社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的問(wèn)題與對(duì)策?
——以杭州為例

◎ 張英英

一 研究社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的重要性

（一）人口老齡化已成為空前的挑戰(zhàn)

根據(jù)我國(guó)第六次人口普查資料，2010年，我國(guó)60歲及以上老年人口已經(jīng)占總?cè)丝诘?3.26%，我國(guó)已經(jīng)步入老齡化社會(huì)［1］。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)保障和衛(wèi)生保健水平的提高以及社會(huì)和家庭結(jié)構(gòu)的變遷，我國(guó)高齡、獨(dú)居和空巢老人的比例也日益增加。人口的老齡化、高齡化，老年人家庭結(jié)構(gòu)的獨(dú)居空巢化，對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、公共財(cái)政、社會(huì)保障以及養(yǎng)老服務(wù)提出了空前的挑戰(zhàn)。面對(duì) “銀發(fā)浪潮”的沖擊，“未富先老”的中國(guó)顯然準(zhǔn)備還不充分，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能日漸式微，而新型社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式和體系有待進(jìn)一步完善。如何發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)，提高老年人的生活質(zhì)量，保障老年人身體和精神的健康，實(shí)現(xiàn)老年人老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂(lè)，已經(jīng)成為我國(guó)政府和社會(huì)面臨的重要課題。

（二）日益增加的養(yǎng)老需求亟待滿足

在我國(guó)老齡化社會(huì)的進(jìn)程中，目前主要呈現(xiàn)三方面的特點(diǎn)：老齡化發(fā)展速度快、老年人口眾多以及老齡化發(fā)展速度超越國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的人口老齡化結(jié)構(gòu)從成年型轉(zhuǎn)向老年型，一般要經(jīng)歷幾十年甚至上百年的時(shí)間，而我國(guó)只用了不到20年的時(shí)間。

根據(jù)我國(guó)學(xué)者和聯(lián)合國(guó)人口司的預(yù)測(cè)，我國(guó)65歲及以上老年人的數(shù)量將從2000年的0.94億人 （占我國(guó)總?cè)丝诘?%）增加到2050年的3.34億人 （占我國(guó)總?cè)丝诘?2.6%），我國(guó)80歲以上的高齡老年人的數(shù)量將從2000年的1150萬(wàn)人增加到2020年的2700萬(wàn)人及2050年的1億人以上。在全球72個(gè)人口老齡化國(guó)家中，人均GNP達(dá)10000美元的占36%，3000～10000美元的占28%。而我國(guó)在2002年只有980美元時(shí)，就提前進(jìn)入了老齡化社會(huì)。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚處于世界中下游水平時(shí)，老齡化程度已進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家行列，呈現(xiàn) “未富先老”的特征。這無(wú)疑增大了社會(huì)養(yǎng)老的壓力。

而隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，人們的養(yǎng)老觀念也逐漸發(fā)生了轉(zhuǎn)變。依據(jù)馬斯洛的需求層次理論，現(xiàn)今老年人社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求的內(nèi)涵日益豐富。除了社區(qū)老年人基本生活與健康的需求，其心理需求和社會(huì)需求也日益增加，越來(lái)越成為老年人社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要需求。

（三）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在諸多問(wèn)題

在老齡化快速發(fā)展的今天，家庭養(yǎng)老職能退化，社會(huì)養(yǎng)老壓力不斷增大，種種養(yǎng)老問(wèn)題擺在我們眼前。然而綜觀目前的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，尚存在法律法規(guī)不健全、基礎(chǔ)設(shè)施跟不上等亟待解決的問(wèn)題。

我國(guó)是在經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的條件下進(jìn)入老齡化社會(huì)的。在社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，有些人的養(yǎng)老助老意識(shí)淡薄，不愿盡贍養(yǎng)義務(wù)，遺棄老年人的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，使老年人的合法權(quán)益在一些方面得不到保障。用法律法規(guī)來(lái)調(diào)整和規(guī)范社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，保障老年人的合法權(quán)益，成為當(dāng)務(wù)之急。

我國(guó)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系還處于初級(jí)階段，社區(qū)養(yǎng)老的基本設(shè)施還不夠完善。主要表現(xiàn)為老年人的醫(yī)療交通不便捷、購(gòu)物難、娛樂(lè)設(shè)施不完善、設(shè)施建設(shè)缺乏足夠資金等?，F(xiàn)階段，居民小區(qū)的健身娛樂(lè)設(shè)施通常只能滿足那些身體健康、有自理能力的老年人。對(duì)于那些生活不能自理或體弱多病的老年人，這些健身設(shè)施顯得“可望而不可即”。另外，社區(qū)街道承辦的敬老院、各種養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏康樂(lè)設(shè)施，設(shè)施配備也比較單一，通常只配備一些電視機(jī)、電風(fēng)扇等生活所需的物品。這樣的社區(qū)服務(wù)現(xiàn)狀，顯然不能滿足當(dāng)今社會(huì)老年人日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求。

（四）養(yǎng)老服務(wù)已成為國(guó)內(nèi)外的研究熱點(diǎn)

老齡化不僅是我國(guó)面臨的問(wèn)題，而且是全球很多國(guó)家共同面臨的困境。為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的老齡化問(wèn)題，國(guó)內(nèi)外都非常重視與老年生活、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等相關(guān)的研究。

國(guó)內(nèi)不少學(xué)者通過(guò)文獻(xiàn)資料進(jìn)行相關(guān)的國(guó)際比較研究。如有的研究者從價(jià)值觀、養(yǎng)老制度、法律建設(shè)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系和保險(xiǎn)制度等角度，比較我國(guó)與美、英等國(guó)養(yǎng)老的異同，并進(jìn)行深層分析，為我國(guó)提供了借鑒［2］。有的學(xué)者通過(guò)收集國(guó)內(nèi)社區(qū)養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)來(lái)源及養(yǎng)老服務(wù)的各種文獻(xiàn)資料，就我國(guó)居家養(yǎng)老的條件、現(xiàn)狀，與新加坡、美國(guó)、日本、瑞典等發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行比較，并對(duì)我國(guó)上海、寧波、北京等發(fā)達(dá)地區(qū)的居家養(yǎng)老如何借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行思考，提出了完善我國(guó)居家養(yǎng)老模式的建議［3］。也有學(xué)者利用中國(guó)第五次人口普查數(shù)據(jù)及美國(guó)2000年戶口普查的資料（U.S.Bureau of Census），以美國(guó)社會(huì)學(xué)家George Ritzer的社會(huì)問(wèn)題分析理論為框架，從個(gè)人水平 （生理、心理）、社會(huì)心理水平 （家庭和社區(qū)涉及養(yǎng)老支持）及社會(huì)學(xué) （經(jīng)濟(jì)、法律、文化）等不同角度，對(duì)比分析中美社會(huì)支持模式和家庭支持模式的優(yōu)缺點(diǎn)，認(rèn)為居家養(yǎng)老是適合我國(guó)現(xiàn)狀的養(yǎng)老模式，并提出了相應(yīng)的政策建議［4］。還有學(xué)者以福利多元主義理論為框架 （供給、融資、決策），對(duì)英國(guó)、澳大利亞以及中國(guó)的香港、臺(tái)灣和上海在老年人社區(qū)照料方面的政策和實(shí)踐、服務(wù)內(nèi)容和結(jié)構(gòu)、政府責(zé)任、服務(wù)輸送的組織方式、資格評(píng)估和服務(wù)覆蓋范圍、公共資助和使用者付費(fèi)等進(jìn)行闡述，并在比較分析的基礎(chǔ)上探討境外老年人社區(qū)照料對(duì)上海的啟示［5］。

國(guó)外學(xué)者對(duì)老年人社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求的研究更為廣泛而深入。研究對(duì)象涉及美國(guó)社區(qū)60歲及以上女性老年人、美國(guó)社區(qū)低收入老年人、美國(guó)社區(qū)獨(dú)居老年人、美國(guó)六個(gè)不同種族老年人、加拿大社區(qū)殘疾老年人、歐洲20個(gè)國(guó)家的60歲及以上老年人，涉及的社區(qū)服務(wù)內(nèi)容有14項(xiàng)。國(guó)內(nèi)外對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)及其質(zhì)量非常重視，研究的內(nèi)容廣泛。當(dāng)然，一些深層次問(wèn)題還有待深入探討，在實(shí)踐上更需要進(jìn)一步探索。

二 對(duì)杭州若干社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的調(diào)研與分析

早在1987年前后，杭州就已進(jìn)入老齡化社會(huì)，比全國(guó)平均水平提前了11年，是繼上海、北京、天津、南京之后老齡化程度較為嚴(yán)重的城市之一。杭州也是全國(guó)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)開展較早、效果較好的城市之一。30多年來(lái)，杭州五個(gè)城區(qū)大體經(jīng)歷了起步、普及、提高、發(fā)展 （深化）四個(gè)階段，走過(guò)了一條由點(diǎn)到面、由少到多、由小到大、由單項(xiàng)服務(wù)到系列服務(wù)的道路。如天水街道社區(qū)服務(wù)中心實(shí)行股份合作制，朝暉街道開辦家政服務(wù)超市，閘弄口、北山、小營(yíng)等街道吸引 “三替”公司、便民公司進(jìn)駐社區(qū)服務(wù)中心；各社區(qū)服務(wù)站不辦實(shí)體、實(shí)行中介服務(wù)等，為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化運(yùn)作開辟了道路。因此，選取杭州市作為研究的樣本具有代表性和一定的前瞻性。

本文主要通過(guò)調(diào)查研究，了解杭州市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和下城區(qū)60歲及以上老年人社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際需求，并對(duì)老年人社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)行深入的比較和分析，以期為浙江省乃至全國(guó)完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老提供借鑒，并為政府近期和遠(yuǎn)期相關(guān)政策的制定提供參考。

（一）調(diào)研對(duì)象與方法

本次調(diào)研主要選取杭州市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和下城區(qū)4個(gè)社區(qū)的老年人，所調(diào)查老年人的年齡為60～94歲，平均年齡為72.2歲 （72.2±7.5），其中男性211人（37.1%）、女性357人 （62.9%）。

為全面了解當(dāng)前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)及老年人社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求的狀況，我們對(duì)下城區(qū)多個(gè)社區(qū)的老年人以及社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、杭州市民政局社會(huì)福利處的工作人員進(jìn)行了訪談和問(wèn)卷調(diào)查。從2015年11月至2016年2月，共發(fā)放問(wèn)卷642份，收回有效問(wèn)卷568份，問(wèn)卷有效率為88.5%。對(duì)回收的問(wèn)卷數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老的情況進(jìn)行整理、歸納和分析并進(jìn)一步得出研究結(jié)論。

（二）研究結(jié)果與分析

1.調(diào)查對(duì)象的人口學(xué)特征

調(diào)查結(jié)果顯示，老年人的月收入集中在1000～3000元，老年人的人均月收入為2770±1159元，基本與此前國(guó)家統(tǒng)計(jì)局浙江省分隊(duì)公布的2014年浙江省城鎮(zhèn)居民人均2580元的月收入水平一致。老年人的受教育程度以小學(xué)、初中、高中為主（79.7%），大專以上學(xué)歷僅占8.9%，文盲比例達(dá)11.4%。多數(shù)老年人享有退休職工醫(yī)療保險(xiǎn)，51.6%的老年人預(yù)期將來(lái)需自費(fèi)支付長(zhǎng)期照顧的費(fèi)用，47.5%的老年人預(yù)期將來(lái)以退休職工醫(yī)療保險(xiǎn)來(lái)支付費(fèi)用。

2.老年人對(duì)社區(qū)生活的評(píng)價(jià)

（1）老年人對(duì)社區(qū)養(yǎng)老選擇的認(rèn)知

在所調(diào)查的對(duì)象中，505人認(rèn)可社區(qū)養(yǎng)老，占調(diào)查總數(shù)的88.9%。

（2）對(duì)生活質(zhì)量狀況的認(rèn)知

在所調(diào)查的對(duì)象中，61.4%的老年人對(duì)生活質(zhì)量的評(píng)價(jià)為 “好”及 “很好”，38.5%的老年人對(duì)生活質(zhì)量的評(píng)價(jià)為 “不好也不差”“差”“很差”（見(jiàn)表1）。

表1 杭州市老年人生活質(zhì)量評(píng)價(jià)狀況單位：人，%

3.老年人社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求

（1）工具性日常生活活動(dòng)能力 （IADL）

在所調(diào)查的對(duì)象中，杭州市大部分 （80%以上）老年人在工具性日常生活活動(dòng)方面沒(méi)有問(wèn)題，或僅需要一些幫助即可完成活動(dòng)；無(wú)法完成活動(dòng)的只是少數(shù)老年人，占比基本在10%以下。

（2） 日常生活自理能力 （ADL）

在所調(diào)查的對(duì)象中，杭州市絕大部分 （85%以上）老年人在日常生活自理方面沒(méi)有問(wèn)題，或僅需要一些幫助即可完成活動(dòng)；日常生活無(wú)法自理的只是極少數(shù)老年人，占比在10%以下 （見(jiàn)表2）。

表2 杭州市老年人日常生活自理能力單位：人 （%）

（3）對(duì)過(guò)去12個(gè)月存在的主要問(wèn)題的認(rèn)知

在所調(diào)查的對(duì)象中，隨著年齡的增長(zhǎng)，老年人身體健康方面的問(wèn)題逐漸變?yōu)樯钪械闹饕獑?wèn)題。對(duì)于這一比例，60～69歲為30.1%，80歲及以上為44.2%。隨著年齡的增長(zhǎng)，老年人精神方面的需求在下降。例如，感到精神方面抑郁的比例，60～69歲為3.7%，80歲及以上為1.0%。在對(duì)生活的期望與熱情方面，隨著年齡的增長(zhǎng)，呈現(xiàn)消退現(xiàn)象。

（4）老年人社區(qū)服務(wù)需求及獲得情況調(diào)查

在所調(diào)查的對(duì)象中，隨著年齡的增長(zhǎng)，老年人社會(huì)參與意愿的強(qiáng)烈程度在下降。例如，對(duì)于到老年活動(dòng)室或圖書館、上網(wǎng)，以及參與社區(qū)活動(dòng)、有償工作等，80歲及以上的老年人相比60～69歲的老年人的需求明顯下降。同時(shí)，隨著年齡增長(zhǎng)而下降的，還有精神方面的需求，如對(duì)老年大學(xué)等的需求。

（5）杭州市當(dāng)前急需發(fā)展的老年人社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)

生活照料服務(wù)。所調(diào)查的一部分老年人認(rèn)為，目前社區(qū)急需改進(jìn)或增加的生活照料服務(wù)有安裝維修 （44.7%）、老年食堂 （33.6%）、送餐 （25.5%）、家政 （25.1%）等服務(wù)；一定比例的老年人認(rèn)為，社區(qū)急需改進(jìn)或增加的生活照料服務(wù)有建立社區(qū)服務(wù)熱線 （19.1%）、給老年人安裝呼叫器或提供老年專用手機(jī) （18.0%）；還有部分老年人希望社區(qū)提供托老 （10.7%）、上下樓協(xié)助 （9.9%）、陪同看病 （9.4%）、交通幫助 （8.8%）、代購(gòu) （8.0%）、個(gè)人照料 （6.1%）等服務(wù)。

醫(yī)療護(hù)理保健服務(wù)。所調(diào)查的一部分老年人認(rèn)為，目前社區(qū)急需改進(jìn)或增加的醫(yī)療護(hù)理保健服務(wù)有健康體檢 （43.5%）、測(cè)血壓 （28.9%）、健康咨詢 （28.2%）、上門醫(yī)療護(hù)理 （26.6%）等服務(wù)；一定比例的老年人認(rèn)為，社區(qū)急需改進(jìn)或增加的醫(yī)療護(hù)理保健服務(wù)有測(cè)血糖 （25.0%）、健康講座及健康指導(dǎo) （21.8%）、康復(fù)護(hù)理或指導(dǎo) （15.6%）、服藥指導(dǎo) （11.4%）等服務(wù)。

休閑文娛活動(dòng)設(shè)施。由表3可知，所調(diào)查的一部分老年人認(rèn)為，目前社區(qū)急需改進(jìn)或增加的休閑文娛活動(dòng)設(shè)施有體育健身場(chǎng)所和設(shè)施 （31.7%）、老年活動(dòng)室（30.5%）、旅游活動(dòng)場(chǎng)所 （26.6%）、老年集體活動(dòng)場(chǎng)所 （24.8%）；一定比例的老年人認(rèn)為，社區(qū)急需改進(jìn)或增加老年培訓(xùn)場(chǎng)所 （19.5%）、圖書閱覽室 （15.1%）；12.0%的老年人希望開設(shè)老年大學(xué)。

表3 老年人認(rèn)為社區(qū)急需改進(jìn)或增加的休閑文娛活動(dòng)設(shè)施 （n＝568）單位：人，%

續(xù)表

精神支持服務(wù)。由表4可知，所調(diào)查的一部分老年人認(rèn)為，目前社區(qū)急需改進(jìn)或增加的精神支持服務(wù)有心理咨詢 （31.7%）、陪同談心聊天 （24.1%）等服務(wù)；一定比例的老年人認(rèn)為，社區(qū)急需改進(jìn)或增加為老讀書讀報(bào) （15.3%）、再婚牽線搭橋 （4.4%）等服務(wù)；認(rèn)為需提供的其他精神支持服務(wù)有宗教服務(wù)等。

表4 老年人認(rèn)為社區(qū)急需改進(jìn)或增加的精神支持服務(wù) （n＝568）單位：人，%

社會(huì)參與服務(wù)。由表5可知，所調(diào)查的一部分老年人認(rèn)為，目前社區(qū)急需開展老年人參與性社區(qū)活動(dòng) （25.0%），15.1%的老年人希望社區(qū)開展老年志愿者活動(dòng)，9.3%的老年人希望社區(qū)開展為老就業(yè)服務(wù)。

表5 老年人認(rèn)為社區(qū)急需改進(jìn)或增加的社會(huì)參與服務(wù) （n＝568）單位：人，%

提前養(yǎng)老準(zhǔn)備情況。由表6可明顯看出，所調(diào)查的老年人中有相當(dāng)一部分（25.9%）沒(méi)提前考慮和打算過(guò)養(yǎng)老問(wèn)題；近一半 （46.1%）的老年人雖想過(guò)但沒(méi)有具體行動(dòng)；只有不到5%的老年人有打算和具體措施?？梢?jiàn)，杭州市老年人提前養(yǎng)老的規(guī)劃和準(zhǔn)備普遍不充分。

表6 老年人提前養(yǎng)老的打算和準(zhǔn)備情況 （n＝568）單位：人，%

（三）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在的問(wèn)題

歸納此次調(diào)研情況，目前以所調(diào)研社區(qū)為代表的杭州社區(qū)服務(wù)主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

1.不能滿足老年人的精神需求和社會(huì)參與方面的需求

從上述數(shù)據(jù)分析中可以明顯看出，社區(qū)老年人對(duì)精神方面的需求和社會(huì)參與方面的需求是較為迫切的。尤其是60～69歲這一群體的老年人，退休不久，身體和生活自理能力基本沒(méi)有問(wèn)題，其對(duì)精神方面的需求尤為迫切。

在生活水平日益提高的今天，目前的社區(qū)醫(yī)療已日趨完善。對(duì)于出現(xiàn)各種老年疾病的老年人來(lái)說(shuō)，健康需求已不再是難以滿足的事情。然而，他們?cè)诰裥枨蠓矫嫣岢隽烁叩囊?。按照馬斯洛的需要層次理論，這是很好理解的。

2.服務(wù)和需求不匹配，缺乏個(gè)性化選擇

目前主要的養(yǎng)老模式只有居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老兩種。在國(guó)外，很多養(yǎng)老服務(wù)由家庭所在的社區(qū)提供，并且有多種專業(yè)的、非專業(yè)的服務(wù)可供選擇。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在被調(diào)查的老年人中，絕大多數(shù)在諸如吃飯、穿衣、上廁所等方面具備自理能力，上述活動(dòng)需要幫助的僅占10%左右。對(duì)于這些自理能力較強(qiáng)的老年人，他們?nèi)胱○B(yǎng)老院的原因主要是家里無(wú)法提供醫(yī)療服務(wù)、家里無(wú)人陪伴、家里居住空間不足等。事實(shí)上，大多數(shù)沒(méi)有入住養(yǎng)老院的能夠自理或半自理的老年人，通常會(huì)在家里雇保姆看護(hù)。唯一不足的是，保姆不能提供專業(yè)的醫(yī)療服務(wù)。遇到需要打針、輸液或?qū)I(yè)醫(yī)療護(hù)理的時(shí)候，只能去醫(yī)院。因此，社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)亟待加強(qiáng)。

調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，社區(qū)養(yǎng)老所提供的服務(wù)與老年人群的養(yǎng)老需求缺乏匹配性，而且在內(nèi)容和形式上都忽略了老年人個(gè)體的差異性，缺乏個(gè)性化的選擇。如助餐服務(wù)方面，社區(qū)沒(méi)有為用餐的老年人提供個(gè)性化的配菜、定價(jià)服務(wù)，這無(wú)法適應(yīng)老年人不同的消費(fèi)能力和需求。保潔服務(wù)方面，社區(qū)也需要根據(jù)服務(wù)享受者的不同需求，提供不同層次的個(gè)性化保潔服務(wù)。醫(yī)療護(hù)理方面，身體健康的老年人希望完善定期體檢和健康講座等服務(wù)項(xiàng)目，而身體狀況欠佳的老年人則需要康復(fù)、護(hù)理等多樣化的服務(wù)。

3.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范化、專業(yè)化程度不高

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，居家養(yǎng)老服務(wù)不僅要在傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的基礎(chǔ)上為老年人營(yíng)造良好的尊老、愛(ài)老環(huán)境，而且要在政策、體制上為 “老有善養(yǎng)”提供安全、完善的服務(wù)保障。杭州市順應(yīng)新形勢(shì)下老年人的養(yǎng)老需求，提出構(gòu)建生活照料、醫(yī)療健康、養(yǎng)老保障、權(quán)益維護(hù)、文體娛樂(lè)和志愿服務(wù) “6張網(wǎng)絡(luò)”的目標(biāo)，并對(duì)服務(wù)人員和服務(wù)規(guī)范提出了明確的專業(yè)化要求。但更多地依賴中年就業(yè)困難人員的公益性服務(wù)，使得居家養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范化與專業(yè)化程度不高。同時(shí)，護(hù)理服務(wù)人員的數(shù)量嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于杭州市民政局制定的6～7名健康老年人配1名護(hù)理人員、2～3名病患老年人配1名護(hù)理人員的目標(biāo)。此外，多數(shù)敬老院沒(méi)有配置專業(yè)的醫(yī)務(wù)人員，無(wú)法滿足在院老年人對(duì)醫(yī)療的特殊需求。目前，已建成運(yùn)行的居家養(yǎng)老服務(wù)站點(diǎn)，在服務(wù)對(duì)象的評(píng)估準(zhǔn)入、服務(wù)要求的規(guī)范程序、服務(wù)人員的培訓(xùn)上崗、站點(diǎn)運(yùn)行的管理考核等方面尚處于起步階段。

三 對(duì)策與建議

根據(jù)以上對(duì)杭州市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量存在問(wèn)題的分析，筆者認(rèn)為，要提高杭州市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手。

（一）引導(dǎo)和促進(jìn)居民樹立提前養(yǎng)老的意識(shí)

政府部門應(yīng)在積極完善各類配套及服務(wù)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)群眾樹立提前養(yǎng)老的意識(shí)，推動(dòng)他們對(duì)自己的后半生做好充分的規(guī)劃。可嘗試通過(guò)社區(qū)聯(lián)合專業(yè)規(guī)劃咨詢機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、銀行等，為居民提供相應(yīng)的規(guī)劃咨詢或相應(yīng)的服務(wù)及產(chǎn)品，自下而上地緩解社區(qū)養(yǎng)老需求方面的壓力。可考慮將此作為一項(xiàng)任務(wù)，制定量化的工作指標(biāo)，布置到各社區(qū)居委會(huì)，并考核宣傳普及和提供服務(wù)的效果，以督促落實(shí)。

杭州市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的成績(jī)，是與杭州市與時(shí)俱進(jìn)、不斷調(diào)整政策措施密切相關(guān)的。事實(shí)上，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的管理體制，是在常年進(jìn)行探索的基礎(chǔ)上自然形成的，是政府管理、社區(qū)公共服務(wù)、居民自治共同管理的結(jié)果。自1998年開始實(shí)行的 “四項(xiàng)民主權(quán)利”“五項(xiàng)基本關(guān)系”“六項(xiàng)建設(shè)目標(biāo)”“十項(xiàng)管理制度”等政策，需要在理論的指導(dǎo)下進(jìn)一步提煉。應(yīng)在引導(dǎo)和促進(jìn)居民樹立提前養(yǎng)老意識(shí)的同時(shí)，制定更為精確的政策，并加以落實(shí)。

（二）加強(qiáng)對(duì)社區(qū)老年人的精神需求和社會(huì)參與方面的服務(wù)

街道政府協(xié)調(diào)管理社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的總體目標(biāo)，是要建立健全 “政府主導(dǎo)、社區(qū)主辦、家庭主體”的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)格局。政府通過(guò)直接參與和間接參與，協(xié)調(diào)管理各利益主體，形成社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的合力，不斷提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和水平。要充分發(fā)揮各轄區(qū)文化體育部門的積極性和能動(dòng)性，努力豐富社區(qū)老年人的文化生活；組織和安排一些老有余力、熱心服務(wù)和參與社會(huì)的老年人，為他們提供一些力所能及的工作。要采取多種措施，努力滿足社區(qū)老年人的精神需求和社會(huì)參與方面的需求。

各社區(qū)應(yīng)詳細(xì)了解本社區(qū)老年人的具體情況，按照年齡段或者不同需求，進(jìn)行分類服務(wù)。應(yīng)從老年人的實(shí)際需求出發(fā)，將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的形式逐步擴(kuò)展到居家一幫一服務(wù)、情感慰藉上門服務(wù)、娛樂(lè)學(xué)習(xí)專業(yè)服務(wù)等，包括社區(qū)上門服務(wù) （定時(shí)、定人、定服務(wù)內(nèi)容）、社區(qū)設(shè)施服務(wù) （如娛樂(lè)中心、老年大學(xué)、老年互助中心、日間照料和護(hù)理中心）、社區(qū)支援網(wǎng)絡(luò)服務(wù) （如網(wǎng)絡(luò)結(jié)對(duì)關(guān)心、網(wǎng)絡(luò)健康咨詢）等，以方便老年人。應(yīng)根據(jù)不同需求和個(gè)人愛(ài)好，利用不同的服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)形式，滿足社區(qū)老年人個(gè)性化的精神需求和社會(huì)參與的需求。

（三）加強(qiáng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，提供養(yǎng)老服務(wù)的個(gè)性化選擇

要打破我國(guó)養(yǎng)老保障體系和醫(yī)療保障制度分離的狀況，在社區(qū)建立長(zhǎng)期的、全方位的社區(qū)居家日常護(hù)理和醫(yī)療保健綜合服務(wù)體系，為社區(qū)老年人提供完善便捷的居家養(yǎng)老服務(wù)。對(duì)于老年人來(lái)說(shuō)，日常護(hù)理和醫(yī)療需求經(jīng)常是分不開的，沒(méi)有清晰的界限。對(duì)于很多選擇入住養(yǎng)老院的老年人來(lái)說(shuō)，除了日常護(hù)理之外，對(duì)慢性病和老年常見(jiàn)病的治療等專業(yè)服務(wù)也是其選擇的重要原因。因此，打破養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障之間的界限，構(gòu)建全方位的社區(qū)居家日常護(hù)理和醫(yī)療保健的綜合服務(wù)體系，顯得尤為急迫和重要。

同時(shí)，可讓日益發(fā)達(dá)的科技為完善的居家養(yǎng)老服務(wù)體系助力。如 “居家緊急呼叫系統(tǒng)”，無(wú)論是雨天關(guān)窗這樣的小事還是突發(fā)疾病需要救助，在家的老年人只要按下呼叫器，15分鐘內(nèi)就會(huì)有護(hù)理人員上門服務(wù)。如果借助相關(guān)科技成果，讓這種呼叫服務(wù)系統(tǒng)和其他科技成果走進(jìn)千家萬(wàn)戶，無(wú)疑能為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量上一個(gè)新臺(tái)階打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在加強(qiáng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的同時(shí)，應(yīng)注意為老年人提供個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)。如在助餐服務(wù)方面，可為老年人提供個(gè)性化的配菜、定價(jià)服務(wù)；在日常醫(yī)療護(hù)理方面，可為身體狀況欠佳的老年人提供康復(fù)、護(hù)理等服務(wù)，為身體健康的老年人提供定期體檢和健康講座等服務(wù)；在保潔服務(wù)方面，可根據(jù)服務(wù)享受者的不同需求提供不同層次的個(gè)性化服務(wù)；等等。

（四）推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化、社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化，落實(shí)監(jiān)督機(jī)制

1.打造專業(yè)化的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍由三部分組成：一是專職的社區(qū)養(yǎng)老管理人員，即管理社工；二是專業(yè)的社區(qū)養(yǎng)老護(hù)理人員，即專職護(hù)工；三是制度化的社區(qū)養(yǎng)老志愿人員，即服務(wù)義工。這就是由 “社工、護(hù)工、義工”組成的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。要積極推進(jìn)服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高專業(yè)工作人員和志愿工作人員的素質(zhì)，建立一支道德水準(zhǔn)高、服務(wù)意識(shí)強(qiáng)、專業(yè)水平一流的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。

要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老管理與服務(wù)人員的培養(yǎng)，建設(shè)專業(yè)化的社區(qū)為老服務(wù)隊(duì)伍。居家養(yǎng)老服務(wù)人員應(yīng)具備家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理等專業(yè)知識(shí)，釆取靈活的服務(wù)方式?？梢允情L(zhǎng)期服務(wù) （一年以上）或短期服務(wù) （一周以內(nèi)），也可以是定期服務(wù) （鐘點(diǎn)工作）或臨時(shí)服務(wù) （隨喊隨到）。服務(wù)要能滿足居家老年人多方面的需求，包括生活照料、日常護(hù)理、情感慰藉以及陪讀、陪聊、陪游、陪購(gòu)物、陪散步、陪看病等。

要通過(guò)專業(yè)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍，引導(dǎo)老年人及其家屬感受到社區(qū)細(xì)致、到位的養(yǎng)老服務(wù)，縮小老年人期望的與其感知到的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量之間的差距，從而提高老年人及其家屬對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)水平的滿意度。

2.推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)職能的社會(huì)化

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要政府相關(guān)部門和社會(huì)各界的通力合作、互相支持，尤其是要突破部門視野，打破條條框框的限制，在社區(qū)建設(shè)的大盤子內(nèi)統(tǒng)籌考慮、科學(xué)安排，有效整合社區(qū)資源。政府應(yīng)根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對(duì)各種社區(qū)組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提出指導(dǎo)和規(guī)劃，為非政府的社區(qū)組織參與居家養(yǎng)老事業(yè)創(chuàng)建良好的社會(huì)環(huán)境，并提供政策支持。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)要以社區(qū)服務(wù)為載體，把社區(qū)服務(wù)引入家庭，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)和居家養(yǎng)老密切結(jié)合，使養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化。

（1）服務(wù)過(guò)程社會(huì)化。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，需要龐大的社會(huì)資源。從一定意義上說(shuō)，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程，也是養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的過(guò)程。社會(huì)化服務(wù)要立足社區(qū)，鼓勵(lì)社會(huì)力量開展以社區(qū)為基礎(chǔ)的養(yǎng)老服務(wù)，為居家老年人建立生活照料、醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理、家政服務(wù)、心理咨詢、文化學(xué)習(xí)、體育健身、娛樂(lè)休閑等綜合性的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

（2）服務(wù)對(duì)象個(gè)性化。針對(duì)不同類型和特征的老年人群，提供不同層次和不同內(nèi)容的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，即個(gè)性化服務(wù)。如對(duì)80歲及以上生活不能自理的高齡老年人，以提供上門照料服務(wù)為主；對(duì)60～69歲的低齡老年人以及空巢家庭的老年人，要支持他們?cè)谧栽?、量力的前提下，依托社區(qū)參加各種文化、體育、教育活動(dòng)；對(duì)獨(dú)居、病殘老年人等，可通過(guò)街道政府購(gòu)買服務(wù)來(lái)完成。

3.推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)職能的產(chǎn)業(yè)化

以目前杭州市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)尚無(wú)法完全由政府以福利的形式向市民無(wú)償提供，因此養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化勢(shì)在必行。

（1）健全產(chǎn)業(yè)化管理規(guī)范。養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)，如果推向市場(chǎng)只能是微利產(chǎn)業(yè)。因此，建立健全行規(guī)是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的必要條件。應(yīng)從政策及管理上對(duì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)進(jìn)行規(guī)范，確保服務(wù)至上，而不是盈利至上。

（2）建立產(chǎn)業(yè)化管理機(jī)構(gòu)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)力量的不斷注入和傳統(tǒng)服務(wù)體制的改革，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一方面要注重經(jīng)濟(jì)效益，另一方面應(yīng)盡可能發(fā)揮社會(huì)效益，并形成自我積累和發(fā)展機(jī)制。同時(shí)，要加強(qiáng)與完善社區(qū)服務(wù)實(shí)體的內(nèi)部管理。

（3）引入產(chǎn)業(yè)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。按照市場(chǎng)規(guī)律配置資源，公平競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰，實(shí)現(xiàn)服務(wù)最優(yōu)和利益適度的統(tǒng)一。大力培育社會(huì)中介組織，對(duì)社會(huì)中介組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)和管理的，給予相應(yīng)的政策扶持。市場(chǎng)機(jī)制的導(dǎo)入將為社區(qū)居家養(yǎng)老制度注入一股活力，為老年人帶來(lái)福音，使他們收獲高品質(zhì)的服務(wù)。

4.完善監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，保障老年人的養(yǎng)老權(quán)益落到實(shí)處

（1）建立具有可操作性的規(guī)則體系。統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和管理制度，制定量化細(xì)則和質(zhì)量要求。對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)、管理、工作人員等，做出制度化界定，做到權(quán)責(zé)明確、有法可依、有章可循?？煽紤]引入非政府的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。

（2）建立養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)、服務(wù)、等級(jí)等進(jìn)行評(píng)估。通過(guò)質(zhì)量評(píng)估的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以作為獲取政府或其他來(lái)源資金的基本條件。將事前要求和事后監(jiān)督相結(jié)合。加強(qiáng)服務(wù)工作的質(zhì)量監(jiān)控，包括相關(guān)資質(zhì)的認(rèn)證審理和服務(wù)運(yùn)行期間的質(zhì)量控制。這是養(yǎng)老服務(wù)資金來(lái)源的主要憑證，也是保證服務(wù)質(zhì)量的主要措施。

（3）建立測(cè)量服務(wù)水平的指標(biāo)體系。有了可供測(cè)量服務(wù)水平的指標(biāo)，社區(qū)照顧工作的開展才有對(duì)照的標(biāo)準(zhǔn)，才能更加客觀地評(píng)價(jià)社區(qū)照顧的水平。要對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的工作人員進(jìn)行績(jī)效考核，進(jìn)行資格審查、信息反饋和服務(wù)評(píng)估，激勵(lì)他們不斷提高自身業(yè)務(wù)素質(zhì)。

（4）建立統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。要實(shí)現(xiàn)規(guī)范服務(wù)和規(guī)范管理，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)人員和服務(wù)質(zhì)量等方面，都應(yīng)建立統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

注 釋

［1］《第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)發(fā)布》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，2011年4月28日，http：／／www.stats.gov.cn／tjfx／jdfx／t20110428＿402722238.htm。

［2］曾曙靜：《中美養(yǎng)老比較》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2008年第4期。

［3］曾智：《我國(guó)居家養(yǎng)老模式的比較研究》，武漢科技大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008。

［4］馬冬菊：《中美城鎮(zhèn)老年人養(yǎng)老對(duì)比研究》，華北電力大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008。

［5］田青：《老人社區(qū)照料服務(wù)：基于福利多元主義的比較研究》，華東師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2010。