我國行政訴訟自認(rèn)之反思與完善

胡 煜

我國行政訴訟自認(rèn)之反思與完善

胡 煜

2002年《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》頒布施行，第65條被認(rèn)為是自認(rèn)在行政訴訟中的擴(kuò)張適用，但從自認(rèn)基礎(chǔ)理論與內(nèi)涵分析，該規(guī)定中的自認(rèn)與通說有所差別，且規(guī)定略顯簡單、粗糙，可操作性不強(qiáng)。因此，宜將自認(rèn)以三大訴訟類型為標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化，排除直接影響公共利益及依法行政案件中適用自認(rèn)，從而完善我國行政訴訟自認(rèn)制度。

自認(rèn) 行政訴訟 模式 公共利益

作者單位武漢大學(xué)法學(xué)院 湖北武漢 430072

自認(rèn)一般有訴訟上之自認(rèn)與訴訟外之自認(rèn)的區(qū)分。訴訟上之自認(rèn)產(chǎn)生免除對方當(dāng)事人舉證的效力，訴訟外之自認(rèn)則與一般證據(jù)相同，須經(jīng)法官結(jié)合案件情形斟酌而定。本文所論及的自認(rèn)均指訴訟上的自認(rèn)。

一、問題的提出

（一）自認(rèn)的概述

1.自認(rèn)的概念

通說認(rèn)為，自認(rèn)是指當(dāng)事人一造主張之事實，對他造當(dāng)事人不利，而他造當(dāng)事人于本案訴訟中承認(rèn)該事實為真實之陳述者。[1]

從自認(rèn)理論分析，其大致有以下四個方面內(nèi)容：（1）自認(rèn)的主體。即指訴訟當(dāng)事人，包括原告、被告及第三人。訴訟代理人只有在獲得當(dāng)事人明確授權(quán)后方有代為作出自認(rèn)的權(quán)利，否則將成為自認(rèn)撤回的情形之一。（2）自認(rèn)的對象。僅指于己不利的事實，且該事實是案件爭議的主要事實。（3）自認(rèn)的時間。庭審結(jié)束前或者言詞辯論結(jié)束前作出的自認(rèn)方產(chǎn)生自認(rèn)的效果。訴訟外的自認(rèn)，包括本案庭外和另案中的自認(rèn)，則不能產(chǎn)生自認(rèn)的效果。（4）自認(rèn)的效力。自認(rèn)一經(jīng)作出，不僅直接免除另一方當(dāng)事人的證明責(zé)任，并且法院須以此作為裁判的事實依據(jù)，不得拒絕也不得作出相反認(rèn)定。特別說明的是，自認(rèn)的效力，是指自認(rèn)法則所產(chǎn)生的效力，與自認(rèn)是否為證據(jù)，有無立證價值是不相同的。

2.自認(rèn)的理論基礎(chǔ)

自認(rèn)的理論基礎(chǔ)是辯論主義原則、處分權(quán)原則和訴訟經(jīng)濟(jì)原則。在辯論主義下，當(dāng)事人提出的事實法院才可調(diào)查，并且需要調(diào)查。基于此，訴訟事實未經(jīng)當(dāng)事人辯論的，不可作為判決的根據(jù)。對當(dāng)事人之間無爭議的事實，法院不可徑行調(diào)查或作出相反認(rèn)定。自認(rèn)對法院和當(dāng)事人的拘束效力來源于辯論主義，其核心就是約束法官的審理及裁判范圍限于當(dāng)事人言詞辯論內(nèi)容之中，以此保障并尊重當(dāng)事人主體地位，防止法官的恣意與擅斷。處分權(quán)主義系就訴訟標(biāo)的而言，賦予了當(dāng)事人在提起訴訟、請求范圍、變更訴等方面的權(quán)利，以及舍棄、認(rèn)諾與和解、撤回等等，除有害公益外，皆由原告操作。處分權(quán)主義是一項將“是否要求審判”或者“要求對何進(jìn)行審判”之判斷委諸于當(dāng)事人意思的原則，是一個與辯論主義與職權(quán)探知主義之對立處于不同層面的原則。采用職權(quán)探知也并不意味著必然地否定處分權(quán)主義。[2]對處分權(quán)利的行為，法院原則上也受當(dāng)事人的約束，這也是民事法律意思自治在訴訟法上的邏輯延伸。訴訟講求公平、公正，但效率也不可或缺，正所謂“遲來之正義，形同正義之拒絕”。根據(jù)訴訟經(jīng)濟(jì)原則，在訴訟過程中，尤其是啟動時，訴訟兩造間的主張未必一一對應(yīng)，間接事實與直接事實相纏繞，使得案情顯得過于復(fù)雜。自認(rèn)將兩造間沒有爭議的事實確認(rèn)下來，緊緊圍繞爭議焦點進(jìn)行主張與舉證，如此能較好地提高訴訟效率。

（二）我國行政訴訟法的現(xiàn)行規(guī)定

《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定 》（以下簡稱《證據(jù)規(guī)定》）第65條規(guī)定：“在庭審中一方當(dāng)事人或者其代理人在代理權(quán)限范圍內(nèi)對另一方當(dāng)事人陳述的案件事實明確表示認(rèn)可的，人民法院可以對該事實予以認(rèn)定。但有相反的證據(jù)足以推翻的除外”，這一規(guī)定是自認(rèn)在行政訴訟中的擴(kuò)張適用。它表明，立法者開始意識到程序公正與訴訟效益的重要。即使是以監(jiān)督行政權(quán)行使為基本目的的行政訴訟，在追求客觀真實的同時也應(yīng)注重訴訟效率以及程序公正的實現(xiàn)。隨著行政訴訟制度在近三十年逐步成熟，行政案件數(shù)量激增，法院負(fù)擔(dān)日益加重，如何達(dá)到以消耗最少的人力、物力、財力解決行政爭議，已成為行政訴訟的重要任務(wù)。將自認(rèn)從民事訴訟引入行政訴訟中，在無害依法行政原則地貫徹實施下適用，對于提高訴訟效率，減輕法院和當(dāng)事人的訟累是積極且有必要的。但從目前規(guī)定來看，也存在著以下問題：1.自認(rèn)的對象過寬。自認(rèn)應(yīng)限于于己不利的事實，但條文并未對此加以限制，此與自認(rèn)的本質(zhì)相違背。2.自認(rèn)的效力無法確定?！叭嗣穹ㄔ嚎梢詫υ撌聦嵱枰哉J(rèn)定”，法院可以認(rèn)定也可以不認(rèn)定，沒有細(xì)節(jié)地指引，容易導(dǎo)致法官濫用職權(quán)或怠為行使職權(quán)。3.自認(rèn)撤回的限制不嚴(yán)謹(jǐn)?！暗邢喾醋C據(jù)足以推翻的除外”，此處的“相反證據(jù)”由誰提出并沒有指明。若證據(jù)持有者是法院，那么自認(rèn)約束力落空。若自認(rèn)人隨意撤回自認(rèn)，那么另一方當(dāng)事人必須重新組織證據(jù)和抗辯理由，從而造成訴訟突襲，延誤訴訟進(jìn)程。4.自認(rèn)適用范圍未加限制。第65條言下之意對所有行政案件均適用自認(rèn)。但自認(rèn)認(rèn)定的事實或許和客觀真實存在一定差異，不對自認(rèn)的適用情形加以限制，不僅無法保障裁判的正確性，更有害公共利益與第三人利益之可能。行政訴訟最大特點在于它攸關(guān)依法行政和依法治國的貫徹與實現(xiàn)，公共利益是行政訴訟的底線，處分權(quán)的行使也應(yīng)以此為限。

二、制約行政訴訟自認(rèn)適用的因素

制約行政訴訟自認(rèn)適用的因素包括以下幾個方面。

（一）行政訴訟的模式

訴訟模式一般劃分為辯論主義模式與職權(quán)探知主義模式，其核心是當(dāng)事人訴權(quán)與法院審判權(quán)之間的關(guān)系。辯論主義中事實關(guān)系的解明屬于當(dāng)事人的權(quán)能及責(zé)任，非經(jīng)任何一方當(dāng)事人主張的主要事實不得作為判決的基礎(chǔ)；為認(rèn)定事實所需要的證據(jù)資料，原則上由當(dāng)事人聲明證據(jù)方法；當(dāng)事人之間無爭執(zhí)的事實，毋庸舉證，法院應(yīng)將其作為判決基礎(chǔ)。各國民事訴訟多采取該模式。與辯論主義相反的職權(quán)探知主義，是指法院依職權(quán)探知事實并調(diào)查證據(jù)，不受當(dāng)事人主張及證據(jù)聲明的約束，當(dāng)事人也不承擔(dān)真正意義上的舉證責(zé)任，如此一來，并沒有自認(rèn)適用的空間。行政訴訟因涉及公共利益以及依法行政的要求，大陸法系國家多采取職權(quán)探知主義模式。二者在理論上壁壘分明。

但在長久的司法實務(wù)中，二者的界限已有模糊之趨勢。臺灣學(xué)者蔡志方教授曾言：“因現(xiàn)階段民主法治國體制下，完全之職權(quán)探知主義亦被排除，尤其是以往以人民為程序客體思想之職權(quán)（專斷）主義，已不被允許，而改以維護(hù)人民應(yīng)有權(quán)益及公益均衡為導(dǎo)向之新思維之職權(quán)主義，并以人性化或人性尊嚴(yán)為追求目標(biāo)”。[3]換言之，在修正的職權(quán)探知主義之下，除了繼受以往以保護(hù)公益之思想外，還增加了“均衡”的思考維度，適當(dāng)注入辯論主義中的合理因素，以人性化和人性尊嚴(yán)為追求目標(biāo)，個人利益不總因公共利益而犧牲。如此，訴訟機(jī)制更富有彈性，更加重視當(dāng)事人的參與性，這成為自認(rèn)在行政訴訟中適用的契機(jī)。

（二）行政訴訟的目的

關(guān)于我國行政訴訟的目的，一直存在著很大的爭議。學(xué)界通說認(rèn)為行政訴訟的目的是多元的，包括解決爭議、權(quán)利救濟(jì)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政三種。但哪一目的是最根本、最重要的卻眾說紛紜。筆者認(rèn)為，就我國目前法治現(xiàn)狀和國家權(quán)力結(jié)構(gòu)配置來看，法制建設(shè)仍處于初級階段，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政無法成為當(dāng)下行政訴訟之目的，而解決行政爭議顯得更為現(xiàn)實。在此前提下，當(dāng)事人作出自認(rèn)，查明屬于真實意思表示，無害公益即可。因為，對案件事實最了解的莫過于當(dāng)事人，一般來講，當(dāng)事人受利益驅(qū)動會積極提出主張并舉證證明，并對對方提出的主張予以抗辯，而當(dāng)事人作出于己不利的承認(rèn)，其可信度是比較高的。從迅速解決爭議的角度出發(fā)，認(rèn)定當(dāng)事人自認(rèn)的事實，有助于當(dāng)下行政訴訟目的的實現(xiàn)。

（三）司法權(quán)與處分權(quán)的關(guān)系

自認(rèn)體現(xiàn)當(dāng)事人行使處分權(quán)與法院行使司法權(quán)的關(guān)系和界限問題。我國在法律制度建立之初，因歷史原因借鑒蘇聯(lián)模式，受其影響頗深。當(dāng)事人的處分權(quán)，特別是程序選擇權(quán)方面不同程度地受司法權(quán)的干預(yù)。但隨著法治化進(jìn)程的推進(jìn)和民主思想的深入，當(dāng)事人作為訴訟主體行使程序權(quán)利的自由得以保障。臺灣學(xué)者邱聯(lián)恭論述程序選擇權(quán)時曾深刻指出：“立法者及法官均應(yīng)對于程序關(guān)系人，就關(guān)涉該人利益、地位、責(zé)任或權(quán)利義務(wù)之程序利用及程序進(jìn)行，賦予相當(dāng)之程序參與權(quán)及程序選擇權(quán)，籍以實現(xiàn)、保障程序關(guān)系人之實體利益及程序利益”。[4]當(dāng)事人作出于己不利的自認(rèn)，如若出于真實意思表達(dá)，無論其動機(jī)為何，法院均應(yīng)當(dāng)予以尊重，這是法治國發(fā)展的必然要求和結(jié)果。但處分權(quán)的行使以不損害國家利益、公共利益、第三人利益為前提，當(dāng)法院審查認(rèn)為該自認(rèn)的事實有可能導(dǎo)致以上利益受損時，自認(rèn)則不被允許。

（四）行政訴訟中的公共利益

自認(rèn)是權(quán)利人在訴訟程序中自行處分其權(quán)利的表現(xiàn)，但一個人行使權(quán)利的最大邊界止于他人的利益。因此，一旦自認(rèn)將會損害公共利益，自認(rèn)將不被允許。這不論是在辯論主義還是職權(quán)探知主義下都是一樣的。只不過，自認(rèn)在不同的訴訟程序中被限制的程度有所不同。然則，何為公共利益？公共利益具有不確定性和變動性，有時難以把握與衡量?！肮怖媸且粋€不確定法律概念，無法準(zhǔn)確描繪其邊界，本身呈現(xiàn)一種開放性狀態(tài)，但這種開放性并非無限擴(kuò)展的，而是限于支撐公共利益的思想價值的作用范圍之內(nèi)?！?。[5]

雖然公益與私益在概念上相對立，但彼此之間卻并非互相排斥，相反，公益由私益組成，私益的保護(hù)同樣屬于公益。因此，私益與公益應(yīng)具有同等的價值。德國學(xué)者Leisner所言：“公益之合法性即在于使私人生活順暢而無摩擦，最終，就國家之和平維護(hù)權(quán)而言，私益同時亦是公益”。[6]行政訴訟均不同程度涉及公益，但并非所有行政訴訟案件與公益的維護(hù)均具有直接關(guān)聯(lián)。例如商標(biāo)及專利案件，雖然此類案件與經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)相關(guān)，但基本上乃涉及無體財產(chǎn)權(quán)的取得，私人經(jīng)濟(jì)利益的取得與公益的維護(hù)并無直接關(guān)系。因此，自認(rèn)在行政訴訟的運(yùn)用以公益為標(biāo)準(zhǔn)，以是否具有直接關(guān)聯(lián)為杠桿。承認(rèn)自認(rèn)或者排除自認(rèn)，在天平的兩端搖擺，越接近個人利益，自認(rèn)就越有可能被采納；越接近公共利益，自認(rèn)就越有可能被排除。這需要對具體的案件進(jìn)行分析和把握。

三、自認(rèn)的域外考察與借鑒

（一）英美法系國家和地區(qū)中有關(guān)自認(rèn)之探析

1.英國司法審查中的自認(rèn)

英國不區(qū)分私法與公法，公法上的爭議也通過普通法院進(jìn)行審理，私法審查之訴的證據(jù)規(guī)則基本上適用英國民事訴訟證據(jù)規(guī)定，只在極少的條款作出特別規(guī)定。自認(rèn)雖為傳聞規(guī)則的例外，但《1995年民事證據(jù)法》廢除了傳聞規(guī)則，傳聞規(guī)則的例外不再適用于普通法上的民事案件，但刑事訴訟中仍有意義。[7]“由于人們在通常情況下不會做出對己不利的承認(rèn)，因此自認(rèn)很可能是極為可靠的證據(jù)“。[8]非正式自認(rèn)作為證據(jù)使用，具有立證價值，而正式自認(rèn)具免除舉證責(zé)任、提高訴訟效率的作用。在英國民事訴訟規(guī)則中，正式自認(rèn)與我國訴訟上自認(rèn)基本一致。根據(jù)《1998年民事訴訟規(guī)則》第十四條第1款的規(guī)定，當(dāng)事人既可以對全部事實進(jìn)行自認(rèn)，也可以僅就部分事實自認(rèn)。作出的正式自認(rèn)，經(jīng)法庭允許，得以修正與撤回。[9]

2.美國司法審查中的自認(rèn)

美國行政爭議由普通法院審理，沒有獨立的行政法院，并且在沒有法律特別規(guī)定的情況下，適用一般的民事訴訟程序?！睹绹?lián)邦證據(jù)規(guī)則》第101條和第1101條對適用范圍進(jìn)行了雙重規(guī)定，美國司法審查是適用聯(lián)邦證據(jù)規(guī)則的。[10]與英國不同的是，自認(rèn)不被認(rèn)為是傳聞證據(jù)，也非傳聞法則的例外，而屬于證據(jù)法則的一種，這在《美國聯(lián)邦證據(jù)規(guī)則》第801條d款第（2）項的規(guī)定中體現(xiàn)，將對方當(dāng)事人的自認(rèn)從傳聞中明確予以排除。根據(jù)該規(guī)定，法庭外的自認(rèn)，該當(dāng)事人本人或代表本人身份的人所作的自認(rèn)，只要該自認(rèn)內(nèi)容在訴訟當(dāng)時與訴訟爭點具有關(guān)聯(lián)性，即可提出用來對抗自認(rèn)當(dāng)事人的證據(jù)。[11]除此之外還有四項有關(guān)自認(rèn)情形的規(guī)定，都被認(rèn)為是非傳聞陳述。

3.我國香港地區(qū)行政訴訟中的自認(rèn)

由于特殊的歷史原因，我國香港地區(qū)的法律制度是在英國長期占領(lǐng)過程中建立起來的，沒有獨立的行政法以及行政訴訟證據(jù)制度，其行政訴訟證據(jù)參照民事訴訟中的規(guī)定處理。1997年香港回歸以后，按照《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》的規(guī)定，我國香港地區(qū)原有法律規(guī)定只要不與基本法抵觸，沒有體現(xiàn)殖民色彩的均予以保留，我國香港地區(qū)的行政訴訟制度基本保持不變。在行政訴訟中，原告和被告也如同在民事訴訟中一樣，均對其主張有利于自己的事實負(fù)有舉證責(zé)任。但在正式承認(rèn)（其意同于“自認(rèn)”）的情況下，主張者可免除該責(zé)任的承擔(dān)。這種承認(rèn)必須發(fā)生在訴訟過程中并向法庭作出，一經(jīng)作出，法院不得作出與之相反的認(rèn)定。當(dāng)事人一旦作出自認(rèn)，一般便不得將其撤回。[12]

（二）大陸法系國家和地區(qū)有關(guān)自認(rèn)之探析

1.德國行政訴訟法中的自認(rèn)

德國行政訴訟中的程序基本原則包括兩項：處分原則與調(diào)查原則。處分原則涉及由誰主導(dǎo)訴訟程序和確定訴訟標(biāo)的的問題。該原則的目的是對公民提供法律保護(hù)。公民是否以及在何種范圍內(nèi)提出公法上的請求，應(yīng)由公民自行決定。調(diào)查原則也稱為職權(quán)調(diào)查原則和糾問原則，《聯(lián)邦德國行政法院法》認(rèn)為公民通常都不能自行對于案情作出完整的描述，因此需要法院依職權(quán)對案件事實進(jìn)行調(diào)查，從而有效保障當(dāng)事人合法權(quán)益。具體來說，法院除聽取當(dāng)事人陳述外，還獨立地對案件事實進(jìn)行調(diào)查，用盡一切合理辦法探知事實真相。法院不受當(dāng)事人主張和提出證據(jù)的約束。該法第86條第1項規(guī)定:“法院依職權(quán)調(diào)查案件；調(diào)查中應(yīng)傳喚參與人。調(diào)查不受參與人提供的陳述及查證申請的約束?！钡聡谠V訟進(jìn)程上采取當(dāng)事人主義，在證據(jù)調(diào)查和事實審理上嚴(yán)格采取職權(quán)探知主義。行政訴訟中的原告、被告不負(fù)有真正意義上的舉證責(zé)任：所有的事實和證據(jù)等待法院的發(fā)掘與認(rèn)定，當(dāng)事人承擔(dān)的只不過是證據(jù)協(xié)力義務(wù)。因此，德國并不承認(rèn)自認(rèn)的適用。

2.日本行政訴訟法中的自認(rèn)

日本于1962年制定了《行政案件訴訟法》，該法第24條規(guī)定法院認(rèn)為有必要時，可以依職權(quán)進(jìn)行證據(jù)調(diào)查。允許當(dāng)事人對調(diào)查結(jié)果以口頭辯論的方式進(jìn)行攻擊防御。這一方面能提高訴訟效率，另一方面又能保障非具有專業(yè)技能的訴訟參加人獲得救濟(jì)。另外，日本《行政裁判法》第38條第1款也規(guī)定:“（法院）可以收集認(rèn)為必要的證據(jù)，傳喚證人及鑒定人，令其按照審問作出證明及鑒定”。

日本行政訴訟先后受到德國和美國的雙重影響，由于這一特殊的歷史沿革，現(xiàn)行日本行政訴訟制度的特點在于，以英美法系的行政審判體制運(yùn)用大陸法系的行政訴訟程序?qū)徖硇姓讣13]在日本，當(dāng)事人辯論主義是原則，但當(dāng)案件不僅涉及當(dāng)事人利益，還與第三人或公共利益相關(guān)時，法院可在當(dāng)事人未提供的事實作為審判基礎(chǔ)，且不拘泥于當(dāng)事人之間的自認(rèn)，得徑行證據(jù)調(diào)查。[14]日本行政事件訴訟法并沒有采取完全的當(dāng)事人主義或是完全的職權(quán)探知主義，而是在當(dāng)事人主義中加入某些職權(quán)探知主義的要素，成為修正的當(dāng)事人主義，承認(rèn)自認(rèn)在行政訴訟中有條件地適用。

3.我國臺灣地區(qū)行政訴訟法中的自認(rèn)

我國臺灣地區(qū)《行政訴訟法》第125條和第133條確立了職權(quán)探知主義，即“行政法院應(yīng)依職權(quán)調(diào)查事實關(guān)系，不受當(dāng)事人主張之約束”“行政法院于撤銷訴訟，應(yīng)依職權(quán)調(diào)查證據(jù)；于其他訴訟，為維護(hù)公益者，亦同”。第134條規(guī)定了自認(rèn)的限制，“前條訴訟，當(dāng)事人主張之事實，雖經(jīng)他造自認(rèn)，行政法院仍應(yīng)調(diào)查其它必要之證據(jù)”。言下之意，對于撤銷訴訟和涉及公益的案件不可適用自認(rèn)外，其他案件承認(rèn)自認(rèn)的適用，當(dāng)事人仍然有提出證據(jù)的主觀舉證責(zé)任，準(zhǔn)用民事訴訟有關(guān)規(guī)定。另外，該法第114條規(guī)定了無關(guān)公益的撤回訴訟；第202條規(guī)定了無關(guān)公益的舍棄與認(rèn)諾；第219條規(guī)定了無關(guān)公益的和解。從這些條文規(guī)定均可以看出，我國臺灣地區(qū)行政訴訟雖仿效德國采職權(quán)探知主義模式，但也以涉及公益為分野，既保證依法行政地貫徹，也保障當(dāng)事人的程序選擇權(quán)，二者兼而有之地存續(xù)于行政訴訟中。

（三）兩大法系行政訴訟制度中的自認(rèn)對我國的借鑒

在英美法系國家和地區(qū)的法庭上，真正的主角是訴訟當(dāng)事人雙方，在這一程序結(jié)束后，法院再來決定適用哪種證據(jù)，確定由哪一方舉證。一般情況下，成功提出證據(jù)的人將贏得訴訟。又因英美法系國家不區(qū)分公法和私法，司法審查也遵循民事訴訟的程序，在辯論主義模式下，自認(rèn)當(dāng)然有其天然生長的土壤。

在大陸法系的行政訴訟中，法官的角色要比在英美法系中顯得更為突出。大陸法系看重公法和私法的劃分，但也沒有絕對的分界，部分行政訴訟規(guī)則可準(zhǔn)用民事訴訟規(guī)則。但凡涉及國家利益、公共利益和第三人利益的案件，法官就能突破當(dāng)事人的約束，徑行調(diào)查收集證據(jù)。法官仍然處于中立第三者的地位，只不過在行政訴訟這一較為特殊的訴訟中，有選擇性地向弱勢的原告一方傾斜，使雙方更趨對等，能夠進(jìn)行一場實質(zhì)公平的較量。對于不涉及公益或極少涉及公益的案件，此特點就不那么明顯了，反而傾向于英美法系的作法，讓當(dāng)事人自行較量，獨自完成各自的訴訟上的責(zé)任，這仍然是出于維護(hù)雙方平等地位的初衷。

我國的立法因地制宜地采用了被告承擔(dān)舉證責(zé)任的分擔(dān)方式，此點傾向于英美法系，但同時又秉持著大陸法系公私法二元論，因此兼具大陸法系和英美法系的雙重特點。在此認(rèn)為，我國可借鑒日本和我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，有限制地允許自認(rèn)適用于行政訴訟。

四、我國行政訴訟的自認(rèn)

（一）我國行政訴訟適用自認(rèn)的基礎(chǔ)

1.我國行政訴訟的模式

新中國成立之初，我國的法律制度借鑒蘇聯(lián)模式。法院在訴訟的全部過程中起著重要的主導(dǎo)性作用，當(dāng)事人的意志往往被置后，其處分權(quán)受到法院諸多干預(yù)與限制?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）于1989年頒布施行后，行政訴訟從民事訴訟中脫胎出來成為獨立的法律部門。該法規(guī)定舉證責(zé)任由被告承擔(dān)證明其行政行為合法的責(zé)任。2002年《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《證據(jù)規(guī)定》）頒布施行，除了規(guī)定自認(rèn)規(guī)則，還規(guī)定法院依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)須經(jīng)當(dāng)事人質(zhì)證，且當(dāng)事人對證人、鑒定人可以發(fā)問。行政訴訟中當(dāng)事人的主體地位逐漸加強(qiáng)，法院的職權(quán)色彩逐漸減弱。

我國行政訴訟法從舉證責(zé)任分配上來說，由被告承擔(dān)大多數(shù)的舉證責(zé)任，法院只在某些特定情況下依職權(quán)調(diào)查案件事實和收集證據(jù)，例如某些程序性事項。須說明的是，法院依職權(quán)調(diào)查的權(quán)力來源于司法權(quán)天然屬性，與職權(quán)探知主義下法院調(diào)查取證存在著本質(zhì)上的區(qū)別。職權(quán)探知主義中當(dāng)事人向法庭提出證據(jù)是協(xié)力義務(wù)的要求，當(dāng)事人并不承擔(dān)實質(zhì)意義上的舉證責(zé)任，訴訟相關(guān)的案件事實由法院調(diào)查，毋庸當(dāng)事人主張和舉證。我國行政訴訟舉證責(zé)任則不同，被告承擔(dān)實質(zhì)意義的舉證責(zé)任，須積極舉證證明其作出的行政行為合法，法院基本處于消極中立地位，不能調(diào)查取證證明行政行為是否合法。

由此觀之，我國行政訴訟并非職權(quán)探知主義，而更相近于修正的辯論主義。在此前提下，將自認(rèn)經(jīng)限制后適用于行政訴訟，無害依法行政原則的貫徹即可。只不過，因行政訴訟多涉及公益之屬性，自認(rèn)適用的范圍恐亦不多。

2.我國行政訴訟的目的

我國現(xiàn)行《行政訴訟法》自修改以后，刪除了“維護(hù)”一說，“解決行政爭議”被安排在保護(hù)合法權(quán)益和監(jiān)督依法行政之前，這與我國目前法治環(huán)境和法治進(jìn)程有關(guān)。目前我國仍處于法治建設(shè)的初級階段，法治化的建設(shè)任重道遠(yuǎn)，而在初期，行政訴訟最緊要、最迫切的目的便是解決行政爭議，這本身也是訴訟的本質(zhì)屬性。因此在這一階段，自認(rèn)與解決行政爭議這一目的不謀而合。將雙方之間無爭議的案件事實直接作為裁判基礎(chǔ)，集中處理爭議焦點，有利于糾紛的迅速解決。

（二）我國行政訴訟自認(rèn)之完善

1.確保自認(rèn)的完整性

（1）明確自認(rèn)的對象

通說認(rèn)為自認(rèn)是對于己不利的事實作出的不持異議的陳述，如日本學(xué)者新堂幸司論及自認(rèn)的成立時曾言：“只有承認(rèn)于己不利事實的陳述才構(gòu)成自認(rèn)”。[15]我國臺灣地區(qū)學(xué)者李學(xué)燈教授如此表述：“不利于己，為自認(rèn)之本質(zhì)”。[16]《證據(jù)規(guī)定》第65條將自認(rèn)的對象表述為“當(dāng)事人陳述的案件事實”，囊括了有利與不利事實，此與自認(rèn)的本質(zhì)相悖。自認(rèn)規(guī)則的效果在于免除負(fù)有舉證責(zé)任一方的證明責(zé)任。負(fù)有舉證責(zé)任的一方承擔(dān)證明與其實體請求相關(guān)的直接事實存在或真實的責(zé)任，對于該事實，雙方必然有不同的主張。亦即，訴訟兩造對薄公堂，即有不能自行解決的爭議或者不能達(dá)成一致意見的爭點，訴訟當(dāng)事人一造之訴請必然與另一造矛盾，無法從根本利益上達(dá)成一致，從而產(chǎn)生了訴訟中主張與抗辯，抗辯與再抗辯如此螺旋式的推進(jìn)過程。

（2）確保自認(rèn)的效力

《證據(jù)規(guī)定》第65條賦予了法院不受當(dāng)事人自認(rèn)效力約束的裁量權(quán)，自認(rèn)的事實須經(jīng)法院查實才能作為認(rèn)定案件事實的根據(jù)。既然如此，自認(rèn)歸于《行政訴訟法》第33條第5項規(guī)定的當(dāng)事人陳述即可，自無另行規(guī)范之必要。之所以出現(xiàn)目前似是而非的局面：一方面是立法者對于行政訴訟具有監(jiān)督行政這一重要職能的考量，不敢放權(quán)太多；另一方面是職權(quán)主義思維慣性的結(jié)果。但這種“猶抱琵琶半遮面”的規(guī)定缺乏實際可操作性，當(dāng)事人的程序選擇權(quán)并未真正落實，也給司法實踐帶來許多不必要的麻煩和隱患。將自認(rèn)規(guī)則引入行政訴訟，如何限制自認(rèn)規(guī)則的運(yùn)用而不致使其影響行政訴訟職能的發(fā)揮和目的達(dá)成，是具體制度安排的問題，但首要便是確保自認(rèn)的完整性。自認(rèn)一旦作出，法院則應(yīng)當(dāng)對該事實予以認(rèn)定，受其約束，除有害國家利益、公共利益以及第三人合法權(quán)益的事項外。

（3）明晰自認(rèn)的撤回

自認(rèn)之所以具有理論上的正當(dāng)性乃是因為自認(rèn)人受“自我責(zé)任原則”與“保護(hù)對方當(dāng)事人信賴?yán)妗钡募s束。根據(jù)《證據(jù)規(guī)定》第65條，自認(rèn)在“相反證據(jù)足以推翻的除外”情形下得以撤回。言下之意，雙方當(dāng)事人與法院均有可能推翻自認(rèn)，且撤回的具體情形也不明確。例如，自認(rèn)人在訴訟進(jìn)行中發(fā)現(xiàn)先前程序中所作的自認(rèn)從有利變?yōu)椴焕?，從而欲舉證推翻之。但當(dāng)事人本應(yīng)對自己作出的訴訟行為承擔(dān)責(zé)任，隨意撤回不僅有礙訴訟進(jìn)程也有損訴訟的嚴(yán)肅性。同樣地，法院也不可主動調(diào)取證據(jù)推翻當(dāng)事人自認(rèn)的事實，除非法院顯著知曉當(dāng)事人自認(rèn)與真實情況相反。筆者認(rèn)為，宜在第65條中增加自認(rèn)撤回情形作為第二款，并刪除原有“相反證據(jù)足以推翻的除外”的模糊表述。自認(rèn)只有在滿足以下五種情形時才得以撤回：a,自認(rèn)人證明其自認(rèn)是在欺詐、脅迫之下作出；b,自認(rèn)撤回取得對方當(dāng)事人的同意；c,自認(rèn)是基于錯誤認(rèn)識作出且與真實情況不符；d，自認(rèn)有損國家利益、公共利益或第三人利益，e，代理人在代理權(quán)范圍外作出的自認(rèn)，且當(dāng)事人不予追認(rèn)。[17]

3.自認(rèn)的具體適用

（1）按照訴訟類型劃分

訴訟類型是以訴訟要件所形成的特殊規(guī)范構(gòu)造為觀察對象所形成的制度表象。[18]我國行政訴訟并沒有對訴訟類型明確規(guī)定，而只能從訴因和裁判方法中獲取。根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，已具備包括形成之訴、確認(rèn)之訴、給付之訴在內(nèi)的三大基本訴訟類型?；诖?，根據(jù)案件類型，以涉及公益程度強(qiáng)弱為標(biāo)準(zhǔn)分別探討是否適用自認(rèn)。

第一，形成訴訟。形成之訴包括撤銷訴訟和變更訴訟。撤銷訴訟一直以來是行政訴訟的重鎮(zhèn)，它是行政相對人針對損害其利益的行政行為，請求法院予以撤銷的訴訟。提起撤銷訴訟的一個主要條件就是被訴的行政行為違法，致使原告的權(quán)利受到侵害，原告訴至法院請求溯及既往地撤銷該行政行為的效力，使受損害的權(quán)利得以恢復(fù)。該訴訟類型主要針對干預(yù)行政，例如警察、安全和秩序方面，該類案件的審理重點在于審查行政行為是否違法。因此，在撤銷訴訟中，涉及對國家權(quán)力行使之要事，不得適用自認(rèn)。變更訴訟的本質(zhì)是司法權(quán)對行政權(quán)的干涉，考慮到行政權(quán)與司法權(quán)各自分工不同，行政訴訟只審查行政行為的合法性，而不審查其合理性，原則上是不能替代行政機(jī)關(guān)作出決定的。但為了徹底解決行政爭議，不使相對人陷入循環(huán)訴訟，修改后的《行政訴訟法》第77條，將法院作出變更判決的情形中增加了 “其他涉及對款額的確定、認(rèn)定確有錯誤的”一項，對此應(yīng)可以適用自認(rèn)。因為，對罰款的數(shù)額認(rèn)定，并不是原則性問題，而是技術(shù)問題，其作出自認(rèn)與否對公益影響甚微。而“行政處罰明顯不當(dāng)”的情形，表明處罰表面上合法，但其不合理已經(jīng)超出一般程度，嚴(yán)重違背了法律的目的和精神，從而演變成為合法性問題，因此不可適用自認(rèn)。

第二，確認(rèn)訴訟。確認(rèn)訴訟是對行政法律關(guān)系以及行政行為的效力進(jìn)行確認(rèn)的訴訟。確認(rèn)違法判決，是撤銷判決和履行判決的補(bǔ)充。其有兩大類。第一大類里有兩種情形：其一是行政行為應(yīng)當(dāng)撤銷但撤銷會造成國家利益、公共利益重大損害的，此種情況不言而喻不可適用自認(rèn)。其二是行政程序輕微違法，因?qū)υ鏅?quán)利不產(chǎn)生實際影響，可以適用自認(rèn)。第二大類有三種情形：其一是行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容。這種情況主要是指行政事實行為，行政機(jī)關(guān)作出的不創(chuàng)設(shè)新的行政法律關(guān)系但在實際上影響當(dāng)事人利益的行為，例如執(zhí)行職務(wù)時毆打行政相對人或者損毀財物，這類行為違法雖因不具有可撤銷性故而不適用撤銷判決，但行為惡性影響大，不可適用自認(rèn)。其二是被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認(rèn)原行政行為違法。這類行為一經(jīng)法院認(rèn)定違法，因原行政行為已經(jīng)被改變而在法律上不復(fù)存在，本應(yīng)撤銷而無法撤銷而已，不應(yīng)適用自認(rèn)。其三，被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)，判決履行沒有意義。該類行為須視情況而定，例如火災(zāi)發(fā)生時，公民請求救援但公安消防部門沒有履責(zé)，其失職行為的后果可能導(dǎo)致財產(chǎn)損失甚至人員的傷亡，影響重大，必須排除自認(rèn)適用。對于確認(rèn)行政行為無效的，因其不具有主體資格或有重大且明顯的違法情形，說明行政行為已經(jīng)不屬輕微違法和一般違法，這類行為自然不可適用自認(rèn)。但對于確認(rèn)行政法律關(guān)系的，例如人事任命糾紛，其結(jié)果僅影響訴訟兩造，不累及他人，因此承認(rèn)自認(rèn)的效力。

第三，給付訴訟。現(xiàn)行《行政訴訟法》第72條和第73條借鑒我國臺灣地區(qū)的課予義務(wù)訴訟和給付訴訟（狹義的給付訴訟，意指單純的金錢等財產(chǎn)給付）設(shè)立。對于請求給付行為的訴訟，例如發(fā)放證照的許可行為，該類行為影響到市場準(zhǔn)入和經(jīng)營秩序，因此不適用自認(rèn)；又例如請求政府信息公開，該類信息一般多與社會大眾或者第三人利益攸關(guān)，因此排除自認(rèn)。例外情形如請求行政機(jī)關(guān)履行依申請的行政行為時，被告承認(rèn)曾收到原告的申請的自認(rèn)應(yīng)予以認(rèn)定，該自認(rèn)與公益并無關(guān)系，且提交過申請的事實對于原告來講時常也是難以證明的。對于請求單純的金錢及財產(chǎn)的給付，例如撫恤金、社會生活保障金和拆遷款的發(fā)放，一般只影響當(dāng)事人的權(quán)利，與公益牽涉微弱，可適用自認(rèn)。第78條還涉及到行政協(xié)議，乃是行政機(jī)關(guān)與民事主體訂立的民事法律關(guān)系活動，因其與民事活動有著較強(qiáng)的相似性，也可適用自認(rèn)。

以上僅就目前我國較為普遍的訴訟類型作出簡單示例，但社會行政管理復(fù)雜，行政權(quán)的觸角觸及社會生活的方方面面，很難在此一一窮盡列舉。一言以蔽之，自認(rèn)被排除適用或者是限制適用的原則在于：被訴的行政行為是否與國家利益、公共利益和第三人利益呈直接關(guān)聯(lián)關(guān)系。并不直接相關(guān)的，則宜承認(rèn)自認(rèn)，并確保其完整適用。

[1]吳庚：《行政爭訟法論》，三民書局，1999年，第175頁

[2][15]（日）新堂幸司：《新民事訴訟法》，林劍鋒譯，法律出版社，2008 年，第 306、377 頁

[3]蔡志方：《行政救濟(jì)法新論》，元照出版公司，2000年，第206頁

[4]邱聯(lián)恭：《程序選擇權(quán)論》，三民書局，2000年，第33頁

[5]胡鴻高：《論公共利益的法律界定——從要素解釋的路徑》，《中國法學(xué)》2008年第4期，第59頁

[6]張文郁：《權(quán)利與救濟(jì)——以行政訴訟為中心》，元照出版公司，2005年，第59頁

[7][9]齊數(shù)潔主編：《英國證據(jù)法》，廈門大學(xué)出版社，2014 年，第 279、467 頁

[8]荊琴 邱雪梅：《英國證據(jù)法的傳聞規(guī)則研究》，《廈門大學(xué)法律評論》2002年第3期，第187頁

[10][12][14]薛剛凌主編：《外國及港澳臺行政訴訟制度》，北京大學(xué)出版社，2006年，第196、319、173～174 頁

[11]陳界融：《美國聯(lián)邦證據(jù)規(guī)則（2004）譯析》，中國人民大學(xué)出版社，2005年，第96頁

[13]江利紅：《日本行政訴訟法》，知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008 年，第 689～690頁

[16][17]李學(xué)燈：《證據(jù)法比較研究》，五南圖書出版公司，1992 年，第 104、116 頁

[18]劉飛：《行政訴訟類型制度的功能》，《法學(xué)研究》2013年第5期，第58頁

（責(zé)任編輯：張曉月）

Introspection and Perfection of Confession in Administrative Litigation of China

Hu Yu

In accordance with the provisions of the Supreme People's Court on Several Issues Concerning Evidence in Administrative Litigation in 2002,Article 65 is considered to be confession in the administrative litigation.However,according to the analysis and underlying theory,the meaning of confession is different from the common sense,the rule is too simple to be operated.Therefore,it is appropriate to ensure the integrity of confession,to clear out the object of confession,to ensure the validity of confession,and to clarify the withdrawal of confession.Then confession is better to be refined based on the division of three basic types of litigation,excluded from the issues which would directly affect the public interest and the issues which are in accordance with the administration,thus consummates the confession of the administrative litigation in our country.

confession,administrative litigation mode,public interest