高校內(nèi)部控制研究

施建平 李 敏

高校內(nèi)部控制研究

施建平 李 敏

高校經(jīng)濟(jì)活動日趨復(fù)雜化，各類監(jiān)管要求愈發(fā)嚴(yán)格，如何規(guī)避各類風(fēng)險，建立并完善內(nèi)部控制機(jī)制顯得尤為重要。論文分析了企業(yè)內(nèi)部控制經(jīng)驗對高校的啟示，闡述了高校從內(nèi)控建設(shè)環(huán)境、梳理現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程、明確關(guān)鍵控制點、風(fēng)險識別和風(fēng)險管控、制度建設(shè)和信息系統(tǒng)建設(shè)等方面開展內(nèi)部控制建設(shè)。

內(nèi)部控制 高校 財務(wù)管理

隨著高校辦學(xué)規(guī)模和自主權(quán)的不斷擴(kuò)大，高校業(yè)務(wù)活動不斷增多，管理并利用好各類資源，發(fā)揮資源的效益成為高校越來越重視的問題。伴隨著國家依法治國和黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的推進(jìn)，各類監(jiān)管要求愈發(fā)嚴(yán)格，同時，高校經(jīng)濟(jì)活動日趨復(fù)雜化，如何規(guī)避各類風(fēng)險，建立并完善內(nèi)部控制機(jī)制顯得尤為重要。2012年財政部出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱“內(nèi)部控制規(guī)范”），2015年教育部下發(fā)了《教育部直屬高校內(nèi)部控制制度（試行）（征求意見稿）》，2016年4月，教育部下發(fā)了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制指南（試行）》（以下簡稱“內(nèi)部控制指南”）的通知，要求各高校在年底前完成內(nèi)部控制的建立和實施。《內(nèi)部控制指南》較《內(nèi)部控制規(guī)范》內(nèi)容更加詳實，增加了控制環(huán)境、債務(wù)管理、財政專項項目管理等內(nèi)容，有利于高校遵照指南開展內(nèi)部控制建設(shè)和評價。

一、我國高校內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

我國高校內(nèi)部控制體系尚未建立或不完善；缺乏科學(xué)的組織架構(gòu)，部門職責(zé)和崗位職責(zé)不明，出現(xiàn)相互扯皮、推諉；未建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評價機(jī)制，內(nèi)部治理機(jī)制存在缺陷；缺乏風(fēng)險意識，未建立風(fēng)險評估和預(yù)警機(jī)制；在崗位安排上，未做到不相容崗位相分離，未實行定期輪崗，加大了舞弊風(fēng)險；管理制度缺失或陳舊，缺乏財政專項項目管理制度、項目績效評價制度等；重項目申請、輕項目管理，未開展項目績效評價；內(nèi)部審計部門獨立性不強，難以充分發(fā)揮監(jiān)督作用。根據(jù)2017年中央第十二輪巡視公布的15所中管高校發(fā)現(xiàn)的問題可以看出，高校在后勤基建、科研經(jīng)費、校辦企業(yè)、財務(wù)管理等重點領(lǐng)域存在廉潔風(fēng)險；公務(wù)接待、因公出國(境)中違規(guī)問題較多；落實制度不到位等，巡視發(fā)現(xiàn)的問題，正是高校在預(yù)決算、資產(chǎn)管理、收支管理、合同管理、工程項目管理等重點領(lǐng)域內(nèi)部控制不嚴(yán)的結(jié)果。

二、企業(yè)內(nèi)部控制經(jīng)驗對高校的啟示

根據(jù)美國COSO委員會發(fā)布的《內(nèi)部控制整合框架》，內(nèi)部控制包括五個方面的內(nèi)容：控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通和監(jiān)督。企業(yè)以利潤最大化為目標(biāo)，追求價值最大化，在開展內(nèi)部控制建設(shè)方面較高校起步早，積累了較豐富的經(jīng)驗，對高校開展內(nèi)部控制建設(shè)具有借鑒意義。

（一）控制環(huán)境

企業(yè)內(nèi)部控制要求保證資產(chǎn)、財務(wù)信息真實、準(zhǔn)確、完整和及時，確保對企業(yè)員工、工作流程有效管控，對企業(yè)經(jīng)營活動建立有效監(jiān)督機(jī)制，企業(yè)內(nèi)部控制直接關(guān)系經(jīng)濟(jì)利益，故而企業(yè)管理層高度重視內(nèi)部控制建設(shè)。企業(yè)適應(yīng)社會變化能力較強，公司治理結(jié)構(gòu)和管理模式隨外界變化而變化。企業(yè)擁有較健全的績效考核系統(tǒng)和人員激勵機(jī)制，能較好的激發(fā)人員的主動性和創(chuàng)造性。

（二）風(fēng)險評估

企業(yè)面臨市場風(fēng)險、投資風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險等，企業(yè)管理層風(fēng)險意識較強，擁有較健全的風(fēng)險評估機(jī)制和專業(yè)風(fēng)險評估人員，能科學(xué)、合理、有效的識別、防范和控制風(fēng)險。

（三）控制活動

控制活動是企業(yè)根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果，采用相應(yīng)的控制措施，將風(fēng)險控制在可承受度之內(nèi)。企業(yè)控制活動不僅包括企業(yè)層面的企業(yè)目標(biāo)、組織、人事、行政領(lǐng)導(dǎo)，還包括采購、生產(chǎn)到銷售等經(jīng)營活動?？刂苹顒痈鶕?jù)企業(yè)具體業(yè)務(wù)和事項特點和要求制定，包括職責(zé)分工控制、授權(quán)審批控制、預(yù)算控制、財產(chǎn)保全制度、會計系統(tǒng)控制、內(nèi)部報告控制、經(jīng)濟(jì)活動分析控制、績效考評控制和信息技術(shù)控制等。

（四）信息與溝通

企業(yè)通過信息與溝通及時、準(zhǔn)確地收集、傳遞與內(nèi)部控制相關(guān)的信息，對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營起到輔助作用。企業(yè)會計核算使用權(quán)責(zé)發(fā)生制，對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)能有效記錄和披露，上市公司財務(wù)信息不僅供內(nèi)部使用，更提供給利益相關(guān)者使用。

（五）監(jiān)督

企業(yè)財務(wù)報告對外披露時，需要經(jīng)過事務(wù)所審計，財務(wù)信息的真實性有第三方進(jìn)行監(jiān)督。企業(yè)內(nèi)部更加重視資產(chǎn)管理，定期或不定期的開展財務(wù)物質(zhì)清查，家底清晰，有利于進(jìn)行決策。

三、高校開展內(nèi)部控制建設(shè)的意義

利于建立健全權(quán)力運行的制約和監(jiān)督體體系，用制度來約束權(quán)力的濫用。伴隨著國家推進(jìn)依法治國、黨風(fēng)廉政建設(shè)，各類監(jiān)管要求愈發(fā)嚴(yán)格，做好內(nèi)控，能起到制度籠子的作用，推進(jìn)廉政建設(shè)。

（二）有利于提高學(xué)校內(nèi)部管理水平

內(nèi)控體系建設(shè)對學(xué)校治理、提升經(jīng)濟(jì)活動質(zhì)量、提高學(xué)校內(nèi)部管理水平具有重要促進(jìn)作用。當(dāng)前高校經(jīng)濟(jì)活動日益復(fù)雜化，面臨決策風(fēng)險、合同風(fēng)險、法律風(fēng)險、采購風(fēng)險、資金風(fēng)險、基建項目風(fēng)險等。如何發(fā)現(xiàn)風(fēng)險、管控風(fēng)險是學(xué)校管理面臨的重要問題，內(nèi)控規(guī)范促進(jìn)高校進(jìn)行科學(xué)化、規(guī)范化管理，不僅滿足外部監(jiān)管需求，更有利于提升學(xué)校內(nèi)部管理質(zhì)量與效率。

（三）有利于推進(jìn)學(xué)校管理信息化建設(shè)

推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)，需要借助信息化手段，將預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、科研管理、采購管理、合同管理、授權(quán)審批管理等整合到統(tǒng)一的平臺，加強對單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，保障業(yè)務(wù)高效穩(wěn)健運行，確保財務(wù)信息準(zhǔn)確、完整，提高業(yè)務(wù)活動的效率和資金的使用效益。

四、高校如何開展內(nèi)部控制建設(shè)

高校內(nèi)部控制是學(xué)校為實現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控，包括預(yù)算管理、收支管理、采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理、科研項目管理以及財政專項項目管理等。內(nèi)部控制既是學(xué)校的一項制度安排，也是一項重要管理活動，是依法治校的基石。實施內(nèi)部控制，有利于提高學(xué)校管理水平，改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量和效率，規(guī)范財經(jīng)秩序。

（一）有利于學(xué)校權(quán)利約束、推進(jìn)廉政建設(shè)

實行依法治教，把教育管理和辦學(xué)活動納入法治軌道，是深化學(xué)校教育改革，推動教育發(fā)展的重要內(nèi)容。實施內(nèi)控規(guī)范，建立完善的內(nèi)部控制制度，有

（一）高度重視、加強領(lǐng)導(dǎo)

內(nèi)部控制涉及學(xué)校管理的方方面面，不單單是財務(wù)部門的事情，而是全校所有部門的事情。實施內(nèi)控建設(shè)關(guān)鍵在于各級領(lǐng)導(dǎo)的重視和推動，沒有單位領(lǐng)導(dǎo)的支持，內(nèi)控建設(shè)往往會流于形式，只有單位領(lǐng)導(dǎo)的支持，才能真正發(fā)揮內(nèi)控的作用。為此，高校需要設(shè)立內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)揮學(xué)校黨委在內(nèi)控建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)作用，由校長擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，對內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負(fù)責(zé)；學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員要抓好各自分管領(lǐng)域的內(nèi)部控制建設(shè)工作；各部門負(fù)責(zé)人對本部門的內(nèi)部控制建設(shè)承擔(dān)具體責(zé)任。

（二）制定實施方案、明確任務(wù)分工

制定內(nèi)部控制實施方案，明確內(nèi)控建設(shè)的目標(biāo)、原則、組織領(lǐng)導(dǎo)、主要任務(wù)和任務(wù)分工等。內(nèi)控建設(shè)可以由學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)，也可以交由中介機(jī)構(gòu)完成，兩種做法各有優(yōu)缺點。內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員開展內(nèi)控建設(shè)的優(yōu)點是：學(xué)校內(nèi)部人員十分了解學(xué)校的各項管理流程及自身存在的問題，缺點是內(nèi)部人員礙于情面很難做到公正全面的指出各個部門存在的問題和風(fēng)險。中介機(jī)構(gòu)擁有專業(yè)人員，能站在中立的角度指出全校各部門存在的問題，而中介機(jī)構(gòu)花在訪談了解的時間較多，溝通成本較大。

（三）內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)

1、組織結(jié)構(gòu)圖

梳理學(xué)校及各部門組織結(jié)構(gòu)圖，明確內(nèi)部機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限，是否存在機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉或缺失現(xiàn)象，圖1和圖2展示了A大學(xué)及A大學(xué)計財處組織結(jié)構(gòu)圖。

圖1 A大學(xué)組織結(jié)構(gòu)圖

圖2 A大學(xué)計財處組織結(jié)構(gòu)圖

2、崗位職責(zé)及權(quán)限指引

學(xué)校應(yīng)當(dāng)對與經(jīng)濟(jì)活動相關(guān)的重要業(yè)務(wù)和高風(fēng)險領(lǐng)域，特別是內(nèi)部權(quán)力集中的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位給予高度關(guān)注。對崗位職責(zé)進(jìn)行科學(xué)合理的分解，確定具體崗位職責(zé)和工作要求，明確崗位權(quán)限和崗位相互關(guān)系，建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制。切實落實崗位責(zé)任制，以書面形式描述現(xiàn)有崗位的工作任務(wù)、崗位職責(zé)、崗位權(quán)利，體現(xiàn)權(quán)利的約束和不相容崗位相分離的原則。

崗位職責(zé)并不是一成不變的，隨著信息化建設(shè)的開展及管理手段的進(jìn)步，崗位職責(zé)隨之發(fā)生變化。以A大學(xué)為例，A大學(xué)實施“無現(xiàn)金報銷”和“網(wǎng)上預(yù)約報銷”改革后，憑證制單人員、復(fù)核人員和出納人員的工作內(nèi)容發(fā)生變化；資產(chǎn)系統(tǒng)和財務(wù)系統(tǒng)實現(xiàn)對接后，資產(chǎn)和財務(wù)部門的工作內(nèi)容發(fā)生變化；實現(xiàn)會計檔案電子化后，會計檔案管理的工作內(nèi)容發(fā)生變化。崗位工作內(nèi)容及職責(zé)的變化，需要對崗位職責(zé)重新界定，固化成行為準(zhǔn)則及指導(dǎo)依據(jù)。A大學(xué)根據(jù)《內(nèi)部控制指南》提及的管理模塊對崗位職責(zé)和管理權(quán)限進(jìn)行了重新梳理，圖3展示了A大學(xué)預(yù)決算管理、收入管理和支出管理的歸口部門及權(quán)限指引。

圖3 A大學(xué)預(yù)決算管理、收入管理和支出管理權(quán)限指引

（四）梳理現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程，明確關(guān)鍵控制點

開展內(nèi)部控制建設(shè)，需要對高?，F(xiàn)有業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理，即對單位組織架構(gòu)、權(quán)責(zé)分配、管理模式進(jìn)行總結(jié)與固化。第一，統(tǒng)一和明確現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程中的操作部門（科室）及其工作職責(zé)、操作順序、操作記錄、授權(quán)機(jī)制。第二，打破傳統(tǒng)的部門為邊界的管理思路，刻畫現(xiàn)有業(yè)務(wù)內(nèi)部控制業(yè)務(wù)流程圖，業(yè)務(wù)流程圖應(yīng)當(dāng)明確每個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的責(zé)任部門、操作要求及程序。第三，借助業(yè)務(wù)流程圖識別各業(yè)務(wù)流程中的關(guān)鍵控制點。第四，明確內(nèi)部控制職責(zé)權(quán)限，編制內(nèi)部控制崗位授權(quán)。依據(jù)內(nèi)部控制業(yè)務(wù)流程、關(guān)鍵控制點、控制要求措施，梳理學(xué)校組織架構(gòu)，開展崗位比對，編制內(nèi)控崗位授權(quán)規(guī)范。

（五）風(fēng)險識別和風(fēng)險管控

內(nèi)部控制建設(shè)的一項重要任務(wù)是開展風(fēng)險評估，首先需要充分收集各項資料和表單，如學(xué)校近三年工作計劃、工作總結(jié)、歷史風(fēng)險事件，風(fēng)險點自評和崗位職責(zé)說明等。其次是整理、歸納已有信息，通過篩選、歸類、排序等方式識別各類風(fēng)險，提煉梳理出學(xué)校風(fēng)險數(shù)據(jù)庫。第三，編制風(fēng)險評估調(diào)查問卷，向?qū)W校主要負(fù)責(zé)人、關(guān)鍵業(yè)務(wù)崗位和風(fēng)險管理人員發(fā)放問卷。對回收的問卷通過均值計算、離散度分析和風(fēng)險地圖等方式得出學(xué)校前十大風(fēng)險。第四，分析風(fēng)險產(chǎn)生的原因，提出風(fēng)險管理解決方案。本文以A大學(xué)重大事項決策工作流程及風(fēng)險防控為例，闡述A大學(xué)風(fēng)險導(dǎo)向防控機(jī)制。

圖4 A大學(xué)重大事項決策工作流程及風(fēng)險防控圖

（六）內(nèi)控建設(shè)運行機(jī)制

本文以A大學(xué)基本建設(shè)項目管理流程為例，闡明A大學(xué)決策、執(zhí)行、協(xié)同和監(jiān)督崗位流程。首先由基建后勤處根據(jù)校園總體規(guī)劃和基建項目規(guī)劃提出項目立項申請，基建領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行可行性研究論證，論證通過后編寫基建項目建議書、可研報告、項目申請書和項目概算，涉及基建項目招投標(biāo)信息，其次，上報招投標(biāo)辦公室進(jìn)行采購管理，所有采購的材料納入出入庫管理。第三，建設(shè)施工階段過后是竣工驗收階段，包括資料驗收、消防驗收、規(guī)劃驗收等。驗收后，根據(jù)合同條款，支付項目尾款。第四，由審計辦公室對項目進(jìn)行驗收審計。第五，待竣工財務(wù)決算審計后，交付固定資產(chǎn)。

圖5 A大學(xué)基建項目管理流程

（七）制度建設(shè)

制度是各部門開展工作的基準(zhǔn)和依據(jù)，學(xué)校應(yīng)當(dāng)借助開展內(nèi)部建設(shè)的時機(jī)，對各部門制度進(jìn)行全面梳理，切實做好制度“廢、改、立”工作。學(xué)校各項管理工作應(yīng)當(dāng)主動適應(yīng)上級主管部門相關(guān)改革措施，圍繞審計、檢出提出的問題以及內(nèi)控管理建議，結(jié)合學(xué)校實際情況，繼續(xù)加強制度建設(shè)。

（八）信息系統(tǒng)建設(shè)

要實現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)目標(biāo)，必須依托信息化建設(shè)，本文以A大學(xué)采購管理流程為例，闡述A大學(xué)信息溝通及共享運行流程。首先，學(xué)校預(yù)算由黨委常委會通過，計財處根據(jù)預(yù)算，在財務(wù)系統(tǒng)中設(shè)置各類預(yù)算項。需求部門提出采購申請時，必須符合項目預(yù)算，否則財務(wù)系統(tǒng)不允許通過。其次，招投標(biāo)管理辦公室根據(jù)需求部門提出的采購需求，實施采購管理，對需要納入合同管理的事項納入合同管理。合同管理系統(tǒng)列明合同實施進(jìn)度，質(zhì)保金等信息，對質(zhì)保期未到或者質(zhì)保有問題的款項，財務(wù)系統(tǒng)無法支付質(zhì)保金。第三，采購的物品到貨后，需求部門進(jìn)行到貨驗收，在采購管理系統(tǒng)辦理入庫和領(lǐng)用手續(xù)，財務(wù)系統(tǒng)根據(jù)采購系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，進(jìn)行賬務(wù)處理。通過信息集成，可以實現(xiàn)不同系統(tǒng)之前數(shù)據(jù)傳遞和信息共享，為學(xué)校管理提供更準(zhǔn)確及時有效的數(shù)據(jù)，進(jìn)一步提高財務(wù)管理水平和服務(wù)水平。

圖6 A大學(xué)采購管理流程

內(nèi)部控制建設(shè)完成后，形成內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價總結(jié)報告、風(fēng)險評估報告、管理建議書、權(quán)限指引手冊、流程文檔和支出事項指南等。實施內(nèi)控建設(shè)并不能一蹴而就，學(xué)校需要根據(jù)管理建議書采取相應(yīng)措施，提升學(xué)校管控效能，有序推動各項工作的開展。同時，內(nèi)控框架形成后，需要根據(jù)外部內(nèi)部變化進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，形成內(nèi)部控制建設(shè)的長效機(jī)制，為學(xué)校事業(yè)發(fā)展提供有力保障。

［1］財政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范.試行.2012.11.29

［2］教育部.教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制指南.試行.2016.4.20

［3］潘慶陽.完善高等學(xué)校內(nèi)部控制的幾點思考.會計之友.2005（7）34-35

［4］王衛(wèi)星，趙剛．高校內(nèi)部控制評價指標(biāo)體系的構(gòu)建與應(yīng)用. 審計與經(jīng)濟(jì)研究.2008.23（6）93-97

［5］趙紅衛(wèi).高等學(xué)校內(nèi)部控制的基本范疇與框架構(gòu)建.審計研究.2015（3）108-112

Research on the Internal Control of Colleges and Universities

SHI Jian-ping,LI Min
China Pharmaceutical University,Nanjing 210096

The economic activities of colleges and universities are becoming more and more complicated,and the supervision requirements are becoming more and more strict.To establish and perfect the internal control system is very important to avoid various risks.This paper analyzes the enlightenment of the internal control experience of the enterprises,expounds the approaches to the construction of internal control of colleges and universities,such as:internal control construction environment,combing the existing business process,clarifying the key control points,risk identification and risk control,information system construction.

Internal Control,Universities,Financial Management

F810

A

本文系江蘇省教育廳“高校內(nèi)部控制研究”（課題編號：2015SJA004階段性成果）

施建平，男，江蘇如東人，中國藥科大學(xué)注冊會計師、高級會計師，研究方向：高校財務(wù)管理；江蘇南京，210096李敏，女，湖北天門人，中國藥科大學(xué)會計師，碩士，研究方向：高校財務(wù)管理