◎ 葉瑞克 李亦唯 高壯飛
建筑渣土運輸處置是治水、治氣、治廢等城市問題治理的重點領(lǐng)域。近年來,建筑渣土 (含工程渣土及泥漿等,以下簡稱渣土)產(chǎn)生量日益增加,杭州主城區(qū)每年渣土產(chǎn)生量為3000多萬方。目前,杭州市渣土往往依靠陸路運輸來完成,存在燃油消耗多、碳排放量大、載運方量小、運輸成本高、交通壓力大、環(huán)境污染大等問題。同時,渣土車受 “計量取酬”驅(qū)使,超載超速、中途傾倒等現(xiàn)象時有發(fā)生。相較于陸路運輸,水路運輸有著環(huán)保、綠色、低碳、經(jīng)濟等多重優(yōu)勢。隨著 “兩美浙江”“美麗杭州”建設(shè)進程的加快、京杭大運河的成功申遺,以及 “五水共治”工作的推進,城市建筑渣土處置管理面臨新的形勢和要求。破解 “渣土圍城”困局,構(gòu)建渣土水陸聯(lián)運模式,既是發(fā)展綠色低碳交通的必然趨勢,也是在城市空間和功能雙重擴張的背景下治理城市問題的現(xiàn)實需要。
當(dāng)代城市治理要求實現(xiàn)治理機制由 “職責(zé)不分”向 “完善機制”轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)治理資源由 “單一分散”向 “多元整合”轉(zhuǎn)變。渣土水陸聯(lián)運管理不僅涉及渣土的水上運輸,而且包括碼頭建設(shè)與監(jiān)管、水路運輸、陸路運輸、消納場地規(guī)劃與利用、渣土資源化綜合利用等多個環(huán)節(jié)。渣土運輸還伴隨環(huán)境保護、交通安全、交通治堵等民生問題,渣土的承運與非法傾倒又與地方相關(guān)非法社會組織有著千絲萬縷的聯(lián)系。因此,渣土水陸聯(lián)運需要的是政府頂層設(shè)計、單部門管理、多部門協(xié)調(diào)、社會組織 (第三方)參與和社會公眾監(jiān)督等全方位的城市治理。
渣土治理工作是治水、治氣、治廢工作的重點,是杭改十條 “圍繞推進美麗杭州建設(shè),健全生態(tài)文明建設(shè)體制機制”的重要組成部分。一方面,這些渣土如得不到有序處置,必將影響整個城市的環(huán)境衛(wèi)生和水資源環(huán)境,還將帶來一系列社會負(fù)面影響。另一方面,受城市道路擁堵、文明城市建設(shè)等因素影響,道路運輸方式的限制條件多,如載運方量小、運輸成本高、交通壓力大、交通事故難以杜絕、渣土拋灑滴漏影響市容、居民投訴多等。因此,渣土水運在渣土處理以及城市環(huán)境治理中理應(yīng)占有一席之地。在條件成熟時,若有合適的填埋場所或焚燒發(fā)電廠,城市生活垃圾也可考慮水運,推動垃圾集裝化運輸。
渣土陸路運輸存在燃油消耗多、碳排放量大、載運方量小、運輸成本高、交通壓力大、環(huán)境污染嚴(yán)重等多方限制,而渣土水運則具有綠色、低碳、經(jīng)濟、環(huán)保等多重優(yōu)勢。一艘船舶 (300噸)運輸1次,需要載重量為10噸的卡車30輛才能完成。1000萬噸水運量需載重量為10噸的卡車每天不間斷運送2740車次,道路交通將每30秒左右增加1輛卡車流量,交通擁堵壓力將持續(xù)增大,碳排放量和路面揚塵也將大幅增加。據(jù)不完全統(tǒng)計,一輛載重量為10噸的卡車從杭州市區(qū)的建筑工地滿載行駛到湖州德清的消納場所,燃油消耗、規(guī)費等成本平均為34元/方,而一艘載重量為300噸的貨船相對應(yīng)的物流成本為25元/方,兩者相差30% ~40%。因此,發(fā)展渣土水運,加強渣土水陸聯(lián)運管理是城市發(fā)展綠色低碳交通的必然趨勢。
《城市建筑垃圾和工程渣土管理規(guī)定 (修訂稿)》(2003年6月)對建筑渣土做出了解釋:建筑廢棄物 (建筑垃圾)、工程渣土,是指建設(shè)、施工單位或個人對各類建筑物、構(gòu)筑物等進行建設(shè)、拆遷、修繕及居民裝飾房屋中所產(chǎn)生的余泥、余渣、泥漿及其他廢棄物。一般來說,渣土有以下幾類:①建筑施工工地產(chǎn)生的土方、廢渣、泥漿,主要由土、渣土、灌注樁施工中形成的泥漿固結(jié)物、散落的砂漿等組成;②建筑工程施工后剩余的混凝土漿、柏油廢料等,由剔鑿產(chǎn)生的磚石和混凝土碎塊、灌注樁截下的鋼筋混凝土樁頭、柏油廢料等組成;③各類房屋、店面裝修時產(chǎn)生的建筑垃圾,由建筑物維修、拆除過程中產(chǎn)生的金屬料頭、竹木料,以及裝飾、裝修過程中產(chǎn)生的廢料、各種包裝材料和其他廢棄物等組成[1]。
渣土 (泥漿)產(chǎn)生于建設(shè)單位新建、改建、擴建和拆除各類建筑物、構(gòu)筑物、道路、管網(wǎng)等以及居民裝修房屋過程中。一方面,作為渣土主要來源的建筑工地,建設(shè)、拆遷的地區(qū)沒有固定性,幾乎遍布杭州城市的各個區(qū)塊,其他來源 (如裝修垃圾)分布更是分散。另一方面,由于拆遷、建設(shè)以及裝修都存在一定的時間性,渣土 (泥漿)會隨著相關(guān)工程項目的竣工而停止產(chǎn)生。以上情況使得渣土 (泥漿)分布存在不規(guī)則、范圍廣、變動性大等特征,對渣土水運,尤其是碼頭 (裝卸點)設(shè)置與監(jiān)管產(chǎn)生了較大的影響。
一般貨品本身是有價值的,它們不會被隨意拋棄[2]。一般來說,渣土本身不存在價值或價值不高[3],部分有毒渣土甚至存在 “負(fù)價值” (如一些化工廠、農(nóng)藥廠拆遷工程出土的渣土)。因此,渣土在運輸過程中普遍存在偷排、偷倒的現(xiàn)象,因為它不僅不能創(chuàng)造利益,而且會產(chǎn)生運輸費、消納費等相關(guān)處置費用。渣土運輸成本很高,包括人工成本、機械物耗、電子信息設(shè)備費用、固定資產(chǎn)折舊及維修費用、管理費用等。因此,其偷排漏排、非法傾倒能為渣土運輸企業(yè)和渣土出土單位帶來非法 “利潤”,這就要求相關(guān)管理部門對其運輸環(huán)節(jié)尤其是水運環(huán)節(jié)加強監(jiān)管,將其作為一種 “準(zhǔn)危險品”對待。
渣土從源頭運輸?shù)较{場地,要完成車輛運輸?shù)酱斑\輸?shù)霓D(zhuǎn)換??赡芙?jīng)歷直接換裝或者間接換裝,包括車輛運輸?shù)酱a頭 (裝卸點)、卸貨入船、由船上卸下裝入車、車輛運輸?shù)较{場所等諸多復(fù)雜的過程,操作次數(shù)多,所消耗的人力、物力大。而且,運輸渣土的車輛、船舶必須嚴(yán)格符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),密閉加蓋,以防止污染、保護環(huán)境。為了實現(xiàn)更好的監(jiān)督,車輛和船舶還要安裝GPS,加入管理信息平臺,將工程建設(shè)項目、渣土處置、運輸、消納等審批環(huán)節(jié)的有關(guān)信息數(shù)據(jù)納入平臺,實行全區(qū)聯(lián)網(wǎng)[4]??梢?,渣土水運對管理手段的科技化有著更高的要求。
建筑渣土運輸方式有三種:一是通過渣土車輛運輸;二是由施工工地將建筑渣土輸送到專用船只通過水路運輸;三是通過搭建渣土輸送管道輸送。消納的整個過程技術(shù)含量低,處置成本高,處置方式落后,處置技術(shù)停滯不前。大量渣土的產(chǎn)生僅通過消納,缺乏資源化循環(huán)利用尤其是就地利用手段,會不斷地消耗相對有限的消納場地和運輸資源,占用土地資源,進而影響城市建設(shè)。
近年來,杭州市工程建設(shè)項目持續(xù)增加,產(chǎn)生的渣土量一直處于高位水平。據(jù)城管部門保守估算,杭州市 (十城區(qū))每年產(chǎn)生的工程渣土 (不含泥漿)總量在8000萬方以上,主城區(qū)每年產(chǎn)生的工程渣土 (不含泥漿)量約為3000萬方[5]。但是,目前以武林廣場為中心40公里甚至更大的區(qū)域范圍內(nèi)已沒有渣土專用處置場地,一般只能通過陸路運至周邊省市予以處置。
工程渣土產(chǎn)生量的高速增長與處置場地缺乏之間的矛盾,直接導(dǎo)致了兩個比較嚴(yán)重的后果。一是建設(shè)工程項目按照規(guī)定辦理手續(xù)的數(shù)量不斷減少,80%左右的工程渣土量處于無序的自我平衡中。一旦無序處置局面長期存在,必將造成環(huán)境污染、水資源污染和 “渣土圍城”等嚴(yán)重后果。二是工程車偷倒亂倒現(xiàn)象長期存在,渣土偷倒亂倒、拋撒滴漏、無序運輸?shù)葐栴}屢禁不絕。
2011年起,由于重點民生工程以及市場自身發(fā)展的需要,通過碼頭利用水路資源進行中轉(zhuǎn)的模式開始形成,并逐漸成為杭州市渣土運輸?shù)闹饕α?。截?015年,杭州港主城區(qū)共有臨時作業(yè)點15個 (其中廢土點5個、泥漿點10個),全年渣土水運量約為3000萬方。但是2016年4月新修訂的 《杭州市工程渣土管理實施辦法》并沒有將渣土水運作為重要一環(huán)加以凸顯,且相關(guān)條款仍是一些較為原則性的規(guī)定,未細(xì)化,操作性較差;渣土水運的操作標(biāo)準(zhǔn)仍然是部門 (如港航局)的內(nèi)部規(guī)定,缺乏法律約束力,無法與其他部門形成全方位的標(biāo)準(zhǔn)化管理體系;渣土水運的相關(guān)管理部門及其職責(zé)未得到有效的界定,管理工作也未實現(xiàn)系統(tǒng)化。
2013年杭州港航局印發(fā)了 《關(guān)于印發(fā)杭州市泥漿水路運輸管理工作指導(dǎo)性意見的通知》,部分區(qū)縣,如蕭山區(qū)于2012年發(fā)布了 《杭州市蕭山區(qū)建設(shè)工程渣土管理辦法 (試行)》,渣土處置管理的相關(guān)部門也出臺了各種管理舉措或政策,但各區(qū)縣的辦法以及部門政策的效力 (層級和范圍)和執(zhí)行力都較為有限,難以全面覆蓋整個城市的渣土運輸及其所有管理環(huán)節(jié)。因此,整體上看,目前渣土水陸聯(lián)運管理尚缺乏頂層設(shè)計,省、市級層面還沒有出臺統(tǒng)一的渣土水運管理辦法或由專門的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)牽頭整合所有部門的資源,難以做到協(xié)調(diào)合作,也沒有統(tǒng)一的政策規(guī)定和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),無法有效管理和引導(dǎo)渣土水運及處置行業(yè)的發(fā)展。
渣土水路運輸管理涉及港航、城管、國土、城建、林水、環(huán)保、錢塘江管理局及相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)、村委會等眾多部門,甚至涉及消納場地所在地的相關(guān)地方政府及部門。渣土水運缺乏綜合協(xié)調(diào)部門,各部門、各地區(qū)長期各自為政,造成管理溝通上的不協(xié)調(diào)、協(xié)作機制上的不順暢。例如,有些水域和碼頭分屬不同的轄區(qū),有些消納點屬于 “飛地”,管理上需要聯(lián)動,但協(xié)調(diào)起來困難較大。再如,對船舶向航道排放泥漿的處罰,很難找到第一現(xiàn)場,泥漿含水量較高,一般在90%以上,泥漿運輸船舶邊航行邊排放,排放的泥漿極易消溶于江水,事后查處的,基本上是借助GPS軌跡回放、空載重載核查等手段發(fā)現(xiàn)的,難以取到直接證據(jù)。相關(guān)直接證據(jù)的取得需要源頭管理部門和消納場地管理部門以及運輸環(huán)節(jié)監(jiān)管部門的統(tǒng)一行動、統(tǒng)一取證,僅依靠港航局職能處所顯然無法做到。
第一,渣土碼頭設(shè)置準(zhǔn)入及后續(xù)管理應(yīng)屬港政管理的范疇,但目前缺乏法律、法規(guī)依據(jù),而泥漿、渣土臨時設(shè)泊點的設(shè)置又是水路渣土運輸?shù)脑搭^和重點,若按照正規(guī)碼頭進行設(shè)置審批,則現(xiàn)在所有臨時設(shè)泊點和消納點無一能達到要求,都不能投入使用。若按照臨時碼頭審批或備案又無法律、法規(guī)支持,則存在合法性問題。第二,泥漿、渣土臨時設(shè)泊點準(zhǔn)入條件低,全部采用備案制。由于泥漿運輸利潤較高,再加上目前水路運輸市場低迷,要求設(shè)置泥漿、渣土臨時設(shè)泊點的經(jīng)營者較多,難以管控。第三,對已設(shè)置的臨時設(shè)泊點違章取締、處罰無依據(jù)。第四,泥漿、渣土運輸利潤較高,基層管理部門在執(zhí)法過程中受外界人為因素干擾較多,甚至有執(zhí)法人員遭受威脅的情況發(fā)生,查處違章行為的壓力較大。
目前,杭州港內(nèi)河轄區(qū)除余杭區(qū)有泥漿固定碼頭外,所有的渣土碼頭皆為臨時泊點,裝備較為簡陋。泥漿主要通過管道輸送,部分泥漿管道的材質(zhì)牢固程度和安全性以及泥漿裝卸設(shè)備的穩(wěn)定性和安全性都有待提高,而渣土主要通過挖掘機進行裝船,裝卸工藝較為簡單,操作方便,平臺等固定設(shè)施投入較少、成本較低,但由于設(shè)施較為簡易,對周邊環(huán)境影響較大。目前,渣土碼頭的船舶??坎灰?guī)范、植被破壞、渣土掉落等現(xiàn)象較為嚴(yán)重,且多數(shù)挖掘機平臺過于簡陋,存在較大安全隱患。一方面,渣土水運相關(guān)裝卸技術(shù)及裝備與目前的城市環(huán)境治理以及將來日漸增加的渣土水運運量需求還存在較大的差距。另一方面,部門協(xié)作機制不順暢,關(guān)鍵之一在于信息溝通不暢通,無法做到信息及時共享與交流,應(yīng)加強現(xiàn)代信息技術(shù)及相關(guān)設(shè)備的應(yīng)用,構(gòu)建渣土水陸聯(lián)運信息平臺。
一方面,應(yīng)結(jié)合 “五水共治” “三改一拆”等工作,以合署方式成立工程渣土管理領(lǐng)導(dǎo)小組,領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)渣土辦,將渣土水運管理工作納入城市治理整體工作中,由城管部門作為牽頭部門統(tǒng)一管理。徹底解決部門間推諉扯皮、形式主義的弊端,加強部門間的協(xié)同合作,將外部協(xié)調(diào)問題通過工作聯(lián)系機制轉(zhuǎn)化為內(nèi)部辦事流程;強化部門職責(zé),尤其是環(huán)保、規(guī)劃、國土、建委、公安、交警等部門在違法違規(guī)行為查處、建設(shè)工程審批中渣土處置環(huán)節(jié)、消納場地規(guī)劃與建設(shè)等事項上的部門職責(zé)。另一方面,應(yīng)建立從渣土處置計劃 (建設(shè)項目審批)到渣土出土、從渣土運輸?shù)皆料{場地處置的整個鏈條的閉環(huán)管理機制,水路外運處置也應(yīng)通過聯(lián)單制度或信息化手段健全閉環(huán)管理機制,做到監(jiān)控?zé)o死角、管理無脫節(jié)。
一是聯(lián)合巡查制度。由城管部門、港航部門相關(guān)處所與相關(guān)管理部門聯(lián)合進行執(zhí)法巡查,由城管部門或港航部門做好巡查臺賬。二是聯(lián)席會議制度??梢悦吭禄蛘呙考径日匍_一次部門聯(lián)席會議,通報情況,交流經(jīng)驗,協(xié)調(diào)工作。三是區(qū)域聯(lián)動制度。包括杭州市下屬縣市區(qū)之間的聯(lián)動,以及涉及消納場地 (其他省市)和外地船舶終端管理的區(qū)域聯(lián)動。
一是建議由政協(xié)、公共媒體或社會組織牽頭建立公眾監(jiān)督機制,可聘請專家學(xué)者、鄰水政府部門事業(yè)單位工作人員、社區(qū)干部和普通民眾作為專家觀察員或信息監(jiān)督員,打通公眾參與渣土水運監(jiān)督的渠道,開辟信息傳達和監(jiān)管監(jiān)控新途徑,化解由渣土水運帶來的民生問題和矛盾。二是建立社會組織 (第三方)參與機制。一方面,在具體事務(wù)管理中,應(yīng)充分發(fā)揮市場機制的作用,引入社會組織 (第三方)參與渣土水運相關(guān)事務(wù)的管理工作。如可出臺政策引導(dǎo)成立專業(yè)保潔公司,對碼頭(裝卸點)、路面突發(fā)渣土污染事件及時進行處置,施工完后對運輸路線進行清洗,有效保證相關(guān)操作平臺、運輸工具 (船舶、車輛等)以及運輸路線的整潔衛(wèi)生[6]。另一方面,在過程監(jiān)控中,應(yīng)建立社會組織 (第三方)參與機制,構(gòu)建渣土水陸聯(lián)運智能監(jiān)管信息系統(tǒng)。
應(yīng)結(jié)合浙江省委、省政府 “信息經(jīng)濟”戰(zhàn)略和杭州市 “智慧應(yīng)用”工程、“三張清單一張網(wǎng)”工作,建立智能監(jiān)管機制。一是依托市民中心或各縣市區(qū)行政服務(wù)中心 (條件不成熟的,可以依托城管部門),建立渣土水運 “一站式”受理機制,包括渣土碼頭的審批與備案、渣土水運船舶的備案管理、渣土消納場地的登記審查備案、相關(guān)違法違規(guī)行為的處罰受理,以及上下游的相關(guān)事務(wù)等。二是綜合牽頭部門定期在監(jiān)管平臺公布的水路外運處置作業(yè)點信息,實現(xiàn)聯(lián)動協(xié)作部門間的信息共享,并提供市場信息服務(wù)。三是政府相關(guān)部門出臺相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定相關(guān)企業(yè)在合格的渣土運輸船舶上應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和工業(yè)4.0等技術(shù)手段,實現(xiàn)對渣土船舶、車輛的全方位監(jiān)管,防止違法傾倒渣土。四是構(gòu)建企業(yè)誠信信息系統(tǒng),倡導(dǎo)公平公正,通報違規(guī)違章,建立企業(yè)誠信檔案,健全市場準(zhǔn)入和退出機制。
按照 “保護國土資源、實現(xiàn)規(guī)范處置、促進再生利用”的原則,完善工程渣土資源循環(huán)再利用體系。一是基礎(chǔ)回填,建設(shè)工地的回填土是最為常用也是最為簡單的渣土處理方法;二是低洼地、廢棄河浜、道路沿線洼地 (也可適當(dāng)抬高)回填,輔之以綠化,建設(shè)城市生態(tài)走廊;三是圍海造田,避免大規(guī)模開山取土及其造成的生態(tài)環(huán)境破壞;四是制作再生骨料、路基材料,或作為工業(yè)原料,杭州西部山脈屬石灰?guī)r地質(zhì),部分隧道挖掘的石灰?guī)r可作為水泥生產(chǎn)的原料;五是堆山造景,甚至可以就地處置,將非法傾倒的渣土山變?yōu)榫G色生態(tài)公園。
一是由杭州市人大牽頭加強立法工作,制定 《杭州市工程渣土管理條例》,提升渣土管理的法律法規(guī)效力位階,并將渣土水陸聯(lián)運管理作為重要內(nèi)容納入,嚴(yán)格依法行政,確保有章可循。二是加快出臺 “實施細(xì)則”,制定渣土水運相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),將相關(guān)管理要求和操作標(biāo)準(zhǔn)納入 “實施細(xì)則”,如水運船舶準(zhǔn)入條件、渣土碼頭設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、渣土裝卸標(biāo)準(zhǔn)等,提高水路外運處置的安全性和規(guī)范性。三是研究智能監(jiān)管系統(tǒng)的配套政策,建立渣土水運的 “第三方付款”機制、市場準(zhǔn)入和退出機制,以及清運船舶企業(yè)的信用檔案和業(yè)績記錄制度。四是探索渣土水運區(qū)域?qū)I模式,通過渣土水運招投標(biāo)項目開標(biāo)、投標(biāo)、評標(biāo)程序,將區(qū)域內(nèi)所有的建設(shè)項目渣土承運處置納入專營實施范圍。
總之,渣土運輸管理是渣土處置的一個重要領(lǐng)域和環(huán)節(jié),任何管理模式、部門協(xié)作機制、區(qū)域聯(lián)動機制、“一站式”受理機制、公眾監(jiān)督機制、社會組織參與機制、智能監(jiān)管系統(tǒng)等,都不可能拋開渣土處置整體工作以及相關(guān)配套政策而獨善其身。渣土水陸聯(lián)運需要做好城管部門、港航管理部門、林水部門、城建部門、環(huán)保部門等政府部門的管理職責(zé)分工,形成 “分工明確、權(quán)責(zé)到位、優(yōu)勢互補、資源共享、信息互通”的管理格局;積極與整體工作以及政策法規(guī)體系全面銜接,保持步調(diào)一致、統(tǒng)一行動、整體推進。
注 釋
[1]李遠(yuǎn):《綠色建筑評價體系與評價方法適用性研究》,上海交通大學(xué)碩士學(xué)位論文,2012。
[2]王峰:《加強建筑渣土管理的思考與對策》,《產(chǎn)業(yè)與科技論壇》2011年第17期,第218~219頁。
[3]韋宏剛:《城市建筑垃圾和工程渣土危害分析》,《城市建設(shè)理論研究》2012年第8期,第34~37頁。
[4]徐勝、瞿國慶、袁輝:《基于物聯(lián)網(wǎng)的渣土車環(huán)保運輸智能監(jiān)控裝置設(shè)計》,《儀表技術(shù)》2013年第11期,第35~37頁。
[5]王方樹:《建筑渣土處置工程中土方量計算探討》,《建材與裝飾》2015年第14期,第78~81頁。
[6]黃志斌:《深圳市余泥渣土處理設(shè)施現(xiàn)狀和對策》,《環(huán)境衛(wèi)生工程》2013年第1期,第50~52頁。