地市級政府績效評估中經(jīng)濟發(fā)展指標的省域比較研究*

劉朋朋 贠 杰

地市級政府績效評估中經(jīng)濟發(fā)展指標的省域比較研究*

劉朋朋 贠 杰

目前地方政府經(jīng)濟發(fā)展考核已由過去單一的“GDP”考核轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S度、全方位的綜合考核。通過對6個省級政府考核地市級政府經(jīng)濟發(fā)展績效指標的分析發(fā)現(xiàn)，各地方政府經(jīng)濟發(fā)展考核側(cè)重經(jīng)濟發(fā)展相對程度，聚焦經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)部動能，且GDP及增長率、人均GDP及增長率以及地方財政收入等指標依舊是地方政府考核經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容。但由于各地處于不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，不同地區(qū)的地方政府經(jīng)濟發(fā)展的職能重心不同，在“保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、積存量”全面衡量的基礎(chǔ)上各地方政府經(jīng)濟發(fā)展績效考核的內(nèi)容又存在一定的差異性和問題，存在較大的改進優(yōu)化空間。

政府績效評估 經(jīng)濟發(fā)展 指標體系 績效結(jié)構(gòu)

作者單位中國社會科學(xué)院研究生院 北京 102488；中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所 北京 100028

近20年來，我國地方政府績效評估在宏觀層面的政府組織綜合績效、中觀層面的公共政策績效與項目績效評估、微觀層面的公務(wù)員個人績效與領(lǐng)導(dǎo)干部績效以及專項領(lǐng)域績效等方面均取得了豐碩的理論研究成果，各級地方政府也積極探索嘗試，形成了諸多典型案例做法，比如南京萬人評議、青島目標責(zé)任考核、思明模式等。

一、問題的提出

學(xué)術(shù)界對地方政府實踐進行了大量的實證案例研究，且主要集中在以下幾個方面：第一，從政府績效評估體系構(gòu)成要素角度系統(tǒng)地對地方政府績效考核實踐個案進行描述性分析，總結(jié)地方政府績效評估實踐問題，歸納政府績效評估經(jīng)驗，比如周志忍[1]、伍彬[2]、白現(xiàn)軍[3]、張俊雄[4]等；第二，以個案研究為對象對政府績效評估體系某一具體要素進行分析，主要研究主題集中在評估方法、指標體系構(gòu)建、公眾參與機制、價值取向與沖突管理等，如方振邦[5]以北京市延慶縣為例探討了地方政府平衡計分卡模式的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及其應(yīng)用技術(shù)，孫斐[6]基于四川省Z縣政府績效評估實踐歷程探討了績效評估價值沖突管理；第三，基于多案例的宏觀描述性比較研究，比如董靜[7]，張麗娜[8]、吳健男[9]等人。 國內(nèi)大多數(shù)的地方政府實踐研究個案分析多，多案例比較分析少，注重宏觀理論分析，微觀統(tǒng)計分析研究相對薄弱，尤其是針對某一具體評估領(lǐng)域內(nèi)容采取多案例比較分析的研究更是少見。尚虎平[10]曾通過對42種模式指標體系的“直感強度”“直感強度離中度”“真實強度”“真實強度離中度”的聚中、離中分析探討了績效評估模式泛濫與績效不彰的原因。部分學(xué)者曾以指標體系為切入點進行了多案例的比較研究，比如林蓉蓉[11]對21個指標體系的具體指標要素進行了描述性分析；馬懷德在《政府績效評估指標體系研究報告》中詳細描述了典型省市績效評估指標體系所具有的特點及存在的問題；桑助來在《中國政府績效評估報告》中從宏觀角度對 “中國地方政府綜合績效評估指標體系”和“中國地方政府部門績效指標體系”的構(gòu)成及特點等方面進行了分析，但是由于分析內(nèi)容的多維性，指標要素描述性介紹多，統(tǒng)計分析與比較歸納分析少，并未立足統(tǒng)計指標理論，從績效結(jié)構(gòu)與具體指標要素的設(shè)計上進行深入分析。

總之，大部分針對地方政府績效實踐的研究籠而統(tǒng)之，多案例比較分析研究不足，尤其從政府職能領(lǐng)域績效評估角度出發(fā)進行實證分析的研究更缺乏。改革開放以來，中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，成功步入中等收入國家行列，但隨著人口紅利衰減、“中等收入陷阱”風(fēng)險累積、國際經(jīng)濟格局深刻調(diào)整等一系列內(nèi)因與外因的作用，經(jīng)濟發(fā)展正進入“新常態(tài)”。經(jīng)濟發(fā)展作為地方政府的核心職能，是政府績效考核的重要內(nèi)容之一。政府經(jīng)濟發(fā)展績效是政府經(jīng)濟管理活動的成效與結(jié)果，它能夠直觀地反應(yīng)政府經(jīng)濟管理的有效性，并能夠為政府今后的經(jīng)濟管理提供方向，有助于政府及時解決自我運行成本效益的問題。[12]有關(guān)政府和市場的爭論，需摒棄“市場”與“政府”二元對立的觀點，聚焦如何把這兩種配置資源的手段有機地結(jié)合起來，以取長補短、相互配合。歷史與實踐反復(fù)地表明，有效的政府不是一個奢侈品，而是非常必需的，沒有一個有效的政府，經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的。政府經(jīng)濟管理的好與壞，即政府經(jīng)濟發(fā)展績效，關(guān)系著國民經(jīng)濟發(fā)展的好與壞，如何評判政府經(jīng)濟發(fā)展的績效，加強政府經(jīng)濟發(fā)展績效評估的研究，能為政府開展經(jīng)濟管理提供有力的參考。劉瑞[13]曾對我國政府經(jīng)濟管理績效的內(nèi)涵和意義進行了詳細闡述，并對政府經(jīng)濟管理行為所占用和耗費的資源及其程度的評價指標及方法論等問題進行了探討，并利用相關(guān)數(shù)據(jù)進行了實證分析，但是其研究僅是理論層面的探討，并沒有結(jié)合地方政府實踐對政府經(jīng)濟管理績效評估進行深入比較分析。從目前研究成果來看，大部分研究多從政府經(jīng)濟管理行為所占用和耗費的資源及其程度的理論角度出發(fā)，探討如何評估政府經(jīng)濟發(fā)展績效，缺少對地方政府實踐的實證比較分析。為彌補已有研究的不足，本文以政府經(jīng)濟發(fā)展職能績效為切入點，以省級政府對地市級政府績效考核中經(jīng)濟發(fā)展績效考核指標作為分析對象，依據(jù)政府職能同構(gòu)性特點和統(tǒng)計指標理論，從績效結(jié)構(gòu)與指標選取兩個層面比較分析省級政府考核地市級政府經(jīng)濟發(fā)展績效的差異性、同質(zhì)性以及存在問題，并探討在“新常態(tài)”下政府如何提高經(jīng)濟管理績效評估有效性的路徑。

二、研究設(shè)計與樣本選擇

目前，我國大部分地區(qū)在借鑒西方政府績效評估理論與方法的基礎(chǔ)上，結(jié)合地區(qū)發(fā)展實際，積極探索、大膽創(chuàng)新，積累了大量的經(jīng)驗和做法。截至目前，全國共有24個省（區(qū)、市）和20多個國務(wù)院部門探索開展了政府績效管理工作。[14]其中，北京市、深圳市、青島市、廈門市以及遼寧省、浙江省、福建省、廣東省等省份在開展績效評估工作中取得較為顯著的成效。從目前地方政府實踐情況來看，各級地方政府是政府績效評估組織開展的主體，具有典型的“內(nèi)部控制型”[15]特征，在對地市級政府的績效考核中，各省級政府基本都對經(jīng)濟發(fā)展這一維度進行了考核，而且其具體指標要素數(shù)量在指標總數(shù)中所占比例亦較大，具有一定橫向可比性。

從中國政府行政層級及行政區(qū)劃來看，目前中央政府尚未組織對省級政府績效進行評估，且省級政府作為研究對象層次太高，數(shù)量太少；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府處于基層，數(shù)量龐大，而且各地差異很大，不太適合作為探索性研究的研究對象；地（市）級政府和縣級政府?dāng)?shù)量較為適中，而且處于我國政府層級中層和中下層，符合組織學(xué)破解“中層黑洞”的研究習(xí)慣。在我國中央、省、地（市）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的體制設(shè)計中，地（市）級政府是真正的中層政府，它既不屬于過于宏觀的層面，又不屬于過于微觀的層面，但又是典型的地方政府。而我國對于地市級政府績效的評估工作多由省級政府組織開展進行。基于政府績效考核指標體系結(jié)構(gòu)的完整性、指標要素選取的代表性以及地方政府績效評估資料可獲取性等方面的考慮，為充分體現(xiàn)東北、東部、中部、西部五大區(qū)域中省級政府評估地市級政府績效的特點，通過對政府官方網(wǎng)站及相關(guān)二手文獻資料梳理分析，筆者選取山西省、遼寧省、福建省、山東省、廣東省、甘肅省這6個省級政府對地市級政府績效考核中的經(jīng)濟發(fā)展績效考核指標為研究內(nèi)容，分析對比省級政府對地市級政府經(jīng)濟發(fā)展績效考核存在的差異性、共性以及問題，6個省的基本情況及所設(shè)計的地市級政府績效評估指標體系如下表1所示。

三、績效考核指標比較分析

政府績效評估指標體系的關(guān)鍵是績效結(jié)構(gòu)的設(shè)置以及具體指標要素的選取。政府績效結(jié)構(gòu)的設(shè)置是建立科學(xué)的績效評估指標體系的前提和基礎(chǔ)，它既能使政府職能結(jié)構(gòu)化和體系化，避免指標設(shè)計的混亂、重復(fù)或缺失，同時也有利于后期的績效分析。[16]由于評估對象在數(shù)量和質(zhì)量上的復(fù)雜程度不同，可以將指標體系分為直線結(jié)構(gòu)和樹狀結(jié)構(gòu)兩種。直線結(jié)構(gòu)由一個一級指標和若干子指標構(gòu)成,較為簡單,可以用來衡量微觀領(lǐng)域、不太復(fù)雜的問題。樹狀結(jié)構(gòu)由若干一級指標構(gòu)成，每一個一級指標可以細分為若干二級指標,每一個二級指標又可以細化為若干三級指標。對于這樣一個由目標、準則、具體操作指標、指標權(quán)重、評估標準等要素組成的指標體系,在數(shù)學(xué)上可以用有向樹來描述之。[17]指標是指標體系構(gòu)成的具體要素，從廣義的角度理解，指標既可能是一種量化的手段，表現(xiàn)為一種可數(shù)值化的東西，也可能是通過一定的定性方法來確定，反映事物的一種價值，不同類型指標所起的作用及反映內(nèi)容的側(cè)重點不同。一般來說，經(jīng)濟發(fā)展不僅包括經(jīng)濟增長，而且包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級、經(jīng)濟運行質(zhì)量和效益的提高，以及經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)與和諧等各方面。 因此，對于政府經(jīng)濟發(fā)展績效考核的分析也須從其績效結(jié)構(gòu)和指標要素上入手，這樣對于指導(dǎo)地方政府有效開展經(jīng)濟發(fā)展績效評估才更具有針對性和導(dǎo)向性。

（一）績效考核結(jié)構(gòu)的分析

如果限定了某一個或某幾個方面的績效，事實上也就規(guī)定著今后政府經(jīng)濟管理的行為目標。[18]不同的績效結(jié)構(gòu)以及指標類型反映不同的考核重點。指標體系的績效結(jié)構(gòu)反映了考核的維度和取向?？傮w來看，各省級政府對地市級政府經(jīng)濟發(fā)展評估側(cè)重點各相不同，績效指標結(jié)構(gòu)化程度較低，評估指標的設(shè)計以可操作性為主，很少考慮理論上的科學(xué)性，指標體系構(gòu)建自成體系，在構(gòu)建思路、數(shù)據(jù)來源，甚至指標術(shù)語使用等方面缺乏統(tǒng)一性[19]。

表1 6個省級政府對下一級地市級政府績效評估指標體系基本情況

1.績效結(jié)構(gòu)共性分析：績效結(jié)構(gòu)層次不明，績效導(dǎo)向性與針對性差。6個省級政府在設(shè)計經(jīng)濟發(fā)展績效考核指標時，大部分未考慮績效結(jié)構(gòu)的層級性和導(dǎo)向性，績效結(jié)構(gòu)缺乏邏輯性和關(guān)聯(lián)系性，指標體系的構(gòu)建多出于現(xiàn)實操作性的考慮而忽略了理論依據(jù)，指標劃分標準缺乏理論依據(jù)，部門工作特點突出。如表2所示，在6個省中只有遼寧和福建對經(jīng)濟發(fā)展的考核設(shè)計有一、二級、三級指標，廣東、山東、陜西以及甘肅四省份經(jīng)濟發(fā)展考核一級指標之后沒有再進行詳細指標類別劃分，直接是具體的指標要素；其次，績效結(jié)構(gòu)基本上是綜合論績效結(jié)構(gòu)，即對績效的考核即側(cè)重過程也注重結(jié)果。

表2 6個省級政府對地市級政府經(jīng)濟發(fā)展績效考核指標的層級數(shù)統(tǒng)計表

2.績效結(jié)構(gòu)差異性分析：不同地域政府的經(jīng)濟發(fā)展績效評估側(cè)重點不同。績效結(jié)構(gòu)的設(shè)計取決于考核項的考核指向是什么，不同的考核指向影響績效結(jié)構(gòu)的安排。由于不同地區(qū)所處的發(fā)展階段不盡相同，其考核的指向自然也因地而異。從各省份經(jīng)濟發(fā)展績效結(jié)構(gòu)的安排來看，又有其各自的側(cè)重點。例如，各地對于經(jīng)濟管理的考察，從具體指標要素的選擇上看，有的省份在著重于考察經(jīng)濟增長和經(jīng)濟質(zhì)量的改善，而對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變情況考察較少，而有的省份則著重于考察產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟質(zhì)量的改善，對經(jīng)濟增長量的考察很少，還有的省份著重考察經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的情況，對于經(jīng)濟質(zhì)量和效益的考察很少。

（二）具體指標要素的分析

雷蒙鮑爾在《指標》一書中提出，“指標是一種量化的數(shù)據(jù)，它是一套統(tǒng)計數(shù)據(jù)系統(tǒng)，用它來描述社會規(guī)劃和進行社會分析，對現(xiàn)狀和未來做出估價?！甭?lián)合國教科文組織則認為，指標是“通過定量分析評價社會進行生活狀況的變化”。[20]按照統(tǒng)計指標理論，本文將省級政府對地市級政府經(jīng)濟發(fā)展績效考核選取的指標要素劃分為總量指標、相對指標以及平均指標等類型，具體如下表3所示。

1.指標要素選取的共性比較分析：“增長”旋律下的相對量考核。

表3 經(jīng)濟發(fā)展考核指標要素類型統(tǒng)計表

各地方政府經(jīng)濟發(fā)展績效考核在指標要素的選擇上既存在共性也各有側(cè)重點。第一，以定量考核和結(jié)果指標為主。經(jīng)濟發(fā)展的程度一般都是通過可量化的數(shù)據(jù)來加以評價的，且多以考核結(jié)果為主。地方政府經(jīng)濟發(fā)展績效考核中均不采用定性指標，以定量考核為主且，強調(diào)指標的可測量性和客觀性。定性指標是對評價對象主觀描述和分析來反映評價結(jié)果的指標，無法直接通過數(shù)據(jù)計算分析評價內(nèi)容，如表3所示，6個省級政府對地市級政府經(jīng)濟發(fā)展績效考核指標要素均不含定性指標；第二，在指標要素的選擇上幾乎不采用比較相對指標和比例相對指標。如表3統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，比較相對指標和比例相對指標數(shù)量所占指標總數(shù)比例較少，除了遼寧和福建兩個省份中采用少量的比較相對指標，遼寧和山東采用比例相對指標，在其余省級政府對地市級政府經(jīng)濟發(fā)展績效考核中均不涉及上述兩類指標；第三，省級政府對地級市政府經(jīng)濟發(fā)展績效的考核側(cè)重于對政府經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)部動能的考察。6個省級政府對地市級政府經(jīng)濟發(fā)展績效考核指標類型的設(shè)計上均不同程度的采用了強度相對指標、結(jié)構(gòu)相對指標以及動態(tài)相指標，政府經(jīng)濟發(fā)展績效的評估以經(jīng)濟增量和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整為主，很少考慮平均發(fā)展問題。如下圖一所示，從指標要素類型的數(shù)量分布來看，政府經(jīng)濟發(fā)展績效的考核指標以相對指標為主，兼顧總量指標，而很少涉及平均類指標，其中，相對指標的選擇主要以動態(tài)相對指標為主，兼顧結(jié)構(gòu)相對指標和強度相對指標，比例類相對指標占比較少。從我國目前經(jīng)濟政策及國際環(huán)境來看，在長期一定時間內(nèi)“保增長、促穩(wěn)定”始終是我國經(jīng)濟發(fā)展的主要目標，這就意味著各級地方政府追求對增量或相對量的考核；第四，GDP及增長率、人均GDP及增長率以及地方財政收入等指標依然是地方政府績效考核的重點。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，5個省份將GDP存量作為考核地市級政府績效的重要指標，且其權(quán)重所占的比重都大于其他指標，6個省份均采用了GDP增長率、人均GDP及增長率等相對指標，只有廣東省沒有采用GDP而是只采用GDP增長率及人均GDP增長率這兩個增量指標來考察政府經(jīng)濟發(fā)展績效。因此，在地方政府績效考核上，GDP依然是地方政府經(jīng)濟發(fā)展績效考核的重要指標。

2.指標要素選取的差異性分析：六種績效考核模式。

圖一 指標類型數(shù)量分布統(tǒng)計圖

我國經(jīng)濟存在區(qū)域間發(fā)展不平衡的問題，各地區(qū)經(jīng)濟處于不同的發(fā)展階段，政府的經(jīng)濟職能側(cè)重點也就有所差異。政府經(jīng)濟發(fā)展的目標具有多樣性，而目標的重要性以及它們之間的替代關(guān)系也經(jīng)常發(fā)生變化。地方政府經(jīng)濟發(fā)展績效考核指標的設(shè)計從根本上取決于各地方政府經(jīng)濟發(fā)展職能的側(cè)重點，也就是在一定發(fā)展時期內(nèi)政府經(jīng)濟政策的重點方向與經(jīng)濟發(fā)展的目標是什么。指標是一種量化的數(shù)據(jù)，它是一套統(tǒng)計數(shù)據(jù)系統(tǒng)，用它來描述社會規(guī)劃和進行社會分析，對現(xiàn)狀和未來做出估價。不同類型的指標反映考核的不同指向，考核項與指標之間是一對多的關(guān)系。盡管各省級政府在對地市級政府經(jīng)濟發(fā)展績效考核指標的選取上存在共性，但是其各自的側(cè)重點又不盡相同，如下圖二所示。

各省級政府對地市級政府經(jīng)濟發(fā)展績效的考核存在一定差異，評估側(cè)重點不同。東部地區(qū)地方政府經(jīng)濟發(fā)展績效考核更加側(cè)重對經(jīng)濟增量的考察，而中部地區(qū)、西部地區(qū)以及東北地區(qū)側(cè)重對經(jīng)濟總量的考察。東部地區(qū)福建省、山東省、廣東省對地市級政府考核側(cè)重對相對量的考察，但各省之間又存在一定差異性。福建省級政府對地市級政府的考核指標以動態(tài)相對指標為主，兼顧結(jié)構(gòu)相對指標和強度相對指標，對總量指標和比較相對指標涉及較少，未涉及比例相對指標。如上表3所示，福建省總量指標數(shù)只占其指標總數(shù)的5.3%，動態(tài)相對指標數(shù)則占到指標總數(shù)的52.6%，結(jié)構(gòu)相對指標數(shù)占指標總數(shù)的26.3%，強度相對指標數(shù)占指標總數(shù)的10.5%；山東省的經(jīng)濟發(fā)展考核則以動態(tài)相對指標為主，兼顧總量和結(jié)構(gòu)相對指標，涉及少量強度相對指標和比例相對指標，如表3所示，其中，動態(tài)相對指標數(shù)占指標總數(shù)的 48.2%，總量指標和結(jié)構(gòu)相對指標數(shù)均占指標總數(shù)的18.5%，強度相對指標數(shù)占指標總數(shù)的11.1%，比例相對指標數(shù)只占指標總數(shù)的3.7%；廣東省的經(jīng)濟發(fā)展考核側(cè)重動態(tài)相對指標，兼顧強度相對指標以及結(jié)構(gòu)相對指標，總體指標數(shù)量偏少，未涵蓋總量指標、比例相對指標以及比例相對指標，如上表3所示，廣東省動態(tài)相對指標數(shù)占指標總數(shù)的44.4%，強度相對指標和動態(tài)相對指標數(shù)分別占指標總數(shù)的33.3%和22.2%。

圖二 地市級政府經(jīng)濟發(fā)展績效考核指標類型雷達圖分布

與東部地區(qū)不同，中部地區(qū)、西部地區(qū)以及東北地區(qū)省份對地方政府績效考核側(cè)重對總量的考察，但各省之間也存在差異。山西省級政府對地市級政府經(jīng)濟發(fā)展績效的考核以總量指標為主，兼顧結(jié)構(gòu)相對指標、強度相對指標和動態(tài)相對指標，但考核指標總體數(shù)量偏少，其指標要素的選取是否具有代表性值得進一步商榷；遼寧省級政府對地市級政府的考核則以總量指標為主，兼顧動態(tài)相對指標，涉及少量結(jié)構(gòu)相對指標、強度相對指標、動態(tài)相對指標以及比例相對指標，根據(jù)上表3統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在遼寧省級政府對地市級政府經(jīng)濟發(fā)展指標要素中，總量指標數(shù)占指標總數(shù)的69%，動態(tài)相對指標數(shù)占指標總數(shù)的17.2%，其中結(jié)構(gòu)相對指標、強度相對指標、比例相對指標以及比較相對指標都低于5%；甘肅省對地市級政府的考核則以總量指標和動態(tài)相對指標為主，兼顧強度相對指標和結(jié)構(gòu)相對指標，如表3所示，在甘肅省對地市級政府經(jīng)濟發(fā)展績效考核指標數(shù)量中，總量指標和動態(tài)相對指標數(shù)分別占指標總數(shù)的33.3%，強度相對指標和結(jié)構(gòu)相對指標數(shù)分別占指標總數(shù)的22.2%和11.1%。

總體而言，從具體指標要素的選擇上看，有的省份著重考察經(jīng)濟增長和經(jīng)濟質(zhì)量的改善，而對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變情況考察較少，而有的省份則著重于考察產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟質(zhì)量的改善，對經(jīng)濟增長量的考察很少，還有的省份著重考察經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的情況，對于經(jīng)濟質(zhì)量和效益的考察很少。我國經(jīng)濟發(fā)展存在區(qū)域間不平衡發(fā)展的問題，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展處于不同的發(fā)展階段，在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段政府的經(jīng)濟職能側(cè)重點也有所不同。

（三）存在的主要問題

雖然各省級政府在對地市級政府經(jīng)濟發(fā)展績效考核指標要素的選擇上體現(xiàn)出了不同地域經(jīng)濟發(fā)展的重心，突出了經(jīng)濟發(fā)展的綜合性考核，但是在績效結(jié)構(gòu)設(shè)計、指標選擇與分類、指標名稱擬定等方面存在諸多問題。一是績效結(jié)構(gòu)不完整，邏輯層次不明顯。一般說來，政府經(jīng)濟管理行為的績效要考慮三方面的內(nèi)容：第一，政府經(jīng)濟管理對社會所要求的管理目標實現(xiàn)狀況；第二，政府經(jīng)濟管理部門為社會經(jīng)濟活動提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量；第三，政府經(jīng)濟管理行為所占用和耗費的資源及其程度。[21]但是，從目前各省級政府對地級市政府績效考核指標設(shè)計情況來看，缺少對政府經(jīng)濟管理行為成本及其所占和耗費資源及其程度的考核；二是指標分類缺乏依據(jù)，指標代表性不強。部分省份在考核地市級政府經(jīng)濟發(fā)展績效指標設(shè)計中，主觀隨性和部門工作考核特征明顯，比如，部分省市政府將 “新農(nóng)村建設(shè)”“扶貧開發(fā)工作”“城市規(guī)劃管理”“控違拆違工作”“落實惠農(nóng)政策”“年培訓(xùn)農(nóng)民人次”“投資工作”作為考核經(jīng)濟發(fā)展的指標；指標要素設(shè)置的數(shù)量偏少，指標代表性不足。部分省份在設(shè)置經(jīng)濟發(fā)展績效考核指標時，指標考核數(shù)量太少，涵蓋內(nèi)容少，指標代表性不足；三是指標名稱表述不規(guī)范，缺少闡釋性說明。指標名稱設(shè)置不規(guī)范，“多指標一名稱”“同義不同名”以及“同名不同義”的現(xiàn)象較為普遍。比如，對經(jīng)濟發(fā)展的考核，有的省份叫“經(jīng)濟增長”，有的省份叫“經(jīng)濟管理”，但是考核實際內(nèi)容并無差別；大部分省份都對地市級財政收入進行考核，但是指標名稱命名又各不相同，有的采用“一般預(yù)算財政收入”，有的采用“公共財政預(yù)算收入；“多指標一名稱”的工作事項而非指標化考核較多，比如有的省級政府對地市級政府經(jīng)濟發(fā)展績效考核具體指標要素中設(shè)置 “人均社會消費品零售總額及增長率”，該指標實際包含“人均社會消費品零售總額”和“社會消費品零售總額增長率”兩個具體指標要素，指標存量和增量未作嚴格的區(qū)分；具體要素指標的內(nèi)涵、意義以及評分方法說明性闡述不足，地市級政府無法完全掌握考核的方法及要點。在6個省級政府設(shè)計的績效指標體系中，只有遼寧省對每一個指標內(nèi)涵、統(tǒng)計口徑、考核方式等內(nèi)容做了詳細地闡釋性說明。

四、總結(jié)

隨著我國社會市場經(jīng)濟的深化改革，政府在經(jīng)濟管理中的自用資源利用率增加，隨著人力資源的提升，社會經(jīng)濟資源的耗費與占用也相應(yīng)增加，雖然提升了經(jīng)濟管理效率，但并不明顯，針對這一問題，實施政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)變，促進政府經(jīng)濟管理職能的制度創(chuàng)新已是勢在必行。[22]地方政府經(jīng)濟發(fā)展考核已由過去單一的“GDP”考核轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S度、全方位的綜合考核，但由于各地處于不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，不同地區(qū)的地方政府經(jīng)濟發(fā)展職能重心不同，在“保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、積存量”全面衡量的基礎(chǔ)上各地方政府經(jīng)濟發(fā)展績效考核的內(nèi)容存在一定的差異性。從地方政府經(jīng)濟發(fā)展績效考核比較分析來看，可得到以下幾點啟示：

第一，政府績效評估指標體系的關(guān)鍵是績效結(jié)構(gòu)的建立以及具體指標要素的選取。績效結(jié)構(gòu)的完整性是保證指標體系科學(xué)性和有效性的基礎(chǔ)，而地方政府職能的同構(gòu)性特點是設(shè)計績效結(jié)構(gòu)的理論基礎(chǔ)。

第二，建立規(guī)范統(tǒng)一的指標體系框架需要考慮地方政府職能同構(gòu)下不同地區(qū)地方政府職能管理重心的差異性，也即考核指向的梯度性?？己酥赶虻奶荻刃苑从吃诰唧w指標要素類型的選擇上，不同的指標要素類型反映不同的考核取向，科學(xué)的選擇具體指標要素決定績效指標體系的信度和效度。

第三，績效考核指標體系要兼具應(yīng)用性和科學(xué)性兩個方面，加強績效指標體系的理論解釋與實踐應(yīng)用說明。任何事物的應(yīng)用都需要相關(guān)的應(yīng)用介紹，就像藥品使用說明書一樣，績效指標體系也需要對其構(gòu)成的成分、適用的對象、注意事項等進行詳細的闡述，讓閱讀者或操作者知道其原理及使用方法?？冃е笜梭w系的理論解釋及應(yīng)用說明要包括績效指標構(gòu)建的理論及原則、適用對象、績效結(jié)構(gòu)、指標的闡述、評分標準及操作說明等內(nèi)容。

[1]周志忍：《效能建設(shè):績效管理的福建模式及其啟示》，《中國行政管理》2008年第11期，第42～47 頁

[2]伍彬：《公民導(dǎo)向、注重績效的杭州綜合考評》，《中國行政管理》，2009年第 1期，第 58-60 頁

[3]白現(xiàn)軍：《從“一刀切”到“分類別”:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核制度創(chuàng)新——徐州模式解讀》，《行政論壇》2013年第 5期，第38～41頁

[4]張俊雄：《廣西百色市踐行“五個把準”務(wù)實推進政府績效管理工作》，《中國行政管理》，2014年第10期，第126～127頁

[5]方振邦 羅海元：《政府績效管理創(chuàng)新:平衡計分卡中國化模式的構(gòu)建》，《中國行政管理》2012年第 12期，第 25～29頁

[6]孫斐：《地方政府績效評價的價值沖突管理——基于四川省Z縣政府的質(zhì)性研究》，《公共行政論》2016年第 4期，第 201～204頁

[7]董靜：《中國地方政府績效評估模式研究——基于對24個實踐案例的分析》，《東北大學(xué)學(xué)報》（社會科版）2013年第 5期，第 500～505頁

[8]張麗娜：《地方政府績效評估比較:福建、貴州和甘肅》，《改革》2010 年第 7 期，第 153～158 頁

[9]吳建南 馬亮 楊宇謙：《比較視角下的效能建設(shè):績效改進、創(chuàng)新與服務(wù)型政府》，《中國行政管理》2011年第 3期，第35～40頁

[10]尚虎平 趙盼盼：《績效評估模式泛濫與績效不彰困境——基于42個案例的分析》，《中國行政管理》2012年第11期，第12～18頁

[11]林蓉蓉：《中國地方政府績效評估指標體系研究現(xiàn)狀分析——以14個地方政府績效評估指標體系描述性分析為例》，《遼寧行政學(xué)院學(xué)報》2011年第 7期，第 10～15頁

[12][22]馮星：《政府經(jīng)濟管理的績效》，《中外企業(yè)家》2013年第20期，第32頁

[13][18][21]劉瑞：《論政府經(jīng)濟管理的績效》，《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》1996年第5期，第1～7頁

[14]姜潔：《我國將加大力度試點政府績效管理》，《人民日報》2012年03月17日

[15]周志忍：《公共組織績效評估:中國實踐的回顧與反思》，《蘭州大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2007年第1期，第26～33頁

[16]贠杰：《中國地方政府績效評估:研究與應(yīng)用》，《政治學(xué)研究》2015年第6期，第79頁

[17]倪星：《地方政府績效評估指標的設(shè)計與篩選》，《武漢大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會版）2007年第2期，第160頁

[19]鄭方輝 段靜：《省級政府績效評價模式及比較》，《中國行政管理》2012年第3期，第35頁

[20]鄧國勝：《非營利性組織評估》，社會科學(xué)文獻出版社，2001年，第13頁

（責(zé)任編輯：張曉月）

A Provincial Comparative Study of the Economic Development Indicators in the Performance Evaluation of the Municipal Government

Liu Pengpeng Yun Jie

At present,the local government economic development assessment has been changed from a single“GDP” examination to a multi-dimensional and comprehensive assessment.Through the analysis of the performance indicators of the six provincial governments to assess the economic performance of the municipal government,the local governments’economic development assessment focuses on the relative degree of economic development,the internal dynamics of economi development,and GDP and growth rate,per capita GDP and growth Rate,local fiscal revenue and other indicators are still an important part of the local government assessment of economic development.However,due to the different economic development stage,the local government’s economic development in different regions has different functions.Based on the comprehensive measurement of“growth,adjustment and stockpiling”,the content of local government’s economic development performance evaluation exits differences,some problems and a large improvement in the optimization of space.

government performance evaluation,economic development,index system,performance structure

中國社會科學(xué)院創(chuàng)新工程項目 “行政管理體制改革與政府績效評估”（批準號：2016ZZXS004）。