京津冀城市空間布局的政策設(shè)想和優(yōu)化方案

閻東彬++趙苒琳++王立斌

摘 要：從全球范圍看，許多國家以綜合性首都為龍頭，通過跨行政區(qū)域的資源整合和功能協(xié)作形成都市圈或城市群，以保障首都功能實現(xiàn)，提升區(qū)域整體競爭力和發(fā)展水平。本文以京津冀地區(qū)功能定位特點與空間整合布局相結(jié)合，對京津冀城市空間布局進(jìn)行了優(yōu)化方案設(shè)計，提出政府引導(dǎo)下促進(jìn)京津冀區(qū)域空間要素整合的保障措施。

關(guān)鍵詞：京津冀 空間布局 承載力 要素整合

空間布局是涉及生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間等不同類型空間在國土空間開發(fā)中的反映，是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的空間載體?？臻g布局在一定程度上決定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和資源配置效率。在京津冀協(xié)同規(guī)劃發(fā)展初期，必須把調(diào)整空間結(jié)構(gòu)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)涵中，把空間開發(fā)利用的著力點從以占用土地的外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)為以調(diào)整優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、提高空間利用效率為主要目的。

一、京津冀城市群空間布局的特征

（一）京津冀各城市間聯(lián)系加強(qiáng)，但經(jīng)濟(jì)聯(lián)系量差距明顯

利用引力模型的方法，測算出京津冀城市群的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系勢能。2000—2012年京津冀城市群內(nèi)各城市之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系有較大程度提高。例如2000年河北省的廊坊與北京的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系勢能最高為281.08，同年天津與北京的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系勢能207.74；2012年天津與北京的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系勢能增長到1989.46，增幅近10倍，河北省的廊坊與北京經(jīng)濟(jì)勢能聯(lián)系為2069.3，仍排名第一。各城市間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系勢能均有所增加，最高增幅近10倍，但也有城市經(jīng)濟(jì)聯(lián)系勢能變化不大，如承德、張家口、秦皇島，這些地區(qū)變化幅度不大而且相對較低，例如張家口和秦皇島之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系量只有0.36，而2012年只增長到1.87。這表明京津冀城市群的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系量在各城市之間分布很不均衡，而且隨著京津冀城市群的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市之間的差距進(jìn)一步拉大。

（二）京津冀三地發(fā)展不平衡，呈階梯狀分布且梯度較大

河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯著落后于京、津兩地。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看京津冀三地的產(chǎn)業(yè)分布為“322”的特點，以2014年數(shù)據(jù)為例，北京主要以第三產(chǎn)業(yè)為主占比高達(dá)77.9%；天津第二產(chǎn)業(yè)占比最高為49.4%，主要集中于裝備制造、航空航天等；河北第二產(chǎn)業(yè)比重為51.1%，但主要以鋼鐵行業(yè)為代表的資源型工業(yè)占比偏高。從科技創(chuàng)新能力以及科技創(chuàng)新環(huán)境來分析，河北與北京、天津的科技實力有一定差距，形成明顯的技術(shù)梯度。根據(jù)《中國區(qū)域創(chuàng)新能力報告》中2012年各地區(qū)創(chuàng)新能力排名情況，北京綜合排名位居全國第三，天津位居第七，而河北則處于第15位。

（三）京津冀三地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)性強(qiáng)

北京作為全國的科技、文化、教育中心，在高端人才培養(yǎng)，新技術(shù)研發(fā)、設(shè)計和推廣方面具有顯著優(yōu)勢；天津的先進(jìn)裝備制造能為北京的科研創(chuàng)新提供堅實的創(chuàng)新試驗空間；河北能為京、津兩地提供較為低廉的土地、勞動力、礦產(chǎn)資源等，具有生產(chǎn)要素成本比較優(yōu)勢。生產(chǎn)要素的稟賦互補(bǔ)性，是京津冀三地空間布局需要考慮的重要因素，三地若能形成優(yōu)勢生產(chǎn)要素互補(bǔ)合作的局面，將有利于發(fā)展各自比較優(yōu)勢，從而持續(xù)增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體競爭力。

二、京津冀城市群空間布局的優(yōu)化方案

結(jié)合目前京津冀地區(qū)空間布局和各地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，以及《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對各城市功能定位，本文設(shè)計了京津冀空間布局方案，并提出相關(guān)政策建議。

（一）京津冀地區(qū)主體功能分區(qū)

王雅潔（2014）利用Moran指數(shù)分析北京市、天津市及河北省11個地級市之間制造業(yè)空間相關(guān)性，分析中顯示京津冀三地制造業(yè)并非相互獨立變化而是存在地區(qū)間的空間溢出和擴(kuò)散效應(yīng)，作者根據(jù)局部空間自相關(guān)類型將區(qū)域單元劃分為“高—高、低—低、高—低和低—高”4種數(shù)值類型。計算結(jié)果如圖2所示：北京、天津、唐山、廊坊屬于高—高集聚型，不僅自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展好對周邊地區(qū)能產(chǎn)生不小的輻射和集聚效應(yīng)；只有石家莊屬于高—低集聚型，自身發(fā)展水平較高，但周邊地區(qū)制造業(yè)發(fā)展水平較低，應(yīng)適當(dāng)縮小這種差距；秦皇島、承德、滄州屬于低—高集聚型，這三個地區(qū)制造業(yè)發(fā)展水平相對較低，但其周邊地區(qū)發(fā)展良好，這些地區(qū)屬于“低洼地區(qū)”；張家口、保定、衡水、邢臺、邯鄲屬于低—低型集聚型，這5個地區(qū)自身制造業(yè)發(fā)展慢而且周邊地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r也不好，屬于制造業(yè)低級發(fā)展階段。

為協(xié)調(diào)三地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)更好的溢出和擴(kuò)散效應(yīng)，應(yīng)強(qiáng)化主體功能區(qū)的分區(qū)作用，根據(jù)各地區(qū)自身發(fā)展情況及承載力情況明確功能發(fā)展定位。

1.優(yōu)化開發(fā)區(qū)域：是指資源環(huán)境承載力出現(xiàn)飽和的地區(qū)，主要分布在北京和天津的核心功能區(qū)以及河北的唐山、廊坊。針對這些地區(qū)要率先轉(zhuǎn)變空間開發(fā)模式，適度控制新增用地規(guī)模和開發(fā)力度，加大生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)建設(shè)。這部分地區(qū)應(yīng)在保持原有競爭優(yōu)勢的基礎(chǔ)上繼續(xù)增加自身實力，提升參與市場競爭與分工能力。

2.重點開發(fā)區(qū)域：是指資源環(huán)境承載力仍具有較大潛力的地區(qū)。主要分布在冀南、冀中地區(qū)的石家莊、秦皇島、保定、滄州、邯鄲、邢臺。石家莊作為唯一高-低集聚型地區(qū)將作為未來河北省產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的增長區(qū)和崛起區(qū)，是未來發(fā)展的重中之重，應(yīng)最大限度挖掘石家莊的發(fā)展?jié)摿κ蛊鋽U(kuò)散效應(yīng)更好地發(fā)揮出來。另外，秦皇島、保定、滄州、邯鄲這些地區(qū)具有一定發(fā)展?jié)摿?，?yīng)因勢利導(dǎo)，在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，以重點產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)為主，積極提升自身產(chǎn)業(yè)實力，一方面要強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)和人口的集聚能力，另一方面適度擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)空間，優(yōu)化農(nóng)村生活空間。

3.限制開發(fā)區(qū)域：是指資源環(huán)境承載力較弱，生態(tài)敏感地區(qū)。主要分布在冀北的承德、張家口以及冀中南地區(qū)的衡水。這3個地區(qū)受自身歷史發(fā)展基礎(chǔ)和地理區(qū)位條件限制，發(fā)展相對落后，根據(jù)產(chǎn)業(yè)布局均衡原則和資源有效分配原則，應(yīng)考慮立足本地資源優(yōu)勢，重點維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)功能穩(wěn)定。

（二）京津冀地區(qū)空間布局框架

根據(jù)京津冀產(chǎn)業(yè)空間關(guān)聯(lián)性分析，在現(xiàn)有布局態(tài)勢基礎(chǔ)上，為促進(jìn)形成網(wǎng)絡(luò)化空間格局，發(fā)揮核心功能區(qū)的輻射帶動作用，構(gòu)建“兩圈一帶”的空間布局帶動同城化發(fā)展：“兩圈”是指環(huán)首都發(fā)展圈，以北京為核心，包括廊坊、保定、張家口、承德；冀東南發(fā)展圈以石家莊為核心，包括邢臺、邯鄲、衡水?！耙粠А笔侵敢蕴旖驗楹诵牡难睾．a(chǎn)業(yè)帶，包括唐山、秦皇島、滄州?！皟扇σ粠А备髯孕纬杉蹍^(qū)，三個集聚區(qū)整體聯(lián)合發(fā)展見圖2。

1.環(huán)首都發(fā)展圈。根據(jù)上文承載力分析：北部的承德、張家口等地生態(tài)環(huán)境承載力大，社會資源及經(jīng)濟(jì)承載力低，是首都圈的北部生態(tài)屏障，建議改善土地生態(tài)環(huán)境，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，推廣綠色生產(chǎn)和消費；廊坊、保定及唐山部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境條件弱，建設(shè)用地空間有限，但首都核心地位明顯，應(yīng)強(qiáng)化突出政治、文化、商貿(mào)服務(wù)的地位。

2.冀中南發(fā)展圈。包括石家莊、邢臺、邯鄲、衡水，提升石家莊中心城市功能，加快正定新區(qū)建設(shè)，輻射帶動邢臺等市發(fā)展；通過城鎮(zhèn)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及居住區(qū)建設(shè)，保證重點項目用地和居住區(qū)用地，加快綠色空間及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升區(qū)域發(fā)展品質(zhì)和形象。

3.沿海發(fā)展帶。依托天津、唐山、秦皇島、滄州4個城市，發(fā)揮開放程度高的優(yōu)勢，以天津自有貿(mào)易試驗區(qū)、河北秦皇島、唐山、黃驊三大港口基地為重點，建設(shè)以高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和商貿(mào)物流業(yè)為主的綜合發(fā)展帶，統(tǒng)籌環(huán)渤海地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局，據(jù)各地所生成貨源和港口各自不同的特色、優(yōu)勢，整合港口資源，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、分工合理、合作競爭的格局。

（三）京津冀地區(qū)政策協(xié)作與聯(lián)合

1.發(fā)揮市場與政府的協(xié)調(diào)機(jī)制。京津冀空間布局方案應(yīng)由政府制定統(tǒng)一的、權(quán)威性的一體化發(fā)展規(guī)劃，可參考東京相關(guān)經(jīng)驗，為確保計劃的穩(wěn)定性和彈性，對一體化發(fā)展計劃每5年左右進(jìn)行一次修改。通過嘗試政府間縱向與橫向轉(zhuǎn)移支付并行的改革，加大專項轉(zhuǎn)移支付比例，科學(xué)制定財政支出決策。另外，政府給予重點發(fā)展區(qū)域適當(dāng)政策支持，加強(qiáng)該部分地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共服務(wù)水平提升；合理布局形成地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)梯度，避免產(chǎn)業(yè)雷同形成的惡性競爭。

2.發(fā)揮地區(qū)間的共享協(xié)調(diào)機(jī)制。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中合理定位，形成產(chǎn)業(yè)合作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的創(chuàng)新分享模式，以當(dāng)前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中海淀區(qū)與秦皇島市的稅收分享政策為例：采用的是“442”的利益共享模式，轉(zhuǎn)移企業(yè)產(chǎn)生稅收4成，留給北京海淀區(qū)4成，上交秦皇島市2成，作為產(chǎn)業(yè)扶持資金對企業(yè)進(jìn)行返還。這種分享機(jī)制激勵了雙方政府促成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的積極性，產(chǎn)業(yè)扶持資金也為企業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)展提供了保障。

3.發(fā)揮區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制。打造世界級城市群要求構(gòu)筑功能一體、空間融合整體性規(guī)劃，培育區(qū)域性交通運(yùn)輸、服務(wù)、貿(mào)易、創(chuàng)新、旅游等特色職能，形成以區(qū)域中心城市為核心、功能節(jié)點城市為紐帶、鄉(xiāng)村地域為支撐，生態(tài)空間開敞、城鄉(xiāng)風(fēng)貌各異，緊湊型、網(wǎng)絡(luò)化的整體區(qū)域性發(fā)展體系。

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（作者單位：河北金融學(xué)院）

責(zé)任編輯：康偉