立案登記制的實(shí)踐與反思?
——基于杭州市的調(diào)研

◎ 張演鋒

“立案難”是長期存在于司法實(shí)踐中的頑疾，其對于當(dāng)事人的訴權(quán)保障、司法權(quán)威以及社會(huì)穩(wěn)定均有消極影響?！傲鸽y”包括形式上的與實(shí)質(zhì)上的兩種。前者是指當(dāng)事人立案過程的不便與煩瑣；后者是指盡管當(dāng)事人認(rèn)為其所提起的訴訟符合起訴條件，但由于法外因素而無法立案。為解決 “立案難”問題，保障當(dāng)事人的訴權(quán)，2015年5月1日，立案審查制向立案登記制轉(zhuǎn)型。時(shí)至今日，立案登記制已實(shí)施兩年多。最高人民法院在2016年的工作報(bào)告中指出，地方各級(jí)法院共受理案件1951.1萬件，同比增長24.7%，當(dāng)場立案率達(dá)到95%，基本解決 “立案難”問題。案件受理數(shù)量大幅增長是否等于解決了 “立案難”問題？立案登記制的應(yīng)然與實(shí)然之間是否還存在差距？基于此，筆者聚焦民事訴訟領(lǐng)域，以杭州市部分基層人民法院為樣本，通過對立案庭庭長、律師及當(dāng)事人進(jìn)行訪談，結(jié)合學(xué)界研究成果，全面剖析立案登記制的運(yùn)行現(xiàn)狀。

一 立案登記制改革的成效

立案登記制改革后，浙江省高級(jí)人民法院出臺(tái) 《浙江省高級(jí)人民法院關(guān)于貫徹立案登記制的實(shí)施意見》（以下簡稱 《高院實(shí)施意見》），各法院也相繼出臺(tái)相關(guān)細(xì)則。通過調(diào)研，筆者認(rèn)為立案登記制在一定程度上緩解了 “立案難”問題。

（一）增加了司法的回應(yīng)性

立案是當(dāng)事人與法院之間的雙向互動(dòng)。立案審查制下的 “立案難”，表現(xiàn)為法院對當(dāng)事人的起訴不予回應(yīng)，出現(xiàn)不接收訴狀、不做裁定、不出具書面憑證等違規(guī)行為。而立案登記制改革明確了法院在立案階段的行為規(guī)范，從而保障了當(dāng)事人與法院之間的互動(dòng)不至于中斷。自立案登記制實(shí)施以來，法院的案件受理量大幅增長。如杭州市A區(qū)人民法院 （以下簡稱A法院），僅2015年5～6月就受理各類案件3371起，同比增長25.08%。再如杭州市B區(qū)人民法院 （以下簡稱B法院），2016年上半年共受理各類案件8247件，同比增長8.24%。

（二）提高了立案的便利性

《高院實(shí)施意見》確立了立案程序的便利性原則。筆者所調(diào)研的法院均主動(dòng)為當(dāng)事人提供訴狀樣本，在當(dāng)事人書寫訴狀有困難時(shí)由立案庭工作人員代為立案。此外，各地法院還提供多元的立案服務(wù)。以A法院為例，該法院設(shè)有訴訟服務(wù)大廳、訴訟服務(wù)網(wǎng)、12368訴訟服務(wù)熱線，提供網(wǎng)上立案、上門立案、郵寄立案等便利的立案服務(wù)。其中，訴訟服務(wù)大廳負(fù)責(zé)引導(dǎo)訴訟、指導(dǎo)訴訟、進(jìn)行案件查詢等便民工作。此外，多數(shù)法院還設(shè)有法律援助中心，提供代寫法律文書等立案服務(wù)。

（三）強(qiáng)化了程序的保障性

立案登記制改革貫徹了 “當(dāng)場立案”原則。各地法院均能按照要求，能當(dāng)場立案的就當(dāng)場立案，當(dāng)場無法判斷能否立案的則先接收，并在七日內(nèi)答復(fù)。若七日內(nèi)依然無法判斷能否立案的，則先行立案。以杭州市C區(qū)人民法院 （以下簡稱C法院）為例，其當(dāng)場立案率高達(dá)95%。同時(shí)，立案登記制改革還突出了 “程序公開”原則。明確要求立案庭法官對于不予受理或需要當(dāng)事人補(bǔ)正材料的案件，均應(yīng)出具書面憑證并載明具體理由，禁止口頭裁定或告知。此外，立案登記制改革還賦予當(dāng)事人在法院出現(xiàn)不接收訴狀、不出具書面憑證、不一次性告知等失范行為時(shí)的問責(zé)權(quán)利，規(guī)定當(dāng)事人可向受訴法院或上級(jí)法院投訴。

（四）構(gòu)建了多元糾紛解決機(jī)制

為消除立案登記制改革后案件受理量大幅增長對法院可能造成的負(fù)面影響，《高院實(shí)施意見》強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)引導(dǎo)當(dāng)事人自愿選擇人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、仲裁等多元糾紛解決機(jī)制。以A法院為例，目前該法院設(shè)立了訴調(diào)對接工作室與訴前調(diào)解工作室。前者負(fù)責(zé)糾紛分流，與全區(qū)各調(diào)解組織和調(diào)解人員對接，并辦理司法確認(rèn)、公示催告、支付令案件。后者從法律角度和調(diào)解技巧等方面對人民調(diào)解、特邀調(diào)解等非訴調(diào)解組織調(diào)解的糾紛予以指導(dǎo)和協(xié)助。二者通過整合自身資源與外聯(lián)多方力量，全面推動(dòng)社會(huì)矛盾糾紛多元化解決機(jī)制不斷健全[1]。

二 立案登記制的現(xiàn)狀與問題

通常認(rèn)為，完全意義上的立案登記制是以訴權(quán)保障為基點(diǎn)的，只要當(dāng)事人向法院遞交符合法定條件的訴狀，法院就必須受理。但是，當(dāng)前所實(shí)施的立案登記制僅能稱為 “準(zhǔn)立案登記制”，其與完全意義上的立案登記制仍有差距，在實(shí)踐中未能徹底解決 “立案難”問題。

（一）形式審查未能完全貫徹

形式審查與實(shí)質(zhì)審查是區(qū)分立案登記制與立案審查制的分水嶺。前者僅審查訴的形式要件，如訴狀的格式、起訴的手續(xù)等。后者審查訴的實(shí)質(zhì)要件，如訴的利益、當(dāng)事人的適格、證據(jù)的證明力、法院的管轄權(quán)等?？梢姡ㄔ喝绻麅H對訴進(jìn)行形式審查，可以防止在立案階段基于法外因素而拒絕立案。但遺憾的是，當(dāng)前形式審查未能完全貫徹，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

其一，立案審查的時(shí)間較長。立案審查的時(shí)間，是指法官審查訴狀是否符合起訴條件所需的時(shí)長。若僅對案件進(jìn)行形式審查，無須耗費(fèi)較長的時(shí)間。但是，當(dāng)前立案階段的審查時(shí)間與立案審查制下的審查時(shí)間并無多大差異。有律師表示，立案登記制與立案審查制的立案審查時(shí)間基本相同。同時(shí)，部分受訪者表示，一般性案件的立案審查時(shí)間相對較短，但疑難案件的立案審查時(shí)間有時(shí)則長達(dá)幾個(gè)小時(shí)。為何形式審查需要耗費(fèi)如此長的時(shí)間，甚至?xí)霈F(xiàn)當(dāng)場無法判斷能否立案的情況？問題的癥結(jié)在于，當(dāng)前法院在立案階段采取的依舊是實(shí)質(zhì)審查模式，這與立案登記制保障訴權(quán)的理念不符。

其二，立案審查的標(biāo)準(zhǔn)較高。當(dāng)前法院的立案審查標(biāo)準(zhǔn)以 《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱 《民訴法》）為參照，但部分受訪者認(rèn)為，當(dāng)前立案審查的標(biāo)準(zhǔn)太高。

首先，以實(shí)體當(dāng)事人的標(biāo)準(zhǔn)審查原告的主體資格。立案登記制僅進(jìn)行形式審查，故應(yīng)采用程序當(dāng)事人的標(biāo)準(zhǔn)，即判斷訴是否成立即可。而當(dāng)前部分法院采用了實(shí)體當(dāng)事人的標(biāo)準(zhǔn)，即除了判斷訴成立與否，還判斷訴合法及合理與否。如有兩位法官均表示，其立案時(shí)既要核實(shí)原告身份信息，又要審查原告與本案是否存在直接利害關(guān)系等實(shí)體內(nèi)容。

其次，對被告信息的審查過于嚴(yán)格。法院要求原告立案時(shí)必須完整地填寫被告信息，而這并非易事。當(dāng)前部分法院規(guī)定，自然人為被告時(shí)，須由原告持法院開具的戶籍函前往當(dāng)?shù)嘏沙鏊_具證明；而法人為被告時(shí)，須由原告前往工商部門開具證明。一位律師對此抱怨：這樣的要求過高。而且每個(gè)地方的操作方法不同，有些法院甚至有額外的要求與審查標(biāo)準(zhǔn)。由此可見立案階段獲取被告信息的煩瑣與不便。

最后，以勝訴證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)審查起訴證據(jù)。起訴證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與勝訴證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，是對應(yīng)于形式審查與實(shí)質(zhì)審查的兩個(gè)不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。前者僅要求原告提交足以證明其具有起訴權(quán)的證據(jù)，而后者則要求原告提交的證據(jù)具有真實(shí)性，以及足以證明其訴訟請求具有實(shí)體權(quán)利根據(jù)，并能獲得法律支持。這顯然超出了立案庭的權(quán)限范圍。但是，當(dāng)前部分法院依舊采用勝訴證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)審查證據(jù)。如有律師談道：曾有案件的對方當(dāng)事人在立案階段提出管轄異議的約定是偽造的，使得法院在立案階段花費(fèi)時(shí)間審查該約定的真實(shí)性。此外，部分法院還會(huì)審查證據(jù)材料中是否有病句等問題。

除上所述，當(dāng)前部分法院在立案階段仍在審查案由、訴訟時(shí)效、訴的個(gè)數(shù)等只有通過實(shí)質(zhì)審查才能判斷的問題。一言以蔽之，立案階段的實(shí)質(zhì)審查增加了立案的難度，限制了當(dāng)事人的訴權(quán)。

（二）變相 “立案難”依然存在

除了拖延立案、控制立案、干擾立案等違規(guī)行為造成 “立案難”，當(dāng)前還存在一些變相 “立案難”的現(xiàn)象。

其一，口頭裁定或告知屢禁不止。口頭裁定或告知是指法院在立案階段不予受理，或要求當(dāng)事人補(bǔ)正材料時(shí)不出具書面憑證的行為。這種現(xiàn)象導(dǎo)致當(dāng)事人失去通過書面憑證上訴而獲得救濟(jì)的機(jī)會(huì)。雖然當(dāng)前已明令禁止口頭裁定或告知，但是部分受訪者表示，仍有法院存在口頭裁定或告知的情況。如某律師反映，曾經(jīng)有法院表示某案要移送其他法院，卻不提供書面憑證。

其二，濫用駁回起訴。立案登記制改革后，裁定駁回起訴的案件數(shù)量大幅增加。以B法院為例，2014年5月1日至2015年4月30日，該法院共裁定駁回起訴32件；2015年5月1日至2016年4月30日，該法院共裁定駁回起訴146件。而駁回起訴也已經(jīng)成為部分法院變相拒絕立案的 “合法”工具，即以提高立案率為目的無條件接收案件，卻又以駁回起訴的方式拒絕立案。如一位律師反映，有個(gè)權(quán)屬爭議復(fù)雜的案件，立案人員就是先收案再裁定駁回起訴。

其三，拖延 “叫號(hào)”與限制 “取號(hào)”。 “取號(hào)”立案是立案登記制改革中部分基層法院推行的創(chuàng)新舉措。但是，在實(shí)踐中與保障訴權(quán)的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。首先，法院拖延 “叫號(hào)”，實(shí)則是拖延立案。某律師表示：“取號(hào)”立案很麻煩，有時(shí)前面沒人，但立案人員就是不按號(hào)。其次，法院限制 “取號(hào)”，實(shí)則是控制立案。一位律師說：有些法院每天限制取號(hào)數(shù)量，有時(shí)需要一大早去取號(hào)。

其四，強(qiáng)制網(wǎng)上立案。網(wǎng)上立案是為了便利當(dāng)事人立案所推行的創(chuàng)新舉措，但在司法實(shí)踐中發(fā)生了異化。部分法院開始試點(diǎn)網(wǎng)上先行立案，但受訪者普遍認(rèn)為網(wǎng)上先行立案增加了立案難度，更有人表示此為無理要求。此外，網(wǎng)上立案系統(tǒng)未針對當(dāng)事人普遍的認(rèn)知水平做出合理設(shè)計(jì)，操作較為煩瑣。而認(rèn)證電子訴狀和電子證據(jù)法律效力的電子技術(shù)尚不成熟，容易造成當(dāng)事人因訴狀和證據(jù)材料的法律效力問題而多次往返法院，增加其訴累。

其五，收案而不立案。當(dāng)前法院將立案程序劃分為 “收案”與 “立案”兩個(gè)環(huán)節(jié)。據(jù)某法官說，目前，基本上所有案件都會(huì)先收進(jìn)來。但是正如一位律師所說：案件如此多，法院只能收材料，但不出具書面憑證，立不立案還不一定?？梢姡傅怯浿聘母锖罂此平邮樟怂邪讣?，但并非都予以立案，本質(zhì)上還是堵塞了通過訴訟渠道化解糾紛的路徑。

其六，“特殊日”限制立案。雖然 《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》指出，要廢除妨礙立案的 “土政策”，但是當(dāng)前法院依然存在諸如立案數(shù)量統(tǒng)計(jì)日等 “特殊日”限制立案的情況。如部分法院規(guī)定 “周五下午不立案”，或者如一位律師所說：每個(gè)地方的立案庭都有內(nèi)部訊息，如遇統(tǒng)計(jì)日等我們就自覺不去立案。

（三）過分強(qiáng)調(diào)訴前調(diào)解

“訴前調(diào)解”作為立案登記制改革下緩解人案矛盾的措施，備受法院推崇，但部分法院過分強(qiáng)調(diào)訴前調(diào)解。一位律師說：法院為了自身的方便，先調(diào)解一個(gè)月，調(diào)解不成功再安排簡易程序開庭。而另一位律師抱怨：現(xiàn)在訴前調(diào)解成了法院不予立案的正當(dāng)理由。判斷訴前調(diào)解的可能性，必然涉及實(shí)質(zhì)審查，而這并不符合立案登記制下僅進(jìn)行形式審查的要求。此外，既然案件符合起訴條件，為何不予立案而選擇調(diào)解？既然未立案，案件就尚未系屬法院，法院又從何談審判權(quán)及調(diào)解權(quán)[2]？因此，訴前調(diào)解過度化會(huì)侵犯當(dāng)事人的訴權(quán)，進(jìn)而引發(fā) “立案難”問題。

（四）濫訴行為增加

濫訴行為在立案登記制改革后大量增加。一位法官說：常有當(dāng)事人拿著已經(jīng)裁定的案件反復(fù)起訴。司法實(shí)踐中，主要存在的濫訴行為包括：其一，虛假訴訟，即弄虛作假提起訴訟；其二，惡意訴訟，即當(dāng)事人之間惡意串通或者冒充他人提起訴訟；其三，無理纏訟，即反復(fù)對已經(jīng)裁定的案件以不同事由提起訴訟；其四，盲目訴訟，即無訴狀、無證據(jù)材料、無明確訴訟主體的 “三無”當(dāng)事人所提起的訴訟。濫訴行為嚴(yán)重干擾了立案秩序，消耗了有限的司法資源。長此以往，將導(dǎo)致法院為控制濫訴行為而變相抬高立案門檻，從而加劇 “立案難”現(xiàn)象。

三 立案登記制問題的成因

為何立案登記制改革采用 “準(zhǔn)立案登記制”而非完全意義上的立案登記制？為何立案登記制實(shí)施以來會(huì)出現(xiàn)諸多問題？其根源在于當(dāng)前立法的缺陷，以及司法資源與功能的有限性。

（一）起訴條件未能修正

當(dāng)前司法實(shí)踐中出現(xiàn)形式審查未能完全貫徹等問題的原因，是立法上并未修正高階的起訴條件。立案登記制改革雖提出 “有案必立、有訴必理”的要求，但前提必須是 “法院依法應(yīng)該受理的案件”，依據(jù)的仍為高階的起訴條件。

其一，原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。判斷是否具有直接利害關(guān)系，即當(dāng)事人是否適格，須于實(shí)質(zhì)審查階段，在公開、回避、辯論的情況下才能完成。否則，既不符合訴訟程序的內(nèi)在機(jī)理，又容易導(dǎo)致法官將 “是否適格”作為法外因素介入后拒絕立案的 “正當(dāng)”理由。此外，包括公益訴訟在內(nèi)的新型民事訴訟，當(dāng)事人由法律擬制，不與案件有直接利害關(guān)系。若進(jìn)行利害關(guān)系審查，此類案件將無法受理。

其二，有具體的訴訟請求、事實(shí)和理由。該款對 “具體”的標(biāo)準(zhǔn)語焉不詳，導(dǎo)致實(shí)踐中存在兩種觀點(diǎn)?！熬唧w化理論”認(rèn)為，具體系所主張的事實(shí)必須準(zhǔn)確描述法律關(guān)系以區(qū)分其與其他法律的關(guān)系。“證實(shí)理論”認(rèn)為，具體系所主張的事實(shí)必須是能夠證明訴的提起有理由的所有事實(shí)[3]。而實(shí)踐中采取 “證實(shí)理論”的居多，且該款在立案階段常由形式要件轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)要件。

其三，屬于人民法院管轄與民事訴訟法的受案范圍。該款中的管轄問題在大陸法系國家以訴訟要件的形式呈現(xiàn)。雖有觀點(diǎn)認(rèn)為，若立案階段不對主管權(quán)與管轄權(quán)進(jìn)行判斷，容易導(dǎo)致法院越權(quán)審判，但是否屬于法院主管和管轄，與法院能否審查爭議并無必然聯(lián)系。主管權(quán)與管轄權(quán)的本質(zhì)，是法院對案件實(shí)體問題的裁判權(quán)。同時(shí)，該款規(guī)定的受案范圍具有概括性與封閉性，在新型糾紛與特殊糾紛層出不窮的當(dāng)下，無疑限制了訴權(quán)，且容易導(dǎo)致實(shí)踐中法院基于法外因素收縮受案范圍。

其四，起訴狀應(yīng)當(dāng)記明證據(jù)和證據(jù)來源，以及證人姓名和住所。該款未確定證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分法院以 “勝訴證據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)審查證據(jù)。但是， “勝訴證據(jù)”作為實(shí)體性證據(jù)，在實(shí)質(zhì)審查階段經(jīng)當(dāng)事雙方舉證質(zhì)證才能認(rèn)定。同時(shí)，該款所規(guī)定的 “證據(jù)”和 “證據(jù)來源”僅能代表原告證明自身的訴訟請求與案件事實(shí)，其證明效力與證據(jù)資格也要經(jīng)實(shí)質(zhì)審查才能判斷。

統(tǒng)而言之，上述起訴條件涵蓋了學(xué)理上的訴的三階層要件，即起訴要件、訴訟要件、本案要件，導(dǎo)致實(shí)踐中立案人員對審查標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)，從而由形式審查轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)審查。

（二）立案監(jiān)督機(jī)制缺位

立案階段法院之所以存在變相 “立案難”以及當(dāng)事人出現(xiàn)濫訴行為，其原因在于立案監(jiān)督機(jī)制缺位。

其一，對法院的監(jiān)督機(jī)制缺位。當(dāng)前法院關(guān)于立案監(jiān)督機(jī)制的法律規(guī)范不夠明確。例如，立案階段若法院出現(xiàn)不接收訴狀、不出具書面憑證的情況，當(dāng)事人應(yīng)該如何應(yīng)對？根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，當(dāng)事人若缺乏書面憑證，則難以通過投訴渠道獲得救濟(jì)。又如，《高院實(shí)施意見》規(guī)定當(dāng)事人可向上級(jí)法院和同級(jí)法院尋求救濟(jì)，但具體應(yīng)該找上級(jí)法院或同級(jí)法院的哪個(gè)部門？上級(jí)法院或同級(jí)法院又應(yīng)當(dāng)通過何種程序?qū)Ξ?dāng)事人進(jìn)行救濟(jì)？這些并不清楚。此外，法院內(nèi)部及上下級(jí)法院之間的緊密聯(lián)系，也使內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制可能被虛置。某當(dāng)事人說：法院不給立案時(shí)，我雖然說要投訴，但只是嚇唬一下而已。某律師則說：法院對于投訴都是不理不睬或相互推諉。

其二，對當(dāng)事人的監(jiān)督機(jī)制缺位?！陡咴簩?shí)施意見》指出：“應(yīng)當(dāng)加大對惡意訴訟、無理纏訴、虛假訴訟的懲處力度……根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法有關(guān)規(guī)定予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！钡摽钸^于形式化，未明確定義惡意訴訟、無理纏訴、虛假訴訟，也未明確規(guī)定與不同處罰形式相對應(yīng)的處罰規(guī)則。如此，便給司法實(shí)踐留下難題，也給濫訴行為帶來可乘之機(jī)。

（三）司法資源與功能的有限性

司法改革以 “國情論”為理論支點(diǎn)，反對純粹的 “拿來主義”，而 “準(zhǔn)立案登記制”在一定程度上符合我國司法資源與功能有限的國情。

首先，有限的審判資源難以應(yīng)對過高的司法期待。前述法院對原告主體資格的審查采用實(shí)體當(dāng)事人標(biāo)準(zhǔn)的理由是 “節(jié)約司法成本”，可見，司法資源的有限性是司法改革不可回避的現(xiàn)實(shí)。司法資源的有限性表現(xiàn)為 “案多人少”，即有限的法官人數(shù)難以應(yīng)對不斷增加的司法案件?！鞍付唷笔怯捎诓煌嬷黧w之間的糾紛及交叉的、復(fù)合的新型案件不斷增加?！叭松佟眲t是由于法官員額制改革，以及部分法官轉(zhuǎn)行謀求更高的經(jīng)濟(jì)利益。在比例失衡的情況下，如果貿(mào)然推行完全意義上的立案登記制，將會(huì)導(dǎo)致大量案件由于審判資源有限而被積壓，進(jìn)而增加民眾對司法的負(fù)面情緒，這有違提高司法權(quán)威的改革初衷。

其次，有限的司法功能無法解決所有糾紛。由于我國高度一體化的政治架構(gòu)，司法本質(zhì)上是政權(quán)主體的重要組成部分。因此，對社會(huì)有重大影響的案件，審判人員在判決時(shí)除了考慮法律效果，還需要考慮社會(huì)效果與政治效果。因?yàn)椋祟惏讣⒎菃渭兊乃痉ò讣?，處理時(shí)必須服從社會(huì)政治的宏觀控制。如環(huán)境污染、食品安全等群體性案件，如果處理不當(dāng)將會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定[4]。此外，司法系統(tǒng)的運(yùn)行與既有體制密不可分，法院的人力、財(cái)力、物力以及司法過程均受到體制性約束。再者，司法體制內(nèi)部業(yè)績考核等因素也會(huì)導(dǎo)致法院為保證業(yè)績而將部分案件拒之門外。

四 完善立案登記制的思路

雖然 “準(zhǔn)立案登記制”是多種因素的產(chǎn)物，但是隨著司法改革的深化，“準(zhǔn)立案登記制”向完全意義上的立案登記制轉(zhuǎn)型乃大勢所趨。因此，應(yīng)面向訴權(quán)保障，從起訴條件、訴訟要件、立案救濟(jì)、立案監(jiān)督四個(gè)方面完善立案機(jī)制。

（一）對起訴條件做低階化修正

完善立案登記制的核心，是對高階的起訴條件做低階化修正。首先，抽離起訴條件中的訴訟要件、本案要件。明確區(qū)分立案登記、程序?qū)徖?、?shí)體審理三個(gè)階段，分別對應(yīng)審查起訴要件、訴訟要件、本案要件，并分別安排在 “第一審普通程序”中的 “起訴和受理”“審前準(zhǔn)備”“開庭審理”三個(gè)階段。三個(gè)階段形成遞進(jìn)關(guān)系，只有前一階段具備相應(yīng)要件，后一階段才能進(jìn)行審查。其次，修正起訴狀。起訴狀中的必要記載事項(xiàng)僅須包含明確的當(dāng)事人、明確的訴訟請求、明確的事實(shí)和理由。其中，“明確的當(dāng)事人”僅須原告或被告的身份足以辨認(rèn)，“明確的訴訟請求”僅須當(dāng)事人的主張系可辨認(rèn)事項(xiàng)，“明確的事實(shí)和理由”僅須當(dāng)事人所主張的事實(shí)能夠準(zhǔn)確描述法律關(guān)系并區(qū)分其與其他法律的關(guān)系。此外，將 “證據(jù)”由強(qiáng)制記載事項(xiàng)改為任意記載事項(xiàng)，僅以 “起訴證據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)審查。

（二）建立訴訟要件審查機(jī)制

對起訴條件做低階化修正后，民事訴訟的階段構(gòu)造將發(fā)生改變。相應(yīng)的，也應(yīng)在 “審前準(zhǔn)備”與 “開庭審理”階段構(gòu)建配套機(jī)制。同時(shí)，考慮到保障訴權(quán)與遏制濫訴之間的平衡，應(yīng)當(dāng)在 “審前準(zhǔn)備”中建立訴訟要件審查機(jī)制。所謂訴訟要件審查機(jī)制，是指法院在立案后與開庭審理前，對案件的訴訟要件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。如果該案件不具備訴訟要件，法官應(yīng)當(dāng)拒絕進(jìn)行下一步的實(shí)體判決。訴訟要件審查機(jī)制主要包含三個(gè)方面的內(nèi)容：其一，訴是否由受訴法院主管以及是否有管轄權(quán)；其二，關(guān)于對當(dāng)事人的實(shí)體性要求，如當(dāng)事人是否實(shí)際存在、是否具有當(dāng)事人能力等；其三，關(guān)于對訴以及請求的實(shí)體性要求，如是否具有訴的利益、是否屬于重復(fù)訴訟等[5]。經(jīng)實(shí)質(zhì)審查后，符合訴訟要件的案件進(jìn)入開庭審理環(huán)節(jié)，反之則駁回起訴。

（三）建立駁回起訴救濟(jì)機(jī)制

由于我國司法資源的有限性，當(dāng)事人全程參與立案并非穩(wěn)妥之計(jì)。因此，應(yīng)當(dāng)建立駁回起訴救濟(jì)機(jī)制，賦予當(dāng)事人在權(quán)利救濟(jì)階段的程序參與權(quán)。首先，建立駁回起訴聽證程序。如果案件經(jīng)審查不具備訴訟要件，可以啟動(dòng)駁回起訴聽證程序，給予當(dāng)事人發(fā)表意見的機(jī)會(huì)。當(dāng)事人無法做出有效抗辯的，則裁定駁回起訴[6]。其次，限制駁回起訴的適用條件，將其適用期間限定為駁回起訴聽證程序后與開庭審理前，以防止法院在訴訟的任何階段對案件是否符合訴訟要件進(jìn)行隨意審查。并且，應(yīng)該規(guī)定只有經(jīng)過聽證程序后，仍不具備訴訟要件的案件才能裁定駁回起訴。如此，可以防止法官在立案階段濫用審判權(quán)，隨意擴(kuò)大駁回起訴的適用范圍。

（四）建立立案監(jiān)督機(jī)制

立案監(jiān)督機(jī)制須圍繞當(dāng)事人與法院兩個(gè)主體構(gòu)建。既要強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督，倒逼法院遵守立案階段的基本規(guī)范，又要預(yù)防與懲戒濫訴行為，防止濫訴行為惡性膨脹。首先，強(qiáng)化內(nèi)部與外部監(jiān)督。在內(nèi)部監(jiān)督方面，既要明確上級(jí)法院啟動(dòng)對下級(jí)法院的司法處分權(quán)的條件與程序，又要明確該司法處分的決定機(jī)構(gòu)、調(diào)查處理與異議復(fù)審等程序。在外部監(jiān)督方面，要實(shí)現(xiàn)媒體、社會(huì)組織、社會(huì)公眾等多方主體對立案工作的監(jiān)督。同時(shí)，推進(jìn)檢察監(jiān)督。在當(dāng)事人向法院投訴無果后，允許其向檢察院投訴。其次，預(yù)防與懲戒濫訴行為。依據(jù)濫訴行為進(jìn)行的不同階段，分別選擇適用警告、罰款、拘留等懲罰性措施，并規(guī)定賠償金額、處罰標(biāo)準(zhǔn)等[7]。

注 釋

[1]唐力、高翔：《我國民事訴訟程序事項(xiàng)二階化審理構(gòu)造論——兼論民事立案登記制的中國化改革》，《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）2016年第5期。

[2]傅郁林：《再論民事訴訟立案程序的功能與結(jié)構(gòu)》，《上海大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第5期。

[3]〔德〕漢斯-約阿希姆·穆澤拉克： 《德國民事訴訟法基礎(chǔ)教程》，周翠譯，中國政法大學(xué)出版社，2005，第35～36頁。

[4]陸勇棣：《從立案審查到立案登記：法院在社會(huì)轉(zhuǎn)型中的司法角色》，《中國法學(xué)》2016年第2期。

[5]張衛(wèi)平：《民事案件受理制度的反思與重構(gòu)》，《法商研究》2015年第3期。

[6]許尚豪：《有訴必案——立案模式及立案登記制構(gòu)建研究》，《山東社會(huì)科學(xué)》2015年第7期。

[7]張曉薇：《濫用訴權(quán)行為的法律規(guī)制》，《求索》2004年第8期。