立案登記制下法院附設訴調(diào)對接機制的范式困境及重構(gòu)

◎ 金 煉

法院調(diào)解制度容易忽視當事人在調(diào)解中應當具有的地位，“在為當事人提供法律引導和法律幫助的同時，限制其他權(quán)力的行使”［1］。因此，其帶有的司法強權(quán)色彩備受詬病。訴調(diào)對接機制通過引入多元化調(diào)解力量，增強了當事人的自主參與意識，推動調(diào)解程序逐漸由法官職權(quán)主導向當事人主義轉(zhuǎn)換，從而逐漸得到認可和推崇。立案登記制實行以后，法院案多人少的矛盾日趨激化，作為多元化糾紛解決機制中的核心一環(huán)，訴調(diào)對接成為破解這一難題的重要路徑選擇。

一 立案登記制下法院附設訴調(diào)對接機制及其流轉(zhuǎn)模式

（一）實行立案登記制后案多人少，矛盾突出

隨著立案審查制改為登記制，立案部門不做實質(zhì)性審查，只做形式審查，基層法院受理的案件大幅增加。以筆者選取的Z省91個基層法院受理案件的平均數(shù)為例（數(shù)據(jù)來自Z省審判管理系統(tǒng)），自2015年5月1日實施立案登記制以來，截至2016年5月31日，平均登記立案15015件，同比增長34.89%；結(jié)案14344件，同比增長25.29%；未結(jié)案2736件，同比增長53.50%。

收結(jié)案數(shù)的增加，使得人均結(jié)案數(shù)、法官人均結(jié)案數(shù)、一線法官人均結(jié)案數(shù)隨之增加，一線法官不堪重負。Z省實施立案登記制后，人均結(jié)案數(shù)為118.54件，同比增長16.14%；法官人均結(jié)案數(shù)為220.77件，同比增長17.74%；一線法官人均結(jié)案數(shù)為292.42件，同比增長18.07%。

（二）法院附設訴調(diào)對接機制的運行程式及效果

在立案登記制背景下，為積極緩解法院案多人少的矛盾，“作為訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制”最重要的一環(huán)［2］，訴調(diào)對接受到學界和司法界的高度關(guān)注。其實質(zhì)是，“經(jīng)訴訟外調(diào)解機構(gòu)調(diào)解依法達成的調(diào)解協(xié)議，在征得雙方當事人同意移送法院或者當事人雙方共同申請法院進行確認后，賦予強制執(zhí)行力，從而解決糾紛的制度”［3］。本文的探討，限于法院內(nèi)附設的訴調(diào)中心模式。為了便于分析研究，筆者以G法院 （基層法院）統(tǒng)計數(shù)據(jù)為樣本。G法院的審判數(shù)據(jù)指標在全市、全省范圍內(nèi)并不突出，但并不妨礙通過這個樣本來研究和探討訴調(diào)對接機制運行中帶有的普遍性問題。

1.訴調(diào)對接的組織架構(gòu)

①設立訴調(diào)中心，提升訴調(diào)對接工作的效率。G法院設立訴調(diào)工作中心，其中區(qū)法院調(diào)配2名審判員、3名司法輔助文員，區(qū)司法局調(diào)配4名人民調(diào)解員，專職負責訴調(diào)對接。具體職責有三個：一是處理引調(diào)案件；二是處理各業(yè)務庭委托調(diào)解的案件；三是對基層人民調(diào)解進行指導。②搭建法院訴調(diào)中心與審判庭以及其他多元化調(diào)解系統(tǒng)的聯(lián)絡平臺。訴調(diào)中心建立后，為充分發(fā)揮訴調(diào)中心銜接非訴調(diào)解系統(tǒng)與法院訴訟系統(tǒng)的協(xié)調(diào)功能，在各街道人民調(diào)解委員會、法庭以及各審判業(yè)務庭配置對接聯(lián)絡員，從而形成了由訴調(diào)中心與聯(lián)絡員共同構(gòu)成的雙層系統(tǒng)，法院訴訟系統(tǒng)與非訴調(diào)解系統(tǒng)實現(xiàn)了有機結(jié)合。

2.訴調(diào)對接的運行程式

G法院訴調(diào)中心整合 “糾紛解決資源”，形成法官指導、調(diào)解員主調(diào)、“訴訟調(diào)解＋司法確認”的模式。①訴調(diào)中心組織訴前初調(diào)。所有的民商事案件，除案件性質(zhì)不宜調(diào)解或當事人拒絕調(diào)解的，均立為引調(diào)字案號 （“引調(diào)”，即引導調(diào)解），由訴調(diào)中心組織調(diào)解員或委托人民調(diào)解組織在法官指導下進行調(diào)解。②調(diào)解結(jié)果納入訴訟確認。經(jīng)訴調(diào)中心組織初調(diào)后，如調(diào)解成功，根據(jù)當事人的要求，以訴調(diào)中心審判員的名義出具民商事調(diào)解書，或?qū)θ嗣裾{(diào)解協(xié)議進行司法確認，并賦予強制執(zhí)行力。如調(diào)解不成，則將引調(diào)字案件退至立案庭，改立審判案號后移送各審判業(yè)務庭。③訴訟過程不受委托調(diào)解。業(yè)務庭法官在案件審理中，認為案件適宜調(diào)解，且雙方同意，仍由業(yè)務庭法官自行調(diào)解，訴調(diào)中心不接受委托再行調(diào)解，以避免案件回流。

3.訴調(diào)對接的運行效果

（1）有效減少了審理案件的數(shù)量。2013年4月，訴調(diào)中心成立以來，共調(diào)解案件4389件，占同期受理全部民商事案件的21.23%，有效化解了糾紛和矛盾，緩解了案多人少的壓力。相關(guān)庭室的結(jié)案數(shù)見表1。

表1 2013～2015年相關(guān)庭室結(jié)案數(shù)對比單位：件

（2）適當延長了審理案件的期限。由于立案前調(diào)解時間不計入審限，這在一定程度上相當于延長了審判法官的辦案時間。相關(guān)庭室的審理 （調(diào)解）天數(shù)見表2。

表2 2013～2015年相關(guān)庭室審理 （調(diào)解）天數(shù)對比單位：天

（3）增加了辦案人員的力量。成立訴調(diào)中心，除了法院的法官和輔助人員外，可以借助人民調(diào)解員及其他社會力量進行調(diào)解，客觀上增加了辦案人手。相關(guān)庭室法官及調(diào)解員數(shù)量見表3。

表3 2016年相關(guān)庭室法官及調(diào)解員數(shù)量單位：人

（三）法院附設訴調(diào)對接機制的流轉(zhuǎn)模式

雖然法院附設訴調(diào)對接機制的運作方式存在差異，“但在本質(zhì)追求上基本一致，即力求建立一種科學的調(diào)解與司法權(quán)對接的流轉(zhuǎn)模式”［4］。對此，可從以下三個方面理解和把握。

1.“訴”對 “調(diào)”的確認與規(guī)范，推動 “調(diào)”向 “訴”的流轉(zhuǎn)，司法權(quán)主導訴調(diào)對接的運行

這表現(xiàn)為，法院通過對調(diào)解協(xié)議的司法確認權(quán)，規(guī)制調(diào)解協(xié)議的適法性。訴調(diào)對接的各種具體運作，主要圍繞 “司法確認權(quán)”構(gòu)建對接機制。糾紛訴至法院，經(jīng)法院審查后，根據(jù)案件的具體情況，確定是否先行引導當事人到訴調(diào)中心進行調(diào)解。調(diào)解達成協(xié)議后，法院要進行審查；法律文書最終由法院制作，對糾紛解決具有終局效力，從而實現(xiàn) “訴”對 “調(diào)”的規(guī)范。正是在確認和規(guī)范這兩個層面上，決定了訴調(diào)對接機制中需要實現(xiàn) “調(diào)”向 “訴”的流轉(zhuǎn)。

2.“調(diào)”對 “訴”的補充與擴張，實現(xiàn) “訴”向 “調(diào)”的流轉(zhuǎn)

多元化調(diào)解資源在化解糾紛時各有所長。訴調(diào)對接機制與多元化調(diào)解資源整合，可以形成合力，有利于矛盾糾紛的預防和化解。同時，善于運用 “調(diào)”的資源和方法，也有利于從源頭上化解糾紛。正因如此，“調(diào)”的作用和功能，是對 “訴”的補充。此外，“調(diào)”的合法性與正當性的標準可以低于 “訴”，有時可以突破 “訴”的架構(gòu)，形成對 “訴”的擴張。

3.“訴”與 “調(diào)”的流轉(zhuǎn)模式，通過 “雙向度”得到優(yōu)化

“流轉(zhuǎn)”程序的 “雙向度”，決定了 “訴”與 “調(diào)”對接運作的有效性。傳統(tǒng)調(diào)解方式與附設于法院的訴調(diào)對接相比， “在啟動程序、經(jīng)費保障、人員組成、依附權(quán)威類型和實質(zhì)效力等方面”存在明顯差異，這使得 “調(diào)”呈現(xiàn)二元分化的趨勢［5］。法院附設訴調(diào)對接機制中 “調(diào)”的優(yōu)勢在于，經(jīng)過 “流轉(zhuǎn)”，通過司法權(quán)介入，增加具有效力的轉(zhuǎn)換程序，賦予調(diào)解結(jié)果以法律強制執(zhí)行力。而這種 “訴”與“調(diào)”的有效流轉(zhuǎn)在程序和運作模式上，只有通過雙向度才能得以優(yōu)化。

二 立案登記制下法院附設訴調(diào)對接范式的困境

“范式”（Paradigm）這一概念是庫恩范式理論的核心。所謂范式，是指在科學實踐活動中，某些被公認的范例 （包括定律、理論、應用以及儀器設備等）為某種科學研究傳統(tǒng)的出現(xiàn)提供了模型，即一種公認的模型或模式。科學革命就是一種范式向另一種范式的轉(zhuǎn)換。之所以出現(xiàn)這種轉(zhuǎn)換過程，是因為已有的范式不能說明、解釋新出現(xiàn)的事實與社會現(xiàn)象，從而直接導致了反常和危機的出現(xiàn)［6］。法院附設訴調(diào)對接機制是近年來流行的一種司法范式，在運作中的危機值得研究與思考。

（一）流程管理非規(guī)范化和不穩(wěn)定性彰顯訴調(diào)對接的 “人治”色彩

訴調(diào)對接機制流程管理中的各種非規(guī)范性措施，需要多元化調(diào)解力量 （包括相關(guān)部門、社會組織）的參與、配合與支持。當前，出于維穩(wěn)或化解社會不安定因素的考慮，各方對法院主導的訴調(diào)對接一般能較為積極地配合。但這種配合往往取決于領導者個人的熱情與各部門的良好關(guān)系， “人治”色彩較為濃厚。有時會陷入“人走政息”的困境，進而造成貫徹實施訴調(diào)對接機制中非規(guī)范性措施的不可持續(xù)和不穩(wěn)定。

（二）簡易案件速裁功能缺失，訴中委托調(diào)解缺位

目前法院附設訴調(diào)對接機制在運行過程中，調(diào)解介入基本處于訴前或?qū)徢半A段，訴調(diào)中心的法官不擁有裁判權(quán)。這種做法固然有其合理性，然而在基層法院案多人少的情況下，對于大量簡易案件特別是小額訴訟案件，在事實基本清楚、責任比較明確、當事人爭議不大的情況下，如調(diào)解不成一律進入訴訟程序，重新開庭、審理、判決，無疑是對司法資源的極大浪費。此外，為了克服調(diào)審合一模式衍生角色沖突的弊端以及由此產(chǎn)生的對調(diào)解和審判的負面影響，同時為了有效避免法官在案多人少的情況下輕易下判等問題，可以考慮擴張訴訟中委托調(diào)解，充分發(fā)揮訴調(diào)對接機制的作用，以更充分地實現(xiàn)訴訟分流和過濾的功能。

（三）當事人的裁判請求權(quán)與法官的程序主導權(quán)沖突

無論是按照 《憲法》還是 《刑事訴訟法》，當事人都毋庸置疑地擁有裁判請求權(quán)，對法院附設訴調(diào)對接制度安排應予以充分尊重。但出于部門本位的思考，或為了緩解審判案件的壓力，有時出現(xiàn)法官濫用程序主導權(quán)、侵害當事人的裁判請求權(quán)的現(xiàn)象。這固然強化了法院解決糾紛的功能，但在一定程度上弱化了化解糾紛、實現(xiàn)規(guī)則之治的社會治理，有時甚至侵蝕了法院司法正當化的目標。

（四）績效評估模糊，資源配置單一

目前，包括G法院在內(nèi)的大部分法院附設的訴調(diào)中心，其績效評估往往是單向、單方的。具體而言，訴調(diào)中心的人民調(diào)解員是由行政機關(guān)或群團組織派出的，其經(jīng)費來自派出機關(guān)的單方撥款，績效考核并沒有明確與其收案量、調(diào)解成功率等指標掛鉤，也沒有細化責任追究機制。由此導致調(diào)解員收結(jié)案的壓力和動力不足，而且這種單向、單方的績效評估，客觀上增大了法院的管理難度［7］。從法院自身的績效評估體系看，也存在類似的問題。鑒于訴調(diào)中心辦結(jié)的都是調(diào)解、撤訴結(jié)案這類簡易案件，因此很難得到法院內(nèi)部績效考核體系的認可，因為很難確定其工作數(shù)量和質(zhì)量，經(jīng)常被定性為 “辦案綜合部門”，采取與審判一線庭室不同的辦案考核指標體系 （如訴調(diào)中心辦結(jié)的案件按照審判庭結(jié)案的50%或30%等比例折算）。這種模糊化的處理方式，也可能影響訴調(diào)中心法官的辦案積極性。

三 單向流轉(zhuǎn)模式對法院附設訴調(diào)對接機制的影響

從應然角度分析，“訴”是對 “調(diào)”的主導， “調(diào)”是對 “訴”的補充。訴調(diào)對接的運作狀態(tài)，往往取決于 “訴”與 “調(diào)”的流轉(zhuǎn)模式是否有效優(yōu)化。然而在司法實踐中，訴調(diào)對接往往呈現(xiàn)單向流轉(zhuǎn)狀態(tài)，并進而成為范式危機的根源。

（一）單向訴調(diào)流轉(zhuǎn)模式之樣態(tài)

1.案件單向流轉(zhuǎn)

案件單向流轉(zhuǎn)，是指在訴調(diào)對接機制模式下，民商事案件不論繁簡，經(jīng)訴前（或?qū)徢埃┱{(diào)解不成的，必須流轉(zhuǎn)至訴訟或?qū)徟须A段處理，負責指導調(diào)解的法官沒有裁判權(quán)；而在訴訟或?qū)徟须A段，案件一般采取調(diào)審合一模式，不再另行委托調(diào)解。案件單向流轉(zhuǎn)在法院附設訴調(diào)對接機制運行中較為常見，其出發(fā)點是不讓案件走“回頭路”，避免審判資源的浪費。但非訴化解糾紛的資源以及訴調(diào)中心指導調(diào)解法官的作用沒有充分發(fā)揮，導致不少本該調(diào)解過濾的案件進入訴訟程序。

2.資源單向配置

資源單向配置，是指法官和調(diào)解員等人員配置單向，業(yè)務交流培訓單向，經(jīng)費物資投入單向。從人員配置來看，當前法院附設訴調(diào)中心引入的對接主體，仍然是與司法或行政有關(guān)聯(lián)的人員——即將退休甚至已經(jīng)退休 （通過返聘的方式）的人員。這些人有一定調(diào)處矛盾糾紛的經(jīng)驗，往往受派出方單方委派，接受派出方單方培訓，經(jīng)費來自派出方。這種資源的單方控制、單向運轉(zhuǎn)，導致各方調(diào)解資源難以有效整合，也給法院帶來管理的難度，有時甚至因各方意見不一而分道揚鑣。

3.程序單向流轉(zhuǎn)

程序單向流轉(zhuǎn)，是指適用程序由法院或法官主導，除當事人明確拒絕接受調(diào)解外，只能單向適用調(diào)解程序后進入審判程序。程序單向流轉(zhuǎn)排除了法院訴前調(diào)解和審判階段程序轉(zhuǎn)化的可能性，限定了當事人運用程序選擇權(quán)制約法官的訴訟主導權(quán)，不利于訴調(diào)程序的有效銜接。

4.績效單向評估

績效單向評估，是指法院及調(diào)解人員派出單位單方對 “調(diào)”或者 “訴”做出單向績效評價?？冃?“包含成績和效率的意思，最初多用于經(jīng)濟學研究，此后逐步被廣泛用于研究和評判政府機構(gòu)等公共部門運作狀況”［8］。司法績效是評價司法工作效率和效果基本情況的指標。在法院和派出機關(guān)的雙重管理下，訴調(diào)對接機制采取單向評估的績效評價體系，難以適應實踐的需要。

（二）單向訴調(diào)流轉(zhuǎn)對法院附設訴調(diào)對接機制的影響

1.案件單向流轉(zhuǎn)，制約訴調(diào)對接機制的調(diào)解、過濾功能與簡易案件速裁職能的發(fā)揮

訴調(diào)對接機制的重要職能在于通過 “調(diào)”對 “訴”的補充、銜接，有效化解法院案多人少的矛盾。如果案件通過調(diào)解單向流向訴訟，必然導致諸多可以過濾的簡單民事案件進入訴訟，增大審判法官的壓力。此外，在法院法官未結(jié)案件壓力巨大的情況下，既無時間也無精力在調(diào)解上付出更多的精力。在訴訟案件不能流轉(zhuǎn)到調(diào)解的情況下，為了盡快結(jié)案，法院很有可能傾向于判決，從而不利于調(diào)解功能的充分發(fā)揮，也有礙于 “案結(jié)事了人和”社會效果的實現(xiàn)。

2.資源單向配置，制約訴調(diào)對接機制下人、財、物的長效優(yōu)化

法院附設訴調(diào)中心的調(diào)解人員一般受相關(guān)部門或社會組織的領導，經(jīng)費往往由當?shù)卣斦蜗蛑Ц?。法律并未明確規(guī)定其他部門或社會組織有支持法院附設訴調(diào)對接的義務。這種單向的經(jīng)費保障，往往要靠相關(guān)單位的經(jīng)濟實力和領導的重視，難以做到長效和可持續(xù)發(fā)展。

3.程序單向流轉(zhuǎn)，難以保障當事人的裁判請求權(quán)

裁判請求權(quán)來自當事人的民事程序選擇權(quán)，即 “當事人在法律規(guī)定范圍內(nèi)，享有選擇民事糾紛解決方式以及在糾紛解決過程中選擇程序和有關(guān)程序事項的權(quán)利”［9］。訴訟中，當事人的裁判請求權(quán)如不能得到有效保障，可能影響調(diào)解過程中當事人合意的真實有效性，難以避免法官濫用審判主導權(quán) “以判壓調(diào)”，違反當事人自愿的原則強行調(diào)解，導致強勢一方在程序中非法獲利。

4.績效單向流轉(zhuǎn)，挫傷調(diào)審主體的積極性和主動性

績效考核時，往往需要設計折算指標，以方便評判訴調(diào)中心與其他審判庭的業(yè)績，如確定訴調(diào)中心的結(jié)案數(shù)與其他審判庭的結(jié)案數(shù)的系數(shù)折算比例。這種單向、單方考核，往往把訴調(diào)中心視為綜合辦案部門，其辦案數(shù)量和質(zhì)量均不納入季末年終考核指標，無法與審判庭進行衡量比較，導致辦多辦少、辦好辦壞不與調(diào)解員或法官的業(yè)績評價、獎懲考核直接掛鉤，從而使得承辦人的內(nèi)在動力和外在壓力均不大。根據(jù)G法院的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，實施立案登記制以來，訴調(diào)中心人均辦案425.66件，審判庭人均辦案316.26件，其辦案數(shù)量和質(zhì)量的優(yōu)勢并不明顯。

四 新范式構(gòu)想：雙向度流轉(zhuǎn)的訴調(diào)對接機制

（一）通過案件雙向流轉(zhuǎn)，實現(xiàn) “調(diào)”對 “訴”的支持

1.賦予簡易案件法官速裁權(quán)，減少調(diào)解案件向訴訟案件的流轉(zhuǎn)

《民事訴訟法》對速裁程序的規(guī)定過于簡單、過于原則。在司法實踐中，接受訴前委托調(diào)解的案件基本上符合適用速裁程序的要求。當案件訴前調(diào)解不成時，可以考慮賦予調(diào)解法官速裁權(quán)，明確進入速裁程序案件的收案范圍以及訴前調(diào)解程序與速裁程序的對接方式。這樣可避免簡易案件轉(zhuǎn)化為訴訟案件，減少司法資源的無端消耗，有效提高訴訟效率。

2.賦予審判案件法官委托調(diào)解權(quán)，增加審判案件向調(diào)解案件的流轉(zhuǎn)

目前訴前調(diào)解和庭前調(diào)解的調(diào)審分離基本得到有效貫徹，但庭審及以后階段調(diào)審合一仍較為普遍。建議將調(diào)審分離原則普遍化，貫徹到訴調(diào)對接領域，賦予審判案件法官委托調(diào)解權(quán)。從司法實踐來看，訴訟案件委托調(diào)解明顯呈現(xiàn)總數(shù)偏少、比例偏低的趨勢。從G法院試行立案登記制以來的審查管理數(shù)據(jù)可見，民商審判庭調(diào)撤率為51.98%，絕對數(shù)為4835件。我們認為，這些案件所占用的司法資源，完全可以通過案件流轉(zhuǎn)的方式，經(jīng)訴調(diào)對接機制加以化解，從而把有限的審判資源集中于判決。

（二）通過程序雙向流轉(zhuǎn)，實現(xiàn) “訴”與 “調(diào)”的銜接

1.當事人通過程序選擇權(quán)決定流轉(zhuǎn)方向

訴調(diào)對接機制在程序流轉(zhuǎn)層面，既包括 “訴”向 “調(diào)”的流轉(zhuǎn)，也包括 “調(diào)”向 “訴”的流轉(zhuǎn)。程序選擇權(quán)強調(diào)當事人是訴訟中的程序主體，有權(quán)根據(jù)自己的利益和判斷選擇適用或拒絕一定的程序事項。切實保障當事人的程序選擇權(quán)，有助于避免司法資源的浪費和程序的拖延。經(jīng)訴訟輔導和釋明后，一旦當事人明確表示不同意調(diào)解，應根據(jù)其訴權(quán)和裁判請求權(quán)，及時立案進入審判程序。

2.法官的訴訟主導權(quán)決定程序的流轉(zhuǎn)和啟動

法官可以通過司法確認或立案后調(diào)解將調(diào)解轉(zhuǎn)化為訴訟程序，也可以通過訴調(diào)對接機制將訴訟轉(zhuǎn)化為調(diào)解程序。法官對訴訟程序的主導權(quán)，必須基于當事人合意啟動。過分強調(diào)司法確認，以及過分強化訴訟解紛手段的權(quán)威性，會影響調(diào)解本身便捷、高效和經(jīng)濟的優(yōu)勢。司法確認應主要提供執(zhí)行力，發(fā)揮其督促自覺履行判決的威懾功能，更多的是 “處于備而不用的狀態(tài)”［10］。在司法確認中，應在自愿基礎上，對借貸關(guān)系、經(jīng)濟糾紛等一些宜于調(diào)解但容易陷入履行僵局的糾紛予以必要的引導和釋明。

3.通過混合程序推動訴調(diào)對接雙向度融通

訴調(diào)對接雙向度的融通，表現(xiàn)為對同一糾紛的解決，可以同時允許合意與裁決兩種方式。調(diào)解中，有時存在當事人對糾紛解決已基本形成一致意見，但由于個別問題最終未能成功的情形。對此，可以借鑒臺灣地區(qū) 《民事訴訟法》的規(guī)定：“關(guān)于財產(chǎn)權(quán)爭議之調(diào)解，當事人不能合意但已甚接近者，法官應斟酌一切情形，其有調(diào)解委員會者，并應征詢調(diào)解委員會之意見，以職權(quán)提出解決事件之方案?！保?1］當事人在一定期限內(nèi)提出異議，則未達成調(diào)解協(xié)議；否則，可視為按照法官提出的方案確立調(diào)解協(xié)議。但當事人提出異議即視為調(diào)解不成立，使得該方案解決糾紛的效力大打折扣。我們認為，可以將當事人的同意置于法官提出方案之前。

（三）通過資源雙向配置，實現(xiàn) “調(diào)”對 “訴”的補充

1.構(gòu)建動態(tài)調(diào)整機制，實現(xiàn)人員雙向流轉(zhuǎn)

可通過聯(lián)席會議溝通信息，通報各方涉及訴調(diào)對接工作的情況，及時掌握社情民意，分析矛盾動向，根據(jù)涉案糾紛規(guī)模和類型化特征合理確定人員流轉(zhuǎn)。如商事案件多發(fā)趨勢明顯，可將訴調(diào)中心的審判員做相應調(diào)整，以適應專業(yè)化指導的需要。這種人員的雙向流轉(zhuǎn)，將使訴調(diào)對接機制的運行更富有彈性和效率。

2.完善調(diào)解指導機制，實現(xiàn)業(yè)務雙向培訓

法院可與司法局配合，建立調(diào)解員業(yè)務雙向培訓機制。具體辦法如下。①建立法官定期培訓調(diào)解員制度。由法院定期派出經(jīng)驗豐富的法官對調(diào)解員進行培訓，提高調(diào)解員調(diào)處糾紛的業(yè)務能力。②建立邀請調(diào)解員聽庭與交流制度?？梢栽谕徍蠹皶r組織業(yè)務交流和探討，提高調(diào)解員對庭審的了解度和把握度。③建立調(diào)解協(xié)議瑕疵通報制度。法院在審理涉及調(diào)解協(xié)議的案件時，可將存在的問題或瑕疵及時向人民調(diào)解組織通報，并提出相應的建議。

3.拓寬專項保障渠道，實現(xiàn)財力的雙向投入

調(diào)解組織進行案件流轉(zhuǎn)、調(diào)解協(xié)議的司法審查，需要法院加強專項物資和經(jīng)費的保障。應當積極爭取所在地黨委與政府的支持，加大財政專項保障力度。同時，法院附設訴調(diào)中心由街道、司法局或其他單位部門聘請的調(diào)解員，可以由派出單位解決專項物資和經(jīng)費問題，從而使訴調(diào)對接機制得到物資和財力的雙向保障。

（四）通過績效雙向評估，實現(xiàn) “訴”對 “調(diào)”的推動

1.加強對調(diào)解派出機關(guān)的績效評估

訴調(diào)對接充分利用人民調(diào)解網(wǎng)絡平臺，發(fā)揮化解糾紛的作用。調(diào)解員作為平臺主體，其派出機關(guān)一般是司法局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、工青婦等機關(guān)群團組織。對于調(diào)解員的績效評估，必須由單向、單方評價轉(zhuǎn)化為雙向、雙方評價，即法院作為考核方向調(diào)解派出機關(guān)提供相關(guān)業(yè)務數(shù)據(jù)，派出方據(jù)此提出獎懲方案，并予以實施。

2.加強法院對訴調(diào)對接的績效評估

訴調(diào)對接機制附設于法院之內(nèi)，法院必然要承擔一定的管理和規(guī)范職能。這一職能能否有效落實，取決于績效評估體系的有效性。調(diào)解組織和人員承擔法院部分化解矛盾糾紛的職能，法院作為受益方，可以為購買社會服務支付一定的代價，由財政列支。通過調(diào)研了解到，目前一些訴調(diào)對接工作走在前列的法院，已經(jīng)對此進行了嘗試［12］。筆者認為，在綜合考量調(diào)解案件的數(shù)量、難易程度、成功率的基礎上，設定一定的基數(shù)，在完成基數(shù)的基礎上，根據(jù)具體情況給予適當?shù)奈镔|(zhì)獎勵，具有一定的可行性。當然，根據(jù)權(quán)責一致的原則，如處理案件有瑕疵，也應視情酌減其物質(zhì)獎勵，甚至追究相應的責任。

（五）通過流程管理雙向規(guī)制，實現(xiàn) “訴”與 “調(diào)”的融合

從流程管理方面來看，立法、司法雙向規(guī)制，有助于提升 “訴”與 “調(diào)”融合的規(guī)范性與穩(wěn)定性，同時也能夠為地方的實踐與創(chuàng)新預留空間和余地。

1.從立法層面規(guī)制流程管理的非規(guī)范性和不穩(wěn)定性

訴調(diào)對接實踐作為一項司法創(chuàng)新舉措，其流程管理的依據(jù)主要是法院和行政機關(guān)的政策文件。這一糾紛調(diào)處機制雖然由法院主導，但法院不能直接指揮行政機關(guān)。為了克服這種流程管理的非規(guī)范化與不穩(wěn)定性，可以考慮通過立法機關(guān)，將訴調(diào)對接機制以地方性法規(guī)的形式予以頒布施行。目的是通過立法、行政、司法機關(guān)的共同參與，構(gòu)建矛盾糾紛處理的大調(diào)解格局。

2.從司法層面鼓勵訴調(diào)對接管理的地方創(chuàng)新

“基層司法具有非正式和非職業(yè)化的特點，區(qū)別于高度技術(shù)化、職業(yè)化和程序化的正式司法?！保?3］基層日常處理的大部分糾紛相對瑣碎簡單，不需要同時也難以投入巨大的司法資源，而且在某種意義上也無須適用嚴格的法律規(guī)范。廣義上的需要調(diào)處矛盾的基層司法單位，對當?shù)厣缜槊褚庥泻芎玫牧私夂瓦m應。同時，鼓勵基層司法工作者根據(jù)實際情況對流程管理進行創(chuàng)新，也是處理矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定的題中應有之義。

注 釋

［1］〔英〕西蒙·羅伯茨：《糾紛解決過程：ADR與形成決定的主要形式》，彭文浩譯，北京大學出版社，2011，第258頁。

［2］李德恩：《論雙向度的 “訴調(diào)對接”機制及其建構(gòu)》，《江西財經(jīng)大學學報》2014年第5期。

［3］鐘三宇、陳曉霞：《我國訴調(diào)對接糾紛解決機制的制度構(gòu)建》，《重慶理工大學學報》2013年第2期。

［4］鐘三宇、陳曉霞：《我國訴調(diào)對接糾紛解決機制的制度構(gòu)建》，《重慶理工大學學報》2013年第2期。

［5］雷霆：《人民調(diào)解制度的二元分化趨勢對訴調(diào)對接的影響及其程序上的對策》，《法學雜志》2011年第S1期，第345頁。

［6］賈繼紅：《公共行政范式危機的反思和回顧》，《管理學研究》2009年第3期。

［7］在Z省H市訴調(diào)對接工作先進法院經(jīng)驗介紹座談會上，據(jù)X區(qū)法院分管副院長介紹，因與司法局在溝通銜接、人員管理等方面存在問題，司法局已撤回了人民調(diào)解員的派駐，而該院也另行聘請了專職調(diào)解員。

［8］曹丁、桑小迪：《淺論我國司法績效評估》，《法制與社會》2008年第12期。

［9］左衛(wèi)民、謝鴻飛：《論民事程序選擇權(quán)》，《法律科學》1998年第6期。張峰：《民事訴訟程序選擇權(quán)原則之理性思考》，《華東政法大學學報》2007年第1期。

［10］張斌、李鵬飛：《訴調(diào)對接機制的實踐困境與完善路徑——基于浦東 “三級四層”糾紛解決網(wǎng)絡建設的研究》， 上海浦東新區(qū)法院網(wǎng)站， http：／／pdfy.gov.cn／pditw／web2011 ／index.html。

［11］吳明軒：《民事調(diào)解、簡易及小額訴訟程序》，臺北五南圖書出版股份有限公司，2004，第36頁。

［12］如廣東G法院規(guī)定，調(diào)解成功1件案件向調(diào)解員支付500元，案件調(diào)解后不成功支付200元；浙江某法院規(guī)定，調(diào)解成功1件案件向調(diào)解員支付200元，案件調(diào)解后不成功支付100元。

［13］范愉：《糾紛解決的理論與實踐》，清華大學出版社，2007，第385頁。