服務(wù)型政府構(gòu)建階段論

陳亞惠

服務(wù)型政府構(gòu)建階段論

陳亞惠

達(dá)成治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化道路的目標(biāo)，政府行政部門必須把改革創(chuàng)新放在核心位置，把服務(wù)型政府的建設(shè)工作作為主要方向，換言之，我們的行政管理體制改革走向新的方向，原有治理主體走向協(xié)同化，原有的治理結(jié)構(gòu)向系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)型升級，而治理的方式方法將更為科學(xué)合理。服務(wù)型政府的實現(xiàn)必然會遇到一些客觀條件的限制，而且比較復(fù)雜，比如公共服務(wù)環(huán)境的改變加長了階段過渡時長、或者是行政機關(guān)的層次區(qū)別引起的服務(wù)型政府階段過渡失靈、政府內(nèi)部生態(tài)失調(diào)引致階段過渡不穩(wěn)定。所以，必須清楚的意識到，建設(shè)服務(wù)型政府涉及的因素非常之多，很難在短時間內(nèi)完成，具體來說，國家治理體系現(xiàn)代化，需要把服務(wù)型政府建設(shè)過程分環(huán)節(jié)推進(jìn)。把政府能量釋放視為服務(wù)型政府建設(shè)過渡的條件和基礎(chǔ)，重點應(yīng)用系統(tǒng)內(nèi)分步走漸進(jìn)模式，有規(guī)劃有步驟的完成服務(wù)型政府的建設(shè)工作。

治理體系現(xiàn)代化 行政改革 服務(wù)型政府 公共服務(wù)

作者單位重慶工商大學(xué)計算機科學(xué)與信息工程學(xué)院 重慶 400067

黨的十八屆三中全會召開后，各級政府都把深化改革放在首要位置，而且目標(biāo)非常明確，就是要將治理體系和治理能力推向現(xiàn)代化，這是因為治理體系向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，能夠給治理能力向現(xiàn)代化發(fā)展提供更為堅實的基礎(chǔ)和條件，而這一切將是體制深化改革的核心和關(guān)鍵點。對此，我國學(xué)者高小平認(rèn)為：“治理體系的現(xiàn)代化的要求更為嚴(yán)格，能夠給優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)提供有效的依據(jù)，可以說是體制性關(guān)鍵性的變革，如果無法達(dá)成治理體系向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，那么治理能力向現(xiàn)代化發(fā)展將成為空談?！盵1]行政體制是每個國家和地區(qū)治理體系的核心環(huán)節(jié)，結(jié)合國家治理體系現(xiàn)代化的要求，深化行政體制改革本質(zhì)上就是將我們的政府治理推向現(xiàn)代化的發(fā)展方向上去。[2]基于治理體系現(xiàn)代化的環(huán)境和形勢，行政系統(tǒng)所面臨的問題非常復(fù)雜和多樣，最核心的就是行政環(huán)境存量以及建設(shè)服務(wù)型政府這兩大難題。這里結(jié)合了行政生態(tài)學(xué)以及長期以來建設(shè)服務(wù)型政府的實踐情況，分成三個主要重點：分兩階段建設(shè)服務(wù)型政府的依據(jù)；分兩階段建設(shè)服務(wù)型政府的條件和限制；還有就是分兩階段建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略構(gòu)想。

一、治理體系現(xiàn)代化：分兩階段構(gòu)建服務(wù)型政府的依據(jù)

從全局層面來看，由于確立了治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)，使得我們的行政體制改革被賦予了新的內(nèi)涵和要求，需要更多的行政理論作為依據(jù)和條件。行政系統(tǒng)需要沖破原有的束縛，達(dá)到自我的全面提升，進(jìn)而完成設(shè)定的改革目標(biāo)，目的就是為了確保原有治理主體走向協(xié)同化、原有的治理結(jié)構(gòu)向系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)型升級，而治理的方式方法將更為科學(xué)合理，各級行政部門能夠充分發(fā)揮自我能動性，一方面能夠沖破原有的線性趨勢，另一方面可以展現(xiàn)曲線走勢。

（一）治理主體協(xié)同化：分兩階段構(gòu)建服務(wù)型政府的頂層拉力

治理主體協(xié)同化，如果從靜態(tài)層面來看，其實就是指在完成治理體系現(xiàn)代化的過程中，黨、各級行政機關(guān)負(fù)責(zé)人與其他社會主體參與治理維持著一種耦合狀的關(guān)系，而從動態(tài)的層面來看，其實就是黨和各級行政機關(guān)負(fù)責(zé)人與其他社會主體在參與治理過程中保持著一種互動性的狀態(tài)，而且這種狀態(tài)是行政部門和社會主體共同發(fā)力，以此為驅(qū)動力，需要行政部門根據(jù)自我定位和職能架構(gòu)上推進(jìn)深入革新。社會積極與政府積極匹配是為服務(wù)型政府構(gòu)建過程的節(jié)點，在社會積極尚未達(dá)到參與治理的水平時，政府更傾向于鞏固和加強社會力量，處理好社會矛盾，規(guī)劃社會治理空間，優(yōu)化全方位的協(xié)商體系，即構(gòu)建服務(wù)型政府的初級階段；社會主動配合政府積極協(xié)調(diào)、合作訴求，而政府定位應(yīng)當(dāng)充分協(xié)調(diào)好社會利益表達(dá)，確保政府—社會協(xié)商機制得到有效推行，科學(xué)規(guī)劃社會運營方向，緩解社會管理由于公共產(chǎn)品特性引發(fā)的社會矛盾，即服務(wù)型政府的高級階段。

（二）治理結(jié)構(gòu)系統(tǒng)化：分兩階段構(gòu)建服務(wù)型政府的內(nèi)部推力

治理結(jié)構(gòu)系統(tǒng)化是指“經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等多方體系制度、法律條例互相配合、相輔相成”①習(xí)近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-12/31/c_118787463.htm。。根據(jù)行政生態(tài)學(xué)來看，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明與黨的建設(shè)是治理結(jié)構(gòu)的核心成分，則治理結(jié)構(gòu)系統(tǒng)化可以理解為要素之間的匹配和有序運行狀態(tài)，達(dá)到這一狀態(tài)的基準(zhǔn)從下述三個方面推動著服務(wù)型政府分兩階段構(gòu)建：第一，治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部能量銜接要求分兩階段建設(shè)服務(wù)型政府。新中國成立之后，國家的行政系統(tǒng)經(jīng)過了數(shù)十次的變革，很大程度上與國際上的公共管理改革的趨勢存在差異，換而言之，中國的行政體制改革直接淘汰了統(tǒng)治型管理體制，轉(zhuǎn)向了服務(wù)型管理體制，相比發(fā)達(dá)國家，確實縮短了一定的時長，也就是說中國的行政系統(tǒng)內(nèi)在能量更為強大。對比來看，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明等系統(tǒng)的內(nèi)在能量就有所欠缺，從能量流動的規(guī)律來看，行政系統(tǒng)將會將自身的能量輸送給其他系統(tǒng)，確保我們的國家治理達(dá)到能量平衡的狀態(tài)。所以說，行政系統(tǒng)釋放能量這一階段，是我們建設(shè)服務(wù)型政府的起步時期，當(dāng)其他系統(tǒng)的內(nèi)在能量能夠與行政系統(tǒng)持恒時，我們建設(shè)服務(wù)型政府才走向更高階段。第二，治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部比例匹配，要求分兩階段建設(shè)服務(wù)型政府。治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部比例匹配，從行政生態(tài)理論學(xué)來看，前面提到的系統(tǒng)之間依據(jù)能量在流動規(guī)律上存在的比重是從大到小的次序，換而言之，就是從生態(tài)文明到社會、文化、再到經(jīng)濟(jì)、政治、行政。[3]行政系統(tǒng)大小，是根據(jù)外界生態(tài)要求在建設(shè)服務(wù)型政府過程中將出現(xiàn)先增后減的形勢，也就是說建設(shè)服務(wù)型政府需要兩個階段是必然的。第三，治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部速度匹配的要求。改革開放落實以來，國家經(jīng)濟(jì)確實有了很大的增長，但是也引發(fā)了不少社會問題，比如形成階級分化、拉大社會收入差距等，這些問題都透漏出治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部子系統(tǒng)發(fā)展速度難以保持一種平衡的狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)體制改革的速度減緩而其他系統(tǒng)改革速度提升直至實現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)速度均衡也需要服務(wù)型政府建設(shè)分兩階段進(jìn)行，即政府透過頂層設(shè)計，宏觀控制經(jīng)濟(jì)唯速度增長、向其他系統(tǒng)發(fā)展加強傾斜是為服務(wù)型政府初級階段，經(jīng)濟(jì)及其他系統(tǒng)之間實現(xiàn)速度均衡、協(xié)調(diào)高速發(fā)展，政府強化自身的回應(yīng)性，著力解決系統(tǒng)間能量流失、吞噬和湮滅等問題是為服務(wù)型政府高級階段。

（三）治理方式科學(xué)化：分兩階段構(gòu)建服務(wù)型政府的環(huán)境動力

一般情況下，將各個基層，除了工廠、學(xué)校等，包括各類社會機構(gòu)和區(qū)域機構(gòu)等的利用種種制度和系統(tǒng)進(jìn)行管理的模式[4]，稱之為治理方式科學(xué)化，它是一種采用科學(xué)管理機制和優(yōu)良的技術(shù)來管理行政事務(wù)的過程。處于這個過程，合理的方式不僅要對公共系統(tǒng)進(jìn)行體系化的制定還需要對社會體系做出科學(xué)的技術(shù)處理。目前所運用的各類行政審批型政府都采用這種模式。而到了更高級別的時候，這種模式也有更高的要求，即對于公共系統(tǒng)的信息錄入要求要具備反饋機制。行政類問題是該系統(tǒng)的變動值，會產(chǎn)生變動，實際上具有多種特性，如動態(tài)演化、多重嵌入等[5]，所以，該類事務(wù)并沒有能夠被大規(guī)模的量化審批，需要人工處理，而這個系統(tǒng)一旦趨于完善，則可以通過社會系統(tǒng)和技術(shù)層面做出反饋動作。

二、分兩階段構(gòu)建服務(wù)型政府的條件和限制

（一）由于行政外部因素發(fā)生轉(zhuǎn)變造成階段過渡期拉長

政府向服務(wù)性方向發(fā)展，這個過程是需要一定時間的，而且不同部門間需要時間磨合過渡。換句話說，由于不同部門存在信息交匯與能量變動，由此帶來的各種力量整合需要有一個過渡時期來完成，因此，這樣一個過程也被稱之為兩個階段之間的“過渡周期”。不過，一旦外部環(huán)境因素發(fā)生變化，則可能造成不同部門的力量整合出現(xiàn)問題，由此帶來過渡周期的延長。首先，是受到因全球性外部環(huán)境發(fā)生變化所帶來的周期拉長問題。2008年至今的全球經(jīng)濟(jì)震蕩對政府職能轉(zhuǎn)變提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的突變要求我國政府發(fā)揮較強的資源配置作用，進(jìn)而彌補在世界經(jīng)濟(jì)體系中我國市場經(jīng)濟(jì)弱勢的局面，這對服務(wù)型政府兩階段過渡造成的影響是松弛了既有完成過渡的部門與經(jīng)濟(jì)管理部門之間的張力，延長了過渡周期。其次，國際、國內(nèi)政治環(huán)境突發(fā)變化導(dǎo)致過渡周期延長。主流政治環(huán)境的變化引致政府政治職能的瞬間強化，就行政系統(tǒng)與社會系統(tǒng)的關(guān)系而言是失衡的，因此服務(wù)型政府階段間的過渡周期不僅會延長，過渡成效甚至?xí)a(chǎn)生倒退。另外，本土文化因素的變化也會造成周期拉長，其可能會在一定程度上放低了過渡的速度。文化環(huán)境對于行政系統(tǒng)的影響是間接而廣泛的，能力本位文化在個別領(lǐng)域的受挫會對社會系統(tǒng)自主性造成不良后果，與此同時，能力本位文化受挫對行政系統(tǒng)的權(quán)力本位文化暫時的推動對服務(wù)型政府階段過渡周期產(chǎn)生深遠(yuǎn)的稀釋作用，甚至延緩過渡進(jìn)程，延長過渡周期。辯證地看，行政環(huán)境變化導(dǎo)致過渡周期延長存在著可能，即從統(tǒng)計學(xué)上說是幾率大于零的存在，其變化對周期的縮短也有著巨大的作用。

（二）由于政府間的不同級別所導(dǎo)致的過渡階段失效

當(dāng)代政府在發(fā)展過程中勢必會遇到種種阻撓，這些因素包括傳統(tǒng)勢力和各種利益相關(guān)組織等，他們造成的危害不僅是拉長了政府的過渡周期，更甚者則可能導(dǎo)致政府發(fā)展倒退或者更替①朱光磊將政府發(fā)展的阻礙因素歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)的非良性波動、廣泛存在的政治腐敗、統(tǒng)治階級中保守勢力和既得利益集團(tuán)的阻撓、官僚制的組織惰性、僵化的意識形態(tài)、民族文化中的消極因素和發(fā)達(dá)國家對不發(fā)達(dá)國家的強制性制度移植七個方面。見朱光磊：《現(xiàn)代政府理論》，高等教育出版社，2006年7月，第449～452頁。，這是經(jīng)過多次實踐所得出的結(jié)論。而除此之外，政府向服務(wù)性功能過渡，這個過程也無法避免上述提到的問題，這些因素包括其他國家對該國的間接阻撓，由此引起政府過渡時期延長甚至出現(xiàn)各種其他問題，這也意味著政府在實現(xiàn)過渡的過程出現(xiàn)了失效問題。首先，是不同政府間級別的差距導(dǎo)致出現(xiàn)失效的過渡階段。財政分權(quán)改革事實上帶來了中央財政汲取能力的增強和地方政府財政支出的增加，這強化了地方政府對中央政府轉(zhuǎn)移支付的依賴，服務(wù)型政府過渡機理中談到的部門間的張力—合力作用，在不同層次政府間的作用更多地表現(xiàn)為張力，假使地方政府實現(xiàn)了兩階段過渡，而中央政府依然處于未過渡態(tài)，則因兩者之間存在單方依賴關(guān)系，會引致地方政府過渡失靈。其次，是受到傳統(tǒng)勢力以及固有階層利益組織的干擾，從而出現(xiàn)失效的過渡階段。公務(wù)員是我國統(tǒng)治階級——公民的代理人，因公權(quán)行使的連續(xù)性和歷史性，公務(wù)員中存在著保守勢力，這與社會上的既得利益集團(tuán)扭合，形成了對服務(wù)型政府過渡的阻礙勢力。積極服務(wù)型政府階段因政府規(guī)模擴張、職能細(xì)化和服務(wù)平臺搭建勢必形成既得利益群體或集團(tuán)，面對過渡將會引致的政府規(guī)模縮小、服務(wù)平臺公民自治化、經(jīng)濟(jì)職能固定在宏觀調(diào)控與行政指導(dǎo)等結(jié)果，上述勢力必然會干擾阻撓甚至引起過渡的失靈。此外，官僚主義下的機構(gòu)消極應(yīng)對也是導(dǎo)致過渡階段失效的主要原因之一。目前行政系統(tǒng)以官僚制作為載體和管理工具，其中隱含的組織惰性對階段過渡形成了“慣性阻力”。最后，一些經(jīng)濟(jì)水平較高的國家會對過渡國家進(jìn)行間接阻撓，也是引起過渡階段失效的原因，他們的作用甚至帶來政府發(fā)展的倒退或更替。從某種意義上講，這些國家的作用是源自本國發(fā)展利益的考慮，通常主要從文化方面入手，并通過經(jīng)濟(jì)、政治乃至軍事手段強迫發(fā)展中國家接受他們的價值取向，迫使發(fā)展中國家隔斷其自身的歷史臍帶，轉(zhuǎn)而實行帶有濃郁西方色彩的政府制度。[6]我國服務(wù)型政府過渡對西方政府制度的引介應(yīng)警惕強制性制度移植的可能，避免走造成過渡失靈的彎路。

（三）由于政府內(nèi)在環(huán)境所導(dǎo)致的過渡過程混亂

行政系統(tǒng)內(nèi)部生態(tài)失調(diào)是指包括技術(shù)分系統(tǒng)、社會心理分系統(tǒng)、管理分系統(tǒng)在內(nèi)的內(nèi)部生態(tài)結(jié)構(gòu)不均衡、不協(xié)調(diào)、不一致的狀態(tài)。從整體、橫向、縱向三個角度衡量一個行政系統(tǒng)內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，是行政系統(tǒng)發(fā)展的必要前提。其一，政府內(nèi)部生態(tài)結(jié)構(gòu)不均衡引致階段過渡不穩(wěn)定。例如計算機技術(shù)和信息技術(shù)的發(fā)展催生了電子政務(wù)的迅速進(jìn)步，歐文·休斯分析了技術(shù)變革對官僚制的影響，認(rèn)為其對政府的人事結(jié)構(gòu)和工作環(huán)境都將產(chǎn)生巨大的影響，“電子化政府的結(jié)果是官僚制組織將產(chǎn)生劇烈變動，官僚制仍將保留但卻會變得完全不同?！盵7]與此類似，技術(shù)進(jìn)步對行政系統(tǒng)內(nèi)的技術(shù)分系統(tǒng)有巨大的推動作用，其與機構(gòu)分系統(tǒng)和管理分系統(tǒng)之間的差距造成了行政生態(tài)內(nèi)部不均衡，如果其他分系統(tǒng)沒有及時地完成對其跟進(jìn)的工作，很可能導(dǎo)致先行過渡的分系統(tǒng)因支撐不足倒退，進(jìn)而造成兩階段過渡的不穩(wěn)定。其二，政府內(nèi)部生態(tài)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)引致階段過渡不穩(wěn)定。從橫向上看，政府內(nèi)部生態(tài)各分系統(tǒng)行為先后順序及間隔是一定的，這保證了政府行政行為的協(xié)調(diào)性，政府內(nèi)部各部門之間的行為協(xié)調(diào)性也在其列。然而，各分系統(tǒng)之間因上述不均衡可能性的出現(xiàn)，能量與信息的承載容量不一造成行政行為協(xié)調(diào)性不足可能導(dǎo)致過渡進(jìn)程的倒退，引致過渡態(tài)的不穩(wěn)定。其三，政府內(nèi)部生態(tài)結(jié)構(gòu)不匹配引致階段過渡不穩(wěn)定。從縱向上說，政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的層次之間存在行為的順序與間隔內(nèi)在要求，這體現(xiàn)了政府行為的一致性，然而政府層次之間的權(quán)力—責(zé)任—利益體系不均衡或不匹配往往會導(dǎo)致政府行為缺乏一致性，目前我國省直管縣的改革進(jìn)程中，由于在管理方面受到幅度的限制，導(dǎo)致出現(xiàn)各項監(jiān)管困難重重，不僅人力物力損耗嚴(yán)重，更是出現(xiàn)了許多真空地帶；地級政府則由于權(quán)責(zé)問題，需要應(yīng)對各種監(jiān)管難題；而縣級以下的政府由于自身權(quán)限不夠，需要面對的是管理能力和監(jiān)督能力的雙重難題。[8]這些問題都是非常突出的。對此，歐文·休斯總結(jié)認(rèn)為，發(fā)展中國家發(fā)展民主參與 “一方面，最大限度地減少官僚制組織從社會結(jié)構(gòu)的某些部分退出所引起的不利因素和混亂；另一方面，用市場機制代替官僚制組織以發(fā)揮公共管理的優(yōu)勢，兩者之間存在著明顯的界限”。[9]這種不匹配一定程度上影響服務(wù)型政府兩階段過渡的穩(wěn)定性。

三、分兩階段建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略構(gòu)想

分階段構(gòu)建服務(wù)型政府，一方面是一種漸進(jìn)式的改革方式，另一方面是預(yù)備了充分的社會調(diào)查和政策基礎(chǔ)，各級行政部門推進(jìn) “分步走”的過程。這里根據(jù)原有的理論，設(shè)定了在前提—方式為框架的戰(zhàn)略構(gòu)想，目的就是希望能夠為理論分析和實踐操作提供相應(yīng)的媒介幫助。

（一）政府能量釋放：服務(wù)型政府分階段過渡的基本條件

第一，政府能量向社會輸送加固兩階段過渡的社會根基。一方面，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，突破理性文化的發(fā)展空間。公民集體理性，要求社會公民集體意識大致是理性的。公民集體理性，并非一時興起，需要很長一段時間的實踐作基礎(chǔ)，基于經(jīng)濟(jì)形態(tài)，無形中構(gòu)成了公民集體理性的內(nèi)核，深化經(jīng)濟(jì)體制改革、提升公民集體理性的路徑包括以下兩個方面：其一，推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)向法制化轉(zhuǎn)型，確保社會系統(tǒng)權(quán)①所謂社會權(quán)指公民有從社會獲得基本生活條件、充分發(fā)展個體生產(chǎn)和生活能力的保障并良好發(fā)育個體精神人格和社會人格的權(quán)利。該權(quán)利具有主要由國家積極義務(wù)保障實現(xiàn)的性質(zhì)。一般包括個人的生存權(quán)、工作權(quán)和受教育權(quán)等。得到充分發(fā)揮。以保障我國市場經(jīng)濟(jì)活動中公民權(quán)利為原則，以促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)良性運行為目標(biāo)，以社會權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)為核心的人本法制建設(shè)是其主要意指。保障市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中公民的社會權(quán)是對現(xiàn)有市場經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)“只見物不見人”的重要突破。其二，加強市場經(jīng)濟(jì)向規(guī)范化改革，確?；锇殛P(guān)系和契約化行為方式得到實現(xiàn)。壓力型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式告訴我們，目前我國市場經(jīng)濟(jì)行為規(guī)范中以“關(guān)系”為解壓閥的經(jīng)濟(jì)行為占據(jù)著主體地位，由我國“人情社會”文化衍生出的“關(guān)系”式市場經(jīng)濟(jì)行為模式并非歷史發(fā)展方向，界定經(jīng)濟(jì)行為范疇、明確經(jīng)濟(jì)行為范式、從規(guī)范上倡導(dǎo)伙伴關(guān)系和契約精神。另一方面，充分落實公民參政議政制度，確保社會系統(tǒng)集體理性“出口決定進(jìn)口”得以實現(xiàn)。公民集體理性與經(jīng)濟(jì)體制改革相輔相成，而且不斷在深化，公民集體理性最終將突破固有的能力范圍，找到新的適合它的“出口”，公民參政議政的革新，是基于民主政治語境下制度的變革要求，遵循“出口決定進(jìn)口”的要求，全方位釋放公民集體理性的行政能量，推進(jìn)過渡階段。加強公民參政議政，尤其在行政立法方面，避免公民政策建議權(quán)受到侵害，充分落實公民的知情權(quán)，避免出現(xiàn)參與渠道受阻的現(xiàn)象，始終堅持“人權(quán)本位”的憲政理念，而不少停留在“走群眾路線”上。此外，行政執(zhí)法環(huán)節(jié)是公民參政議政的重要領(lǐng)域，如上海市“釣魚執(zhí)法”案件中受害人張先生就是通過行政訴訟維護(hù)了行政相對人的權(quán)利，對此，學(xué)者們更傾向于行政相對人的參與應(yīng)列為行政程序法的原則范疇。[10]也就是說，行政主體必須重視應(yīng)行政程序異化，避免引發(fā)公職人員在轉(zhuǎn)變對行政相對人參政議政缺失主觀判斷問題。

第二，社會系統(tǒng)—政府協(xié)商機制的推動了內(nèi)部的能量—信息流運動。一方面，緩解了內(nèi)部“僵界”②根據(jù)蘭華 （《我國社會系統(tǒng)發(fā)展與服務(wù)型政府建設(shè)——治理理論視角》，《山東大學(xué)學(xué)報》2005年第5期，第103～108頁）關(guān)于組織僵化界限整理得出概念。，提出了新的協(xié)同治理模式。和行政部門相比，社會組織通常表現(xiàn)的更為高效和經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨曾經(jīng)說過，“由于市場失靈和收入分配不平等社會問題的出現(xiàn)，希望政府加以干預(yù)，并非是完美的結(jié)局，因為政府與市場機制一樣，存在一定的不足的。政府的決策或多或少也會有所遺漏或者欠缺，并不是所有的都能達(dá)到無私高尚的狀態(tài)。”[11]和行政部門相比，社會組織的存在，應(yīng)該是更能夠迎合系統(tǒng)內(nèi)復(fù)雜、多元化的要求。社會組織的組成就是來自于群眾，所以社會組織更能掌握和把控社會基層的要求和問題，而且規(guī)模不大，更為靈活，能夠高效地沖破正式組織的僵化界限，緩解社會基層矛盾。而且，社會組織的存在，能夠更為充分地理解社會基層的訴求。服務(wù)型政府存在的目的，其實就是能夠滿足社會多元的訴求，在社會系統(tǒng)組織的發(fā)展下，可以充分減輕社會各級群體對政府的多元化要求，行政部門能夠更為專注地發(fā)展其公共服務(wù)，提高辦事效率?；庹叫姓M織“僵界”的同時，社會—政府協(xié)同治理模式，能夠充分把握好政府干預(yù)的尺度和范圍，整合社會資源，提高更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。除此之外，漸進(jìn)推動協(xié)商范式進(jìn)步，優(yōu)化能量—信息流運動。行政部門的職能是有局限性的，會受到一定規(guī)范和安排。作為公共組織在社會系統(tǒng)發(fā)展和社區(qū)治理活動中，應(yīng)當(dāng)擁有一定的優(yōu)勢，能夠在社會系統(tǒng)發(fā)展的各個時期展示職能定位。協(xié)商范式，存在于社會—政府協(xié)同治理模式民主參政的環(huán)節(jié)里，充分體現(xiàn)協(xié)商范式的平等性、互助性、合作性等，進(jìn)而加快行政系統(tǒng)的能量—信息流運動速度，加大能量—信息流運載規(guī)模，實現(xiàn)運動方式改革優(yōu)化、走向統(tǒng)一規(guī)劃的層面。換而言之，行政部門應(yīng)當(dāng)重視基層力量，加強公民參政的意識和能力，逐步向經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政治環(huán)境滲透，最終突破系統(tǒng)束縛。協(xié)商范式的漸進(jìn)推動與社會系統(tǒng)逐步成熟相生相伴，不是強制推行可以實現(xiàn)的，更不能用政府單方意愿和積極行為代替，這也是回應(yīng)服務(wù)型政府子階段的特征所在。

第三，通過將整合的利益體系釋放，完成升級動力系統(tǒng)服務(wù)升級轉(zhuǎn)型。首先，把對社會機構(gòu)的入門資格降低，促使各個基層參與政治生活，凝結(jié)外部智慧力量。形成統(tǒng)一的社會機構(gòu)分工系統(tǒng)，分類分級完成相關(guān)的審批工作。推行包括法人登記、備案登記以及公益法人登記在內(nèi)的三級登記注冊制度①詳見王名、賈西津《中國NGO法律政策淪綱》，載于《清華大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)的2004年《發(fā)展研究增刊》。這一制度的要點是：首先，對所有民間組織開放備案注冊平臺，鼓勵各種民間組織到政府民政部門進(jìn)行備案注冊，除非有明顯的違法犯罪事實，對所有已經(jīng)備案注冊的民間組織給予合法存在的基本權(quán)利。其次，對于影響較大、活動范圍較廣、涉及公民政治參與或社會政治生活的重要民間組織，按照“規(guī)范的名稱、必要的組織、固定的場所、專職人員、會員數(shù)量、資產(chǎn)經(jīng)費、民事能力”等項基本條件，實行強制性的審批登記制度，對符合條件審批合格的民間組織發(fā)放許可證，并賦予其社團(tuán)法人資格。最后，對于那些從事社會公益事業(yè)的民間組織，在獲得政府許可證的基礎(chǔ)上，實行更加嚴(yán)格的公益法人認(rèn)證，通過公益法人認(rèn)證的民間組織應(yīng)當(dāng)享受國家在財政和稅收等方面的優(yōu)惠待遇，同時也履行更加嚴(yán)格的行政監(jiān)管和社會監(jiān)督。，從合法性和管理視角規(guī)范社會組織的培育。轉(zhuǎn)變過去思想，不再只是重視政府方面的監(jiān)管，而要更多關(guān)注民眾的權(quán)利維護(hù)；不單只是在問題出現(xiàn)后做管理，而要把更多的精力放在問題發(fā)生以前的防范上；不只是重視行政方面的約束力，更要重視其他方面如經(jīng)濟(jì)的約束。借助同社會機構(gòu)形成契約關(guān)系，合理分配各類資源，從而預(yù)防社會機構(gòu)政府化，確保相關(guān)利益方權(quán)益得到合理配置，通過規(guī)整監(jiān)管因素，促成社會機構(gòu)養(yǎng)成良好的約束習(xí)慣和規(guī)整意識。建立和完善在這方面的法律法規(guī)，為更好地管理社會機構(gòu)奠定法律基礎(chǔ)。這有利于進(jìn)一步監(jiān)管社會機構(gòu)，形成法制與人治共同發(fā)揮效果的良好局面。其次，去除社會機構(gòu)草根化的思維，鼓勵其加入到政治活動中來?！安莞鄙鐣M織形成于社會組織審批門檻過高的無奈，具有非合法性、活動民主性、行為邊緣性和政治參與冷漠性四方面特征，也就是說，要把社會機構(gòu)囊括到社會公共服務(wù)的整個體系去，利用三級評審賦予他們具有法律意義的位置，確保他們的權(quán)益得到有效維護(hù)，特別是針對社會人力物力資源要加強保護(hù)，引導(dǎo)他們往自治化方向發(fā)展，通過系統(tǒng)監(jiān)督對他們的日常活動進(jìn)行監(jiān)管。此外，要讓社會機構(gòu)趨于平民化，讓他們充分表達(dá)訴求，合理維權(quán)。我國社會組織的官方化和半官方化是社會系統(tǒng)發(fā)育成熟的障礙之一。我國政府鼓勵社會組織“去官方化”應(yīng)做到：弱化社會組織與政府之間 “強控性法團(tuán)主義關(guān)系”，倡導(dǎo)建立“伙伴關(guān)系”。促使社會機構(gòu)資金渠道豐富多元，讓他們在政府這方面的依存度降低。鼓勵這些機構(gòu)積極表達(dá)訴求，強化機構(gòu)志愿的存在感，提升機構(gòu)文化認(rèn)同度。與此同時，引導(dǎo)他們形成和完善良好的社會信息體系，發(fā)揮它們在行政過程中的參與作用。事實上，建設(shè)服務(wù)型政府，一個關(guān)鍵的點在于找到平衡行政權(quán)力與社會權(quán)利的基點，一旦這個基點找到，就能充分發(fā)揮社會力量，將行政權(quán)力約束在一定框架的同時發(fā)揮出應(yīng)有的作用，而在這種情況下，民眾享有的權(quán)利將會更多。就社會而言，行政干預(yù)需要充分考慮，但更為具體的是，其行使權(quán)力的路徑、內(nèi)容和范圍；而就政府層面而言，不但要考慮社會系統(tǒng)的自主性問題，還要將其納入到一定的監(jiān)管范疇。一方面，社會需要加入，另一方面政府則要留出空間，以便二者順利運轉(zhuǎn)配合。換言之，當(dāng)政府與社會通力合作，形成高效、科學(xué)的運轉(zhuǎn)體系，才能發(fā)揮真正的作用，促使社會良性循環(huán)發(fā)展。

（二）政府系統(tǒng)內(nèi)分步走：服務(wù)型政府階段漸進(jìn)過渡的方式

建立服務(wù)型政府，不是一個由不同子過程簡單聚加起來的，從某種意義上講，是需要時間沉淀，逐步完成并且循序漸進(jìn)的。這是由服務(wù)型政府內(nèi)部要素的流轉(zhuǎn)決定的。一方面，服務(wù)型政府內(nèi)部要素在分系統(tǒng)內(nèi)按程序流轉(zhuǎn)對分系統(tǒng)發(fā)生作用決定過渡的非均勻性。行政系統(tǒng)區(qū)別于其他組織系統(tǒng)的特征之一在于其組織的正式性，層級明確、分工精細(xì)是行政系統(tǒng)的特征，為行政系統(tǒng)處理龐雜的公共事務(wù)提供了可能之外，五個內(nèi)部分系統(tǒng)程序化的運作模式也造成了內(nèi)部要素流轉(zhuǎn)的周期較為漫長，按程序流轉(zhuǎn)使得內(nèi)部要素的作用力度也產(chǎn)生了不均勻，前文述及，要素的散失、聚合甚至湮滅都可能發(fā)生。服務(wù)型政府兩子階段的過渡因此而造成分系統(tǒng)之間、部門之間甚至崗位之間的非一致性。由于要彌合不足缺失的融合張力，該類型的政府從內(nèi)在的因素分析，是需要花時間進(jìn)行調(diào)整并且直到完成轉(zhuǎn)化才能實現(xiàn)過渡的。打個比喻，這種類型的政府在過渡時期就像一條小蟲，行進(jìn)緩慢阻力重重。而正是在不同分系統(tǒng)之間的過渡中，由于存在張力使得政府需要調(diào)整節(jié)奏，產(chǎn)生存進(jìn)發(fā)展的合力以此帶動前進(jìn)，這個過程也同小蟲前進(jìn)一般，一蠕一動。從這個角度來看，服務(wù)型政府過渡必然是長期的。此外，該類型的政府在完成轉(zhuǎn)型過渡時，存在循序漸進(jìn)以及耗時長的特點，而這些與其內(nèi)在因素的牽制和不同渠道不無關(guān)系。單一內(nèi)部要素的流轉(zhuǎn)在程序傳遞過程中會出現(xiàn)散失等現(xiàn)象，要素之間的流轉(zhuǎn)速度和路徑也存在差異。以公共突發(fā)事件為例，公共衛(wèi)生突發(fā)事件和公共安全突發(fā)事件獲得的政府響應(yīng)時間最短，這說明這兩類要素流轉(zhuǎn)路徑短、速度快，而相比之下，能源治理、公共教育改革等問題獲得響應(yīng)時間較長，說明其流轉(zhuǎn)速度慢、路徑較長，這也是我國重大突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案制定的理論依據(jù)所在。要素之間的速度與路徑差異帶來了部門之間新一層次的張力與合力運動，服務(wù)型政府正是在這樣伸縮運動中漸進(jìn)式過渡的。

一般情況下，人們將按照不同地域區(qū)分，根據(jù)不同部門依次向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過程，稱之為“服務(wù)型政府”的“分步走”。該類政府這個轉(zhuǎn)變的過程，前期由每個單獨的政府機構(gòu)根據(jù)自身情況分層次實現(xiàn)過渡向服務(wù)性質(zhì)轉(zhuǎn)變。通常來講，可以從是否存在契約約束、是否自主以及是否自治三個層面來判斷一個社會系統(tǒng)是否趨于成熟。所以，政府系統(tǒng)發(fā)揮的作用以及其帶來的影響取決于各個不同的維度分析。廣義上講，具有自主性的社會系統(tǒng)更趨完善，它能有效匯聚多方利益，能讓社會各個階層自發(fā)加入政治活動，這拓寬了其輻射的范疇，從初級階段的公共服務(wù)為主向行政系統(tǒng)其他職能蔓延。蔓延的過程是長期漸進(jìn)的，決定了社會系統(tǒng)對于服務(wù)型政府的推動力得以強化，因此首先受到社會系統(tǒng)輻射的部門率先過渡到高級階段，而漸次蔓延的領(lǐng)域跟進(jìn)過渡是客觀的。到目前，相對其他領(lǐng)域，政府行政與其沒有太大的差距，而好的服務(wù)是建立在高效科學(xué)的管理之上的。因此，現(xiàn)今政府在轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府過程中，必要將管理這個要素放在首要位置。過早把“管理”的概念去掉，是不妥當(dāng)?shù)摹12]從另一個層面講，政府分步走還受限于一個社會系統(tǒng)的成熟度以及其對政府產(chǎn)生的影響作用。由于社會系統(tǒng)的成熟性質(zhì)，它就具備了高度的自治權(quán)限，各個利益集團(tuán)的訴求將被高效滿足，他們的影響力也比較大，這在一定程度上壓制了政府向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的可能，而不管是技術(shù)層面還是管理層面，他們對于政府帶來的壓力是不小的，這也意味著，政府無法一步到位，需要從兩個層面不同階段完成轉(zhuǎn)型過渡。換言之，如果根據(jù)系統(tǒng)劃分進(jìn)行轉(zhuǎn)變，過程阻力重重，唯有分步才能排除干擾，順利完成轉(zhuǎn)型。

[1]高小平：《國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑》，《中國行政管理》2014年第1期，第9頁

[2]王浦劬：《論新時期深化行政體制改革的基本特點》，《中國行政管理》2014年第2期，第6～14頁

[3]王滬寧：《行政生態(tài)學(xué)》，復(fù)旦出版社，1998年，第270頁

[4]鄭言 李猛：《推進(jìn)國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2014年第 2期，第 5～12頁

[5]楊冠瓊劉雯雯：《公共問題與治理體系——國家治理體系與能力現(xiàn)代化的問題基礎(chǔ)》，《中國行政管理》2014年第2期，第15～23頁

[6]朱光磊：《現(xiàn)代政府理論》，高等教育出版社，2006年，第452頁

[7][9]（澳）歐文·E.休斯（Owen.E.Hughes）：《公共管理導(dǎo)論》（第三版），張成福 王學(xué)棟等譯，中國人民大學(xué)出版社，2007年，第225頁

[8]潘小娟：《省直管縣改革應(yīng)適調(diào)漸進(jìn)》，《行政改革內(nèi)參》2O12年第1期，第15～18頁

[10]應(yīng)松年：《行政行為法》，人民出版社，1993年，第24頁

[11]（美）斯蒂格利茨：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》（上冊），中國人民大學(xué)出版社，1997年，第502～503頁

[12]朱光磊 張彬：《中國政府發(fā)展研究報告》（第2輯 服務(wù)型政府建設(shè)），中國人民大學(xué)出版社，2010年，第90頁

（責(zé)任編輯：王立坦）

On the Phase of the Construction of the Service-oriented Government

Chen Yahui

In order to reach the target that making the governance’s system and ability to be of modernization,the government administrative departments must put reform and innovation as the core position,and take the construction of service-oriented government as the main direction.In other words,the reform of administrative control system towards a new direction,the original governance body turns to be co-ordinated,and a system-standardization governance structure will replace the old one,while the governance method becomes more scientifically rational.However,it is inevitable that limited by some complex objective conditions,when we realize the service-oriented government.Such as,changing the environment of public service will extend the phase of transition duration,or the different level of the administrative organs causes the transitional stage,that to become a service-oriented government,can’t work out,or the internal ecological imbalance causes the phase transition is not stable.Therefore,it is obvious that,when it comes to constructing the service-oriented government,the concerned factors is too much to achieve that goal during a short time.Concretely speaking,it is necessary to carry out the service-oriented government with segmented structures when we realize modernization of the governance system releasing the energy of government is the condition and foundation of transmitting the construction of the service-oriented government,the step-by-step incremental model in the application system is the key point,programmatically constructing the service-oriented government is the guarantee.

the modernization of the governance system,administrative reform,service-oriented government,public service