約了住房公積金事業(yè)的發(fā)展和資金效益的發(fā)揮。

2、住房公積金覆蓋率低

目前，仍有大量民營(yíng)企業(yè)職工、進(jìn)城務(wù)工者、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶尚未建立住房公積金制度，需要進(jìn)一步增強(qiáng)制度強(qiáng)制性和吸引力，調(diào)動(dòng)單位和職工繳存積極性，擴(kuò)大制度覆蓋范圍。由于這部分人員流動(dòng)性大，收入不穩(wěn)定，影響到貸款的還款能力，貸款的風(fēng)險(xiǎn)較大。因此，僅有少數(shù)城市將這部分人群納入繳存對(duì)象中。而民營(yíng)企業(yè)職工、進(jìn)城務(wù)工者、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶收入水平較低，如不建立住房公積金制度，會(huì)繼續(xù)拉大與繳存職工收入差距。擴(kuò)大住房公積金制度覆蓋范圍，不僅有利于加快職工住房資金積累，更重要的是能調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)，促進(jìn)收入分配公平。公積金繳存比例和繳存基數(shù)地區(qū)、行業(yè)差距拉大，形成新的分配不公。

3、住房公積金使用上的不公平性

由于不同的行業(yè)、地區(qū)、部門和單位通過提高繳存比例和擴(kuò)大繳存基數(shù)人為的拉大了公積金的繳存差額，而大多數(shù)住房公積金中心執(zhí)行貸款額度限制政策和與繳存余額掛鉤政策，像民營(yíng)企業(yè)職工、進(jìn)城務(wù)工者、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶由于這部分人員流動(dòng)性大，收入不穩(wěn)定，影響到貸款的還款能力，貸款的風(fēng)險(xiǎn)較大。這就使改善居住條件最為迫切的這些中低收入人群無法獲得住房公積金個(gè)人貸款或是從住房公積金制度中獲取所需要的支持很小。而對(duì)于收入較高的行業(yè)單位或者是行政事業(yè)單位和效益好的國(guó)有企業(yè)職工來說，卻因?yàn)槭杖胼^高，則被認(rèn)定為信譽(yù)度較高，反而能取得較高的公積金貸款。這樣在當(dāng)期情況下出現(xiàn)了一個(gè)怪圈，形成利用大多數(shù)中低收入職工的低息住房?jī)?chǔ)蓄來貼補(bǔ)少數(shù)職工獲得低息購房貸款的這種所謂的“劫貧濟(jì)富”的現(xiàn)象。

4、住房公積金監(jiān)督管理機(jī)制不健全

我國(guó)住房公積金實(shí)行的是“管委會(huì)決策、管理中心運(yùn)作、銀行專戶存儲(chǔ)、財(cái)政監(jiān)督”的管理原則。目前的住房公積金監(jiān)督管理體系由于負(fù)責(zé)監(jiān)管的各主體受自身利益和制度約束條件限制，很難完成公積金所有者委托的監(jiān)管任務(wù)。實(shí)際運(yùn)作中，由于所有者與管理者的信息不對(duì)稱，公積金所有者處于既無發(fā)言權(quán)，更無資產(chǎn)管理和監(jiān)督權(quán)的地位上，而具體的公積金管理者由于行政化建制運(yùn)作模式，因而既缺乏公積金保值增值的動(dòng)力，又缺乏公積金有效管理的壓力。在目前的公積金管理“行政化”、權(quán)力責(zé)任不對(duì)等、所有者主體缺位的制度安排下，也就是缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制，在地方政府或部門利益甚至是形象和政績(jī)的驅(qū)使下，擠占、截留、挪用公積金的現(xiàn)象屢屢發(fā)生也就不足為奇。

二、存在問題原因分析

1、住房公積金管理體制尚未理順

由于住房公積金管理機(jī)構(gòu)的調(diào)整工作涉及不同部門、不同單位的利益，各中心對(duì)此認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。同時(shí)，現(xiàn)行歸并政策采取對(duì)分中心授權(quán)管理的方式，城市住房公積金中心認(rèn)為權(quán)責(zé)利不對(duì)等，擔(dān)心承擔(dān)管理權(quán)限以外出現(xiàn)的法律責(zé)任。因此各方協(xié)商時(shí)存在分歧，協(xié)調(diào)難度較大，管理機(jī)構(gòu)調(diào)整工作遲遲無法完成，造成公積金分散管理，管理辦法不統(tǒng)一、不規(guī)范、缺乏約束。

2、住房公積金管理制度不完善，監(jiān)督弱化

針對(duì)公積金管理涉及的歸集、提取業(yè)務(wù)和存貸款的金融監(jiān)管，有關(guān)職能部門雖然出臺(tái)了一些政策法規(guī)，但現(xiàn)行的公積金管理制度仍缺乏系統(tǒng)化、具體化。同時(shí)，決策機(jī)制不完善，住房公積金管委會(huì)決策職責(zé)履行不到位，造成各管理機(jī)構(gòu)各自為政，加之監(jiān)管部門力量薄弱，監(jiān)督不到位，政策執(zhí)行存在隨意性，公積金的使用管理存在薄弱環(huán)節(jié)，擠占挪用等違規(guī)現(xiàn)象依然存在。

3、住房公積金歸集缺乏強(qiáng)制性

目前，公積金的歸集力度弱于稅收和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，加之一些單位法制意識(shí)不強(qiáng)，利用成都市多個(gè)中心并行，各管一片，各部門信息不能共享等漏洞，長(zhǎng)期不參加公積金繳存。部分公積金管理機(jī)構(gòu)疏于管理，監(jiān)管不力，宣傳不到位，缺乏行政執(zhí)法手段，未實(shí)施必要的監(jiān)控和有力地督促，也造成部分單位不繳或長(zhǎng)期欠繳住房公積金，公積金覆蓋面難以擴(kuò)大。

4、公積金運(yùn)作缺乏激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，影響了資金的保值增值。公積金管理機(jī)構(gòu)作為不以營(yíng)利為目的的事業(yè)單位，由于缺乏激勵(lì)機(jī)制，部分管理機(jī)構(gòu)怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)，缺乏開展公積金貸款業(yè)務(wù)的積極性，加之受委托銀行、市場(chǎng)環(huán)境等因素的影響，妨礙了個(gè)人住房貸款業(yè)務(wù)的開展。同時(shí)，管理機(jī)構(gòu)作為公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者，但貸款管理卻主要依賴委托銀行，自身缺乏完善的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

三、相關(guān)的政策建議

1、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)

各級(jí)政府和住房公積金監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)此項(xiàng)工作給予高度重視，采取有力措施，加大督促和協(xié)調(diào)力度，促使各管理機(jī)構(gòu)盡快完成調(diào)整工作；有關(guān)部門應(yīng)對(duì)行業(yè)中心歸并后住房公積金管理中存在的遺留問題進(jìn)行研究，完善政策，確保繳存人的權(quán)益；各中心及其主管部門要進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，從大局出發(fā)，積極支持住房公積金管理機(jī)構(gòu)的調(diào)整歸并，加快歸并工作的進(jìn)程。

2、完善制度、強(qiáng)化管理

加強(qiáng)公積金監(jiān)管部門與各有關(guān)部門的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步完善公積金管理制度。住房公積金管委會(huì)應(yīng)切實(shí)履行職責(zé)，健全決策機(jī)制，盡快制定和調(diào)整公積金的具體管理辦法，規(guī)范業(yè)務(wù)操作程序，促進(jìn)公積金的規(guī)范化管理。

3、規(guī)范使用、合理營(yíng)運(yùn)

住房公積金管理中心要在保證政策性支付前提下編制住房公積金使用計(jì)劃，按政策規(guī)定的先后順序，優(yōu)先將住房公積金用于職工個(gè)人住房消費(fèi)貸款。其次用于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)的貸款投資，最后才考慮住房公積金的商業(yè)性投資運(yùn)營(yíng)，堅(jiān)決防止用于高風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域和其他非法經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。住房公積金管理中心只有在保證住房公積金充足應(yīng)付提取和發(fā)放貸款的前提下，經(jīng)當(dāng)?shù)刈》课瘑T會(huì)批準(zhǔn)，才可以將住房公積金用于購買國(guó)債。優(yōu)化信貸資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，不斷創(chuàng)新金融業(yè)務(wù)品種、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，滿足廣大職工多樣化的住房貸款需求，從而既提高住房公積金的使用率，達(dá)到保值增值的目的，又可使金融機(jī)構(gòu)本身在業(yè)務(wù)和資產(chǎn)規(guī)模、信譽(yù)等方面得到長(zhǎng)足的發(fā)展。

4、擴(kuò)大覆蓋，體現(xiàn)公平

住房公積金制度歷經(jīng)十多年的發(fā)展，其歸集對(duì)象隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也發(fā)生了重大變化，一大批民營(yíng)、股份制企業(yè)正在興起，公積金制度也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，有針對(duì)性地采取措施，突出重點(diǎn)，全面推進(jìn)歸集及擴(kuò)大應(yīng)用面工作，并體現(xiàn)公平、互助原則，堅(jiān)決清理、糾正不符合國(guó)家規(guī)定的繳存政策，制止壟斷部門高收入群體的公積金福利化傾向。逐步取消現(xiàn)行繳存政策中對(duì)戶籍、身份的限制，無論是城鎮(zhèn)何種形式的就業(yè)群體，均應(yīng)納入繳交范圍。不僅能增加資金來源擴(kuò)大規(guī)模，也可使更多的人員納入到社會(huì)保障的網(wǎng)絡(luò)中，為構(gòu)建和諧社會(huì)創(chuàng)造條件。

5、健全機(jī)制，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)

為確保公積金安全運(yùn)行，鑒于目前住房公積金管委會(huì)是非常設(shè)的務(wù)虛的決策機(jī)構(gòu)，人員構(gòu)成政府化色彩濃厚，設(shè)一個(gè)凌駕于管理中心之上的管委會(huì)已無必要，政府主管部門、審計(jì)部門及財(cái)政等門，分別承擔(dān)住房公積金決策、監(jiān)督和管理職能并建立責(zé)任追究制度，將住房公積金管理和監(jiān)督結(jié)果作為考核政策績(jī)效的硬性指標(biāo)。依法決策，防止議事和決策流與形式以及問題發(fā)生無人負(fù)責(zé)的情況出現(xiàn)。

強(qiáng)化管理中心監(jiān)督機(jī)制，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范體系。一是建立嚴(yán)密的內(nèi)審管理制度和內(nèi)控制度。對(duì)管理中心職責(zé)履行、權(quán)力運(yùn)用、行為規(guī)范等方面進(jìn)行動(dòng)態(tài)持續(xù)監(jiān)督，對(duì)信貸、會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)等重要崗位人員合理分工、輪換檢查，明確獎(jiǎng)懲制度，防止亂用職權(quán)。二是健全外部控制監(jiān)管制度。相關(guān)監(jiān)管部門必須各施其職，在公積金管理的審慎性、適應(yīng)性、有效性、嚴(yán)肅性上采取有效措施，確保公積金規(guī)范運(yùn)作。

四、總 結(jié)

住房公積金是關(guān)系到千家萬戶切身利益的大事，只有當(dāng)住房公積金確實(shí)能為繳納者提供好處，住房公積金制度才能得到群眾的普遍擁護(hù)。只有人們普遍認(rèn)識(shí)到住房公積金的性質(zhì)和作用，才會(huì)主動(dòng)積極地要求企業(yè)參加住房公積金，住房公積金的資金才能擴(kuò)大，住房公積金制度才能順利發(fā)展成為我國(guó)住房金融模式的基礎(chǔ)。

［1］何欣華.住房公積金監(jiān)管體制的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策.寶雞社會(huì)科學(xué).2008（1）

［2］陳伯庚.城鎮(zhèn)住房制度改革的理論與實(shí)踐.上海人民出版社.2003

［3］宋佐軍.關(guān)于完善我國(guó)住房公積金制度體系的思考.中國(guó)房地產(chǎn)金融.2002（6）

［4］蔡濟(jì)鈞.論住房公積金管理的風(fēng)險(xiǎn)控制.中外企業(yè)家.2006（6）

［5］宋佐軍.關(guān)于完善我國(guó)住房公積金制度體系的思考.中國(guó)房地產(chǎn)金融.2002（6）

［6］蔡濟(jì)鈞.論住房公積金管理的風(fēng)險(xiǎn)控制.中外企業(yè)家.2006（6）

Problems and Countermeasures of Housing Provident Fund System in China

ZHAO Sheng-yuan
Yueyang Housing Provident Fund Management Center,Yueyang 414000

As an important part of urban housing security system,housing provident fund system is an important and central part of China's housing system reform.It is an effective way to improve the housing conditions of urban residents under the socialist market economy.Based on the audit perspective,this paper puts forward some opinions on the existing problems of housing provident fund system and management practice in China.

Housing Provident Fund,Problems,Countermeasures

F275

A

趙生園，男，湖南岳陽人，岳陽市住房公積金管理中心注冊(cè)會(huì)計(jì)師、中級(jí)會(huì)計(jì)師，研究方向：住房公積金；湖南岳陽，414000