內(nèi)蒙古生產(chǎn)用電臨時(shí)扶持政策效應(yīng)分析

丁芳

摘 要：內(nèi)蒙古自治區(qū)生產(chǎn)用電臨時(shí)扶持政策實(shí)施以來(lái)，在充分發(fā)揮低電價(jià)優(yōu)勢(shì)，保持工業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，有效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力等方面發(fā)揮了重要作用。本文回顧了自治區(qū)生產(chǎn)用電臨時(shí)扶持政策實(shí)施的基本情況，從稅收收入和綜合效應(yīng)兩方面分析了政策實(shí)施的效應(yīng)，探索了電價(jià)補(bǔ)貼和下調(diào)背后的深層涵義，最后提出了相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：生產(chǎn)用電 扶持 政策效應(yīng)

內(nèi)蒙古自治區(qū)生產(chǎn)用電臨時(shí)扶持政策實(shí)施四年多來(lái)，在充分發(fā)揮低電價(jià)優(yōu)勢(shì)，保持工業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，有效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力等方面發(fā)揮了重要作用。

一、內(nèi)蒙古生產(chǎn)用電臨時(shí)扶持政策基本情況

2012年6月1日，自治區(qū)政府出臺(tái)了生產(chǎn)用電臨時(shí)扶持政策，蒙東、蒙西兩大電網(wǎng)公司在工業(yè)用電價(jià)基礎(chǔ)上下調(diào)3分/度，自治區(qū)財(cái)政按1分/度補(bǔ)貼電網(wǎng)公司；2013年6月1日，自治區(qū)對(duì)部分重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)一步提高了電價(jià)補(bǔ)貼額度，在已降低3分/度的基礎(chǔ)上，再下調(diào)2分/度，即下調(diào)5分/度，自治區(qū)財(cái)政按2分/度補(bǔ)貼電網(wǎng)公司；2015年10月1日，蒙西電網(wǎng)輸配電價(jià)獲得國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)，蒙西地區(qū)大工業(yè)電價(jià)普降2.65分/度，自治區(qū)對(duì)蒙西電網(wǎng)部分行業(yè)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行下調(diào)，對(duì)鋼鐵、有色金屬冶煉等行業(yè)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由3分/度調(diào)整為0.35分/度，對(duì)電石、鐵合金等行業(yè)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由5分/度調(diào)整為2.35分/度，且補(bǔ)貼資金全部由自治區(qū)財(cái)政承擔(dān)（內(nèi)政字〔2015〕221號(hào)）。根據(jù)《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化穩(wěn)增長(zhǎng)促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生政策措施的意見(jiàn)》（內(nèi)政發(fā)〔2015〕62號(hào)）要求，以上電價(jià)優(yōu)惠政策延至2015年12月31日。2016年1月1日，為進(jìn)一步發(fā)揮我區(qū)電力優(yōu)勢(shì)對(duì)穩(wěn)定企業(yè)生產(chǎn)的作用，保持我區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，自治區(qū)政府決定繼續(xù)執(zhí)行部分行業(yè)生產(chǎn)用電臨時(shí)扶持政策，蒙西電網(wǎng)扶持行業(yè)和相關(guān)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)按內(nèi)政字〔2015〕221號(hào)文件執(zhí)行；蒙東電網(wǎng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)按1分/度執(zhí)行，補(bǔ)貼資金全部由自治區(qū)財(cái)政承擔(dān)。2016年6月1日，《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有關(guān)事宜的通知》（內(nèi)政發(fā)[2016]61號(hào)），規(guī)定對(duì)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)先進(jìn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和我區(qū)產(chǎn)業(yè)布局的鋼鐵、有色金屬冶煉、氯堿化工、煤化工等行業(yè)生產(chǎn)用電臨時(shí)扶持政策補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為1分/度，對(duì)鐵合金、電解錳、金屬鎂、化成箔、石墨、電石以及聚氯乙烯、PVA等電石下游產(chǎn)品生產(chǎn)臨時(shí)扶持政策補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為2分/度。蒙西、蒙東執(zhí)行相同補(bǔ)貼行業(yè)范圍和標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)貼資金由自治區(qū)財(cái)政承擔(dān)。同時(shí)規(guī)定了戰(zhàn)略性新興特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)用電充分競(jìng)價(jià)、新建電解鋁項(xiàng)目實(shí)施價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制、開(kāi)展特色工業(yè)園區(qū)用電試點(diǎn)、支持公用火電企業(yè)與用電企業(yè)重組等政策內(nèi)容。

自治區(qū)財(cái)政全力保證了補(bǔ)貼資金的及時(shí)足額到位，從2012年6月15日至2015年底，自治區(qū)本級(jí)財(cái)政共撥付補(bǔ)貼資金38.14億元，其中：蒙西電網(wǎng)公司35.24億元；蒙東電網(wǎng)公司2.9億元。按年度劃分：2012—2015年分別撥付補(bǔ)貼資金3.42億元、10.05億元、12.57億元和12.1億元。

二、政策效應(yīng)分析

（一）對(duì)稅收收入的影響

在電價(jià)優(yōu)惠政策中，電網(wǎng)公司以下調(diào)后的價(jià)格開(kāi)票給用電企業(yè)，造成電網(wǎng)公司銷售額減少，使得電網(wǎng)公司（供電環(huán)節(jié)）的增值稅和企業(yè)所得稅減收。同時(shí)，用電工業(yè)企業(yè)因增值稅進(jìn)項(xiàng)發(fā)票減少，使得增值稅增收；工業(yè)企業(yè)因電價(jià)下調(diào)生產(chǎn)成本下降，利潤(rùn)增加，使得用電企業(yè)所得稅增收。政府給用電企業(yè)的補(bǔ)貼，因未開(kāi)具增值稅發(fā)票對(duì)增值稅沒(méi)有影響。

（二）綜合效應(yīng)分析

據(jù)調(diào)研分析，自治區(qū)生產(chǎn)用電臨時(shí)扶持政策更多的是發(fā)揮了降成本、促生產(chǎn)、穩(wěn)負(fù)荷、保發(fā)展的綜合政策效應(yīng)。據(jù)自治區(qū)經(jīng)信委統(tǒng)計(jì)，2015年1-11月份，通過(guò)電力綜合政策實(shí)施，增加工業(yè)用電量97.3億千瓦時(shí)，新增工業(yè)增加值335億元左右。同時(shí)，電價(jià)扶持對(duì)穩(wěn)定地區(qū)負(fù)荷作用明顯，全區(qū)穩(wěn)定工業(yè)負(fù)荷共計(jì)500萬(wàn)千瓦左右，工業(yè)用電量350億千瓦時(shí)左右；穩(wěn)定工業(yè)增加值約1200億元。

三、電價(jià)補(bǔ)貼和下調(diào)背后的深層涵義

在各地方政府紛紛出臺(tái)電價(jià)補(bǔ)貼政策的同時(shí)，國(guó)家電價(jià)調(diào)整政策也密集出臺(tái)。2015年12月，按照新獲批的電價(jià)調(diào)整方案，國(guó)家燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)從2016年1月1日起開(kāi)始執(zhí)行下調(diào)，全國(guó)平均降幅每千瓦時(shí)3分錢，這在電價(jià)調(diào)整史上屬于比較大的調(diào)整幅度。

從國(guó)家下調(diào)燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)和自治區(qū)電價(jià)補(bǔ)貼政策的背后，我們可以看出一些深層涵義：

（一）反映出當(dāng)前電力市場(chǎng)供大于求，新增發(fā)電尤其是火電裝機(jī)容量過(guò)快增長(zhǎng)的矛盾

全國(guó)和自治區(qū)電力市場(chǎng)上供大于求的矛盾突出，規(guī)模以上發(fā)電企業(yè)發(fā)電量大于全社會(huì)用電量，發(fā)電機(jī)組平均利用小時(shí)數(shù)降低。在此形勢(shì)下，電源尤其是以煤電為主的火電新增發(fā)電裝機(jī)容量不僅沒(méi)有下降，同比卻大幅增加。目前還有部分火電在建規(guī)模，未來(lái)隨著審批權(quán)的下放，大規(guī)模新批火電項(xiàng)目的上馬將使得電力過(guò)剩局面更加嚴(yán)重。

（二）反映出當(dāng)前電力與煤炭行業(yè)利潤(rùn)的巨大差別，有利于降低社會(huì)用電成本

在火電的發(fā)電成本構(gòu)成中，煤炭占總成本的70%左右，煤價(jià)的變動(dòng)對(duì)電力行業(yè)的成本和利潤(rùn)產(chǎn)生直接影響，火電和煤炭行業(yè)二者的盈利能力是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，過(guò)去10年煤炭需求旺盛使得煤炭企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況良好，而火電廠受到成本攀升、電價(jià)調(diào)控的束縛長(zhǎng)年虧損嚴(yán)重。而2012年后，煤炭市場(chǎng)發(fā)生大逆轉(zhuǎn)，煤價(jià)持續(xù)下降，火電企業(yè)則整體保持較高盈利水平。因此，許多地方紛紛呼吁調(diào)整電價(jià)，降低社會(huì)用電成本，以此拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（三）反映在放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)之前，政府執(zhí)行煤電聯(lián)動(dòng)政策的意愿

煤電聯(lián)動(dòng)政策始于2004年年底，當(dāng)時(shí)規(guī)定，以不少于6個(gè)月為一個(gè)煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)周期，若周期內(nèi)平均煤價(jià)較前一個(gè)周期變化幅度達(dá)到或超過(guò)5%，便將相應(yīng)調(diào)整電價(jià)。但多年來(lái)此項(xiàng)政策未能獲得實(shí)質(zhì)性實(shí)施?；诖?，2012年國(guó)家對(duì)該政策進(jìn)行了完善，將煤炭計(jì)價(jià)周期調(diào)整為1年，計(jì)算煤價(jià)漲跌的時(shí)點(diǎn)為每年的1月1日。2015年，國(guó)家發(fā)布的電力體制改革文件規(guī)定，在放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)，未形成真正的市場(chǎng)化電價(jià)之前，上網(wǎng)電價(jià)仍執(zhí)行標(biāo)桿電價(jià)體系，而通過(guò)標(biāo)桿電價(jià)反映市場(chǎng)供求狀況的核心和抓手則是執(zhí)行煤電聯(lián)動(dòng)政策。煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制和標(biāo)桿電價(jià)體系，有利于電力價(jià)格更好地反映市場(chǎng)需求和成本變化。

四、政策建議

（一）繼續(xù)實(shí)施自治區(qū)生產(chǎn)用電臨時(shí)扶持政策

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求抓好去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板五大工作任務(wù)，在幫助企業(yè)降低成本方面，要降低電力價(jià)格，推進(jìn)電價(jià)市場(chǎng)化改革，完善煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2015年自治區(qū)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，電力綜合扶持政策實(shí)施以來(lái)，對(duì)穩(wěn)定企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。要堅(jiān)持和完善這一政策，擴(kuò)大多邊交易和大用戶直供規(guī)模，深入推進(jìn)輸配電價(jià)改革，研究制定蒙西電網(wǎng)峰谷電價(jià)和蒙東電網(wǎng)同網(wǎng)同價(jià)政策。

當(dāng)前我區(qū)經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然較大，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨不少突出矛盾和問(wèn)題，有效需求乏力和有效供給不足并存，工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格下降，企業(yè)效益下滑，虧損面擴(kuò)大是可以預(yù)見(jiàn)的事實(shí)。在勞動(dòng)力成本居高不下的情況下，給予企業(yè)電價(jià)補(bǔ)貼無(wú)疑是“雪中送炭”，對(duì)于重振企業(yè)信心，穩(wěn)定企業(yè)生產(chǎn)、保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定意義重大。

（二）電力綜合扶持政策應(yīng)助力國(guó)家電力改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

國(guó)家已將我區(qū)作為電力改革試點(diǎn)先行先試地區(qū)。隨著國(guó)家電力改革的逐步深入，我區(qū)實(shí)施電力綜合扶持政策時(shí)：一方面，應(yīng)推動(dòng)燃煤發(fā)電企業(yè)加大超低排放改造力度。超低排放是國(guó)家硬性規(guī)定，近兩年燃煤發(fā)電企業(yè)盈利形勢(shì)好轉(zhuǎn)，有能力投資升級(jí)改造技術(shù)，而且超低排放機(jī)組享受國(guó)家2分錢的脫硫脫硝電價(jià)補(bǔ)貼，目前很多發(fā)電企業(yè)已集中開(kāi)展對(duì)旗下燃煤機(jī)組超低排放的改造工作。所以，當(dāng)前進(jìn)行超低排放改造已具有良好基礎(chǔ)。另一方面，應(yīng)抑制火電裝機(jī)過(guò)快增長(zhǎng)，推動(dòng)電力行業(yè)供給側(cè)改革，加快兼并重組。目前電力過(guò)剩，火電在建規(guī)模不斷增長(zhǎng)。如果這種非理性的發(fā)展得不到控制，煤電產(chǎn)能將出現(xiàn)明顯泡沫，煤電企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益將面臨惡化。因此，政府除了采取行政審批手段控制燃煤電廠總量外，可以考慮通過(guò)電價(jià)差別扶持政策引導(dǎo)推動(dòng)行業(yè)供給側(cè)改革和兼并重組。

（三）政策補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)要注重合理適度

自治區(qū)電價(jià)補(bǔ)貼政策在穩(wěn)定企業(yè)生產(chǎn)、促進(jìn)市場(chǎng)供求、保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定等方面發(fā)揮了不可替代的作用。盡管如此，我們也應(yīng)謹(jǐn)慎實(shí)施補(bǔ)貼政策，尤其是要把握補(bǔ)貼的“度”。因?yàn)楦哐a(bǔ)貼可能會(huì)引起企業(yè)缺乏動(dòng)力去改善經(jīng)營(yíng)和尋求節(jié)約成本的方法，以及使得企業(yè)更有興趣進(jìn)行“尋補(bǔ)貼”投資，而不是將資源用于提高生產(chǎn)率，這無(wú)疑會(huì)削弱政府補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)生產(chǎn)率提高的促進(jìn)作用，甚至?xí)种破髽I(yè)生產(chǎn)率水平的提高。因此，電價(jià)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)要注意在自治區(qū)財(cái)力可承受范圍內(nèi)，尋求煤企、電企、用電企業(yè)效益發(fā)揮的“最大公約數(shù)”，同時(shí)對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩、技術(shù)落后、環(huán)保不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，取消電價(jià)補(bǔ)貼，倒逼其轉(zhuǎn)型升級(jí)。

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（作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院博士后流動(dòng)站）

責(zé)任編輯：康偉