涉 “農(nóng)民房”糾紛案件的成因及司法應(yīng)對(duì)
——以杭州法院民事判決為樣本

◎ 杭州市中級(jí)人民法院課題組

近年來，隨著杭州城市化建設(shè)步伐的不斷加快，“五水共治”“三改一拆”等重點(diǎn)工作和工程項(xiàng)目持續(xù)推進(jìn)，涉及大量農(nóng)村集體土地上 “農(nóng)民房”［1］的征收拆遷和異地安置問題，“農(nóng)民房”的經(jīng)濟(jì)價(jià)值凸顯。受巨大經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，涉及 “農(nóng)民房”的案件糾紛不斷涌現(xiàn)。由于現(xiàn)行法律、司法解釋對(duì)涉 “農(nóng)民房”糾紛案件尚無明確的裁判規(guī)范，各地法院認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，導(dǎo)致在案件處理上也五花八門。本文以杭州法院近年來審理的相關(guān)案件為樣本，通過實(shí)地走訪、座談?dòng)懻摰确绞秸归_調(diào)查研究，深入分析 “農(nóng)民房”問題形成的歷史和現(xiàn)實(shí)因緣，在此基礎(chǔ)上提出涉 “農(nóng)民房”糾紛案件的司法應(yīng)對(duì)之策及具有可操作性的司法裁判規(guī)則，期望有助于執(zhí)法辦案。

一 涉 “農(nóng)民房”案件的概況及審判現(xiàn)狀

在實(shí)踐中，涉 “農(nóng)民房”案件的訴訟案由，主要有分家析產(chǎn)糾紛、所有權(quán)確認(rèn)、離婚、共有物分割、法定繼承、返還糾紛、房屋買賣、排除妨害等，其中最典型的當(dāng)屬分家析產(chǎn)糾紛。例如，2004年，王某與妻子湯某、兒子及母親因征地拆遷，經(jīng)審批準(zhǔn)予建造落地面積為93平方米的3間3層房屋，而實(shí)際建成的房屋為3間4層。房屋建成后，王某、湯某陸續(xù)搭建若干間附房。2012年，王某與湯某離婚，湯某提起訴訟，請(qǐng)求對(duì)落地面積93平方米共3間4層的主房及附房進(jìn)行分割［2］。統(tǒng)計(jì)表明，諸如上例分家析產(chǎn)糾紛案件的增長率明顯高于同期民事案件的總體增長率 （見表1）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，杭州地區(qū)以分家析產(chǎn)為代表的涉 “農(nóng)民房”糾紛案件改判率，除2015年外，均遠(yuǎn)高于當(dāng)年民事案件的總體改判率 （見表2）。

表1 2012～2015年杭州地區(qū)分家析產(chǎn)糾紛案件一審收案情況單位：件，%

表2 2012～2015年杭州地區(qū)分家析產(chǎn)糾紛案件二審改判情況單位：件，%

課題組通過隨機(jī)抽取近年來杭州市兩級(jí)法院做出的98件涉 “農(nóng)民房”糾紛案件判決發(fā)現(xiàn)，對(duì)于涉 “農(nóng)民房”確權(quán)、分割使用的糾紛案件，目前各法院裁判尺度很不統(tǒng)一，尤其是在涉及違法建造的情形下，大致有以下幾種處理方式。

第一種是不關(guān)注房屋是否存在 “違建”的情形，以建房審批時(shí)的人口及出資出力狀況確權(quán)，根據(jù)房屋的實(shí)際情況分割使用。如蕭山法院 〔2012〕杭蕭民初字第7095號(hào)案件，該案原告陳某訴請(qǐng)對(duì)案涉房屋一棟進(jìn)行分割。案涉房屋的建造，系當(dāng)事人于2011年11月向街道及村委會(huì)提交報(bào)告，要求翻建3間3層，但未進(jìn)行審批，僅在街道辦事處備案。房屋實(shí)際建成為架空層加3間3層半，并建有室外樓梯，由架空層通至一層。法院根據(jù)建房出資狀況，判決陳某享有10%的產(chǎn)權(quán)份額，并對(duì)房屋及架空層，包括室外樓梯分割使用。

第二種是注意到房屋存在 “違建”事實(shí)，對(duì)合法批建部分確權(quán)，按當(dāng)事人的分割訴請(qǐng)對(duì)房屋整體分割使用。如杭州中級(jí)人民法院 〔2014〕浙杭民終字第1253號(hào)案件，該案原告湯某請(qǐng)求對(duì)主房及附房進(jìn)行分割，實(shí)際建成的主房3間4層，屬少批多建；附房未經(jīng)審批，屬違法建造。法院判決原告湯某對(duì)主房 （合法審批的落地面積為93平方米，共3間3層）享有7／24的所有權(quán)份額，并對(duì)主房及附房均具體分割使用。

第三種是以房屋合法批建為確權(quán)依據(jù)，對(duì)房屋分割使用請(qǐng)求全部或部分予以駁回。如杭州中級(jí)人民法院 〔2013〕浙杭民終字第2068號(hào)案件，該案原告李某起訴要求對(duì)房屋按份確權(quán)，并分割使用。法院判決原告享有房屋 （房屋面積以經(jīng)審批的落地面積110平方米、3層為準(zhǔn)）相應(yīng)的所有權(quán)份額，對(duì)于李某分割使用房屋的請(qǐng)求，考慮到使用現(xiàn)狀，要求雙方自行協(xié)商處理，法院不做分割，對(duì)該訴訟請(qǐng)求予以駁回。又如余杭法院 〔2013〕杭余民初字第915號(hào)案件，該案原告鮑某、李某某、李某起訴要求享有案涉房屋1／2的份額，并請(qǐng)求分割使用。案涉房屋合法批建占地面積為110平方米，共3層。實(shí)際建成占地面積為110平方米，共4層。法院根據(jù)建房貢獻(xiàn)大小及出資情況，判令原告方享有1／3的份額，對(duì)房屋1～3層根據(jù)實(shí)際情況分割使用，房屋第4層不在合法審批范圍內(nèi)，不予處理，故駁回原告其他訴請(qǐng)。

二 涉 “農(nóng)民房”案件的成因分析

（一）行政監(jiān)管存在困難

1.“少批多建”是常態(tài)

根據(jù)現(xiàn)行 《土地管理法》 《土地管理法實(shí)施條例》 《城鄉(xiāng)規(guī)范法》以及地方性法規(guī)的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府的土地行政主管部門經(jīng)授權(quán)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的土地管理和監(jiān)督工作。集體土地用于非農(nóng)建設(shè)的，由土地使用者向土地所在地的縣級(jí)人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請(qǐng)，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)集體土地使用權(quán)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。村民在宅基地上建房的申請(qǐng)、審批工作，實(shí)際由區(qū)、縣級(jí)土地管理部門負(fù)責(zé)。土地管理部門在村民私人建房的具體規(guī)定上，需要考慮傳統(tǒng)習(xí)俗及當(dāng)?shù)卮迕竦膶?shí)際需求。因此，審批的房屋占地面積、層次與地方性法規(guī)規(guī)定的面積、層次往往存在出入，加之村民在政策掌握上普遍存在打 “擦邊球”現(xiàn)象，實(shí)際建成的房屋面積、層次、結(jié)構(gòu)往往超過政策許可的范圍。這造成大部分 “農(nóng)民房”合法批建部分與違法建筑交錯(cuò)混同，少批多建成為普遍現(xiàn)象，法院在具體確權(quán)及分割時(shí)難以進(jìn)行區(qū)分。如杭州市拱墅區(qū)土地管理局 《關(guān)于對(duì)已批準(zhǔn)的農(nóng)村私人建房的管理規(guī)定》 （2001年頒布）規(guī)定：“農(nóng)村私人審批建房層次為三層，其室外地平面至房屋沿口底板總高度在11米以內(nèi)，即地面架空層應(yīng)控制在2米以內(nèi) （地平面上下各1米），第一層高度控制在3.5米以內(nèi)；第二層高度應(yīng)控制在3.3米以內(nèi)；第三層高度應(yīng)控制在3.2米以內(nèi)。沿口以上不得有架空層，沿口至坡屋尖頂高度應(yīng)控制在2.5米以內(nèi)?！薄胺课菡骊柵_(tái)最大挑出不超過1.5米……其他三面不得有任何外挑物……”審批的建筑面積、層次為放樣面積×3，而政策允許存在高度在2米以內(nèi)的架空層、第三層向上延伸2.5米斜頂，以及房屋正面挑出1.5米。但實(shí)際建成的房屋，往往變通為房屋正面超過1.5米挑空、房屋背面挑空、第三層向上延伸部分單獨(dú)成層，實(shí)際建成的房屋為五層［3］。經(jīng)實(shí)地調(diào)查，該社區(qū)村民中有244戶是在2001～2006年按村里的統(tǒng)一規(guī)定建造房屋的，房屋的結(jié)構(gòu)、層次基本一致；包括2001年之前建成房屋的村民在內(nèi)，全部256戶均存在少批多建的狀況，對(duì)此土地管理部門均未頒發(fā)集體土地使用證。

2.權(quán)屬登記發(fā)證處于停滯狀態(tài)

隨著 《物權(quán)法》的實(shí)施及配套權(quán)屬登記制度的落實(shí)，城市國有土地及其地上建筑物產(chǎn)權(quán)登記制度完善，權(quán)屬登記證書記載事項(xiàng)與房屋實(shí)際狀況能夠一一對(duì)應(yīng)。而“農(nóng)民房”案件當(dāng)事人提供的 《建房用地審批表》等證據(jù)中所記載的信息有限，且實(shí)際建成房屋往往與審批內(nèi)容存在出入。法官遇到此類案件的房屋確權(quán)訴請(qǐng)時(shí)，總是盼望能有合法的權(quán)屬證書。然而經(jīng)走訪調(diào)查，杭州地區(qū)的 “農(nóng)民房”普遍于2000年前后重建、翻建，大多無權(quán)屬證書。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，杭州地區(qū)，尤其是城區(qū)，繞城公路范圍內(nèi)的集體土地被大規(guī)模納入規(guī)劃圈，土地管理部門對(duì)涉及宅基地使用權(quán)的集體土地使用證很少頒發(fā)。即便是從1991年集體土地使用證發(fā)證試點(diǎn)初期至今，“農(nóng)民房”擁有集體土地使用證的也不多見［4］。杭州市區(qū)村民自建房屋在1958年之前頒發(fā)過土地房產(chǎn)所有權(quán)證，在1958年之后曾進(jìn)行換證，對(duì)土地性質(zhì)加以區(qū)分?！拔母铩敝螅?988年大登記過程中又對(duì)集體所有土地?fù)Q發(fā)集體土地建設(shè)用地使用證。2004～2006年，杭州市區(qū)曾推行試點(diǎn)工作，對(duì)村民自建房屋頒發(fā)房屋所有權(quán)證，但由于普遍存在少批多建情況，房管部門發(fā)證的前提是嚴(yán)格按照審批面積建房，對(duì)違建部分必須拆除才可頒證，且該類房屋即使發(fā)證也不可抵押、買賣。因此，市區(qū)村民積極性不高，試點(diǎn)工作實(shí)際效果不理想，杭州市區(qū)范圍內(nèi)村民自建房屋僅僅發(fā)過幾十本房屋所有權(quán)證，而該批農(nóng)戶多屬龍井村等風(fēng)景區(qū)，因原土地管理部門監(jiān)督管理到位而不存在違建情形。2007年 《物權(quán)法》施行之后，杭州市區(qū)范圍內(nèi)未對(duì)農(nóng)戶發(fā)過房屋所有權(quán)證。房管部門認(rèn)為，市區(qū)村民自建房屋的監(jiān)督工作屬于土地管理部門的職責(zé)，不屬于房屋管理部門的職責(zé)范圍［5］。

（二）行政管理中的確權(quán)登記與司法裁判中的確權(quán)分割界限不清

《土地管理法》第十六條規(guī)定： “土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理?！?“當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。”土地權(quán)屬爭議由人民政府處理，當(dāng)事人因宅基地使用權(quán)發(fā)生爭議，也屬行政確權(quán)的范疇。而當(dāng)事人對(duì)宅基地上的房屋提出物權(quán)請(qǐng)求權(quán)是否屬于行政確權(quán)，法律規(guī)定不明確。村民自建房屋的所有權(quán)登記發(fā)證工作目前尚處于探索階段，實(shí)踐中此類糾紛多通過民事訴訟解決，因此形成了土地行政主管部門側(cè)重于 “管地”、司法裁判側(cè)重于 “管房”的局面。

土地管理部門在行政管理中的宅基地確權(quán)，是指農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記，依照《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》 《土地登記辦法》 《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》《國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》等法律法規(guī)、政策性文件以及地方性法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)、審批和取得按標(biāo)準(zhǔn)流程進(jìn)行。村民建房需要使用宅基地的，首先向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，并張榜公布。公布期滿無異議的，報(bào)經(jīng)鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）審核，再報(bào)縣 （區(qū)）土地管理部門審批。審批同意的，仍在本集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組張榜公布。分戶、落戶，因自然災(zāi)害、村鎮(zhèn)規(guī)劃而調(diào)整，以及因公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)而搬遷，是符合宅基地申請(qǐng)條件的一般情形；未滿18周歲、原有宅基地面積已達(dá)標(biāo)準(zhǔn)或能解決分戶需要、轉(zhuǎn)讓出租房屋的，均不予批準(zhǔn)使用宅基地。土地管理部門在具體發(fā)證時(shí)會(huì)區(qū)分不同情形。①按照不同的歷史階段對(duì)超面積宅基地進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證。1982年 《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施前，農(nóng)村村民建房占用的宅基地在該條例實(shí)施后至今未擴(kuò)大用地面積的，可以按現(xiàn)有實(shí)際使用面積進(jìn)行確權(quán)登記；1982年 《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施起至1987年 《土地管理法》實(shí)施時(shí)止，農(nóng)村村民建房占用的宅基地超過當(dāng)?shù)匾?guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的，超過部分按當(dāng)時(shí)國家和地方有關(guān)規(guī)定處理后，可以按實(shí)際使用面積進(jìn)行確權(quán)登記；1987年 《土地管理法》實(shí)施后，農(nóng)村村民建房占用的宅基地超過當(dāng)?shù)匾?guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的，按照實(shí)際批準(zhǔn)面積進(jìn)行確權(quán)登記，其面積超過各地規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，可在土地登記簿和土地權(quán)利證書記事欄內(nèi)注明超過標(biāo)準(zhǔn)的面積，待以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實(shí)施規(guī)劃重新建設(shè)時(shí)，按有關(guān)規(guī)定做出處理，并按照各地規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新進(jìn)行確權(quán)登記。②符合規(guī)定分戶建房標(biāo)準(zhǔn)而未分戶，且現(xiàn)宅基地面積不超過分戶合計(jì)面積的，不作為超面積處理。③非農(nóng)戶口居民 （含華僑）原在農(nóng)村合法取得的宅基地及房屋，房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，經(jīng)該農(nóng)民集體出具證明并公告無異議的，可依法辦理土地登記，在集體土地使用證記事欄注記 “該權(quán)利人為非本農(nóng)民集體成員”。④已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員、非本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民，因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的，可按規(guī)定登記發(fā)證，在集體土地使用證記事欄注記 “該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人”。⑤非本農(nóng)民集體成員，因地質(zhì)災(zāi)害防治、新農(nóng)村建設(shè)、移民安置等集中遷建，在符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃的前提下，經(jīng)本農(nóng)民集體大多數(shù)成員同意并經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)異地建房的，可按規(guī)定確權(quán)登記發(fā)證。⑥對(duì)于沒有權(quán)屬來源證明的宅基地，應(yīng)當(dāng)查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀，由村委會(huì)出具證明并公告15天無異議，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報(bào)縣級(jí)人民政府審定，屬于合法使用的，確定宅基地使用權(quán)。⑦空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)的宅基地，不確定使用權(quán)。已確定使用權(quán)的，由集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)人民政府批準(zhǔn)，注銷土地登記，收回集體土地使用權(quán)。同時(shí)，宅基地確權(quán)登記所依據(jù)的文件資料也有明確規(guī)定 （人民政府或者有關(guān)行政主管部門的批準(zhǔn)文件、處理決定；縣級(jí)以上人民政府國土資源行政主管部門的調(diào)解書；人民法院生效的判決、裁定或者調(diào)解書；當(dāng)事人之間依法達(dá)成的協(xié)議；履行指界程序形成的地籍調(diào)查表、土地權(quán)屬界線協(xié)議書等地籍調(diào)查成果；法律、法規(guī)等規(guī)定的其他文件；等等）。

受 “物權(quán)確認(rèn)請(qǐng)求權(quán)”是一種訴權(quán)觀點(diǎn)的影響，一些法院在審理涉 “農(nóng)民房”確權(quán)糾紛案件時(shí)，往往將確權(quán)糾紛的外延擴(kuò)大，認(rèn)為物權(quán)請(qǐng)求權(quán)應(yīng)由法院受理并裁判。因缺乏房屋所有權(quán)證，故法院根據(jù)建房用地審批表、集體土地使用證，結(jié)合法律法規(guī)對(duì)房屋權(quán)屬進(jìn)行認(rèn)定。但 《物權(quán)法》及 《土地管理法》中僅有對(duì)宅基地使用權(quán)的原則性規(guī)定，而其他規(guī)定的法律效力層級(jí)低，系統(tǒng)性及可操作性差，給案件裁判帶來諸多不便。在案件審理過程中，法官僅圍繞當(dāng)事人所提供的證據(jù)查明案件事實(shí)，對(duì)村民建房用地申請(qǐng)、審批和取得流程不甚熟悉，對(duì)地方性法規(guī)、政策不甚了解，與土地管理部門的登記資料對(duì)接不甚通暢，加之杭州地區(qū) “農(nóng)民房”大多沒有集體土地使用證的現(xiàn)狀，依據(jù)建房用地審批表等有限證據(jù)對(duì)房屋確權(quán)，將房屋、附屬設(shè)施的分割均納入案件審理范圍，導(dǎo)致對(duì)宅基地使用權(quán)的判斷存在偏差，甚至代行土地管理部門對(duì)宅基地的行政確權(quán)職能。如杭州中級(jí)人民法院 〔2012〕浙杭民終字第2301號(hào)案，該案原告高某、莫某起訴要求分得房屋1／2的所有權(quán)和使用權(quán) （包括天井），一審判決原告對(duì)房屋享有1／2的份額，并根據(jù)實(shí)際情況對(duì)房屋 （包括天井、屋前平臺(tái)）分割 “使用、收益”。二審又對(duì)房屋 （包括天井、屋前平臺(tái)） “使用”重新進(jìn)行調(diào)整。該案爭議房屋經(jīng)審批占地面積為95平方米，共3層，實(shí)際建造為4層加地下室，存在少批多建情形。該案中的 “天井”顯然不在審批建房面積范圍內(nèi)，在沒有集體土地使用證等證據(jù)證明宅基地使用權(quán)的情況下，對(duì) “天井”使用進(jìn)行處置，缺乏依據(jù)，且代行土地管理部門對(duì)宅基地使用權(quán)的確權(quán)職能。又如杭州中級(jí)人民法院 〔2011〕浙杭民終字第2295號(hào)案中，原告陸某起訴要求對(duì)房屋及附房進(jìn)行分割，案涉房屋經(jīng)審批占地面積為100平方米，共3間2層，實(shí)際建成超過占地面積100平方米，2層加閣樓，屬少批多建；附房2間未經(jīng)審批，屬違法建造。一審判決認(rèn)為，“主樓在建造前雖經(jīng)審批，但至今未取得集體土地使用權(quán)證，故不能確定是否按照審批依法建造。在當(dāng)事人未依照法律規(guī)定為主樓登記權(quán)利時(shí)，主樓的建造不發(fā)生物權(quán)設(shè)立的法律效力，建造該房屋者不能取得該房屋的所有權(quán)”。但同時(shí)又認(rèn)為，“該房屋的事實(shí)存在能給建造者產(chǎn)生使用、收益等財(cái)產(chǎn)利益”，判決當(dāng)事人之間就案涉房屋的所有權(quán)份額，并對(duì)房屋及附房分割使用。該判決理由有違《物權(quán)法》第三十條 “因合法建造、拆除房屋等事實(shí)行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力”之規(guī)定，判決中 “未經(jīng)登記不產(chǎn)生不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)效力”的理由，與對(duì)房屋確權(quán)并予分割使用的結(jié)果存在矛盾。二審雖對(duì)該案予以維持，但判決理由從合法批建的角度予以調(diào)整。

三 涉 “農(nóng)民房”案件的司法應(yīng)對(duì)

（一）以依法依規(guī)為前提

《民事訴訟法》規(guī)定的 “確認(rèn)民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系”以及平等民事主體之間的“財(cái)產(chǎn)關(guān)系”，是 “確認(rèn)之訴”的基礎(chǔ)法律規(guī)定。《物權(quán)法》第三十三條 “因物權(quán)的歸屬、內(nèi)容發(fā)生爭議的，利害關(guān)系人可以請(qǐng)求確認(rèn)權(quán)利”所確立的 “物權(quán)請(qǐng)求權(quán)”，不僅使實(shí)體法與民事訴訟法有機(jī)銜接起來，使 “確權(quán)之訴”有了實(shí)體法上的權(quán)利根據(jù)，而且為物權(quán)的歸屬和內(nèi)容可以在其他法定程序中進(jìn)行確認(rèn)提供了物權(quán)法上的依據(jù)［6］。但是，應(yīng)當(dāng)明確，物權(quán)的歸屬和內(nèi)容并非僅由人民法院進(jìn)行確認(rèn)，行政機(jī)關(guān)同樣是物權(quán)確認(rèn)的確權(quán)主體。土地權(quán)屬依法由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行確權(quán)登記，宅基地使用權(quán)的確認(rèn)自然屬于土地行政管理部門的職責(zé)范圍?！稗r(nóng)民房”的房屋確權(quán)，理論上也應(yīng)包括行政確權(quán)和司法確權(quán)。行政確權(quán)包括經(jīng)合法性審查后的初始確認(rèn)登記和交易、繼承、析產(chǎn)等導(dǎo)致的變更登記，如對(duì)行政機(jī)關(guān)宅基地確權(quán)及房屋產(chǎn)權(quán)登記的具體行政行為存在爭議，屬于行政審判的范疇。但客觀上 “農(nóng)民房”的產(chǎn)權(quán)登記少之又少，房屋確權(quán)主要通過司法途徑完成。但必須明確，民事案件審理的重點(diǎn)是房屋的歸屬、權(quán)屬份額的確定以及導(dǎo)致房屋權(quán)屬發(fā)生變動(dòng)的基礎(chǔ)法律關(guān)系爭議。當(dāng)事人房屋確權(quán)、分割訴請(qǐng)中若牽連宅基地使用權(quán)的確認(rèn)、分割 （如庭院、通道），也必須以具有集體土地使用證或者合法宅基地使用權(quán)的其他證明材料為前提。在目前多數(shù) “農(nóng)民房”僅有建房用地審批表而未領(lǐng)取集體土地使用證的狀況下，法院不能代行行政職權(quán)，不應(yīng)對(duì)宅基地權(quán)屬進(jìn)行確認(rèn)，民事審判必須堅(jiān)持合法性原則。在 “農(nóng)民房”普遍存在少批多建、合法違法面積混同的情形下，不能不加區(qū)分直接判決房屋所有權(quán)的歸屬，否則就會(huì)造成通過司法公權(quán)力確認(rèn)了行政違法行為的合法性，是對(duì)違法利益的保護(hù)。案件經(jīng)過審理，可以準(zhǔn)確區(qū)分房屋合法、違法建造部分的，對(duì)涉及違法建造部分的確權(quán)、分割訴請(qǐng)，應(yīng)予以駁回［7］。

案件審判中，法官除了依法適用 《土地管理法》 《土地管理法實(shí)施條例》等法律法規(guī)外，還應(yīng)關(guān)注當(dāng)?shù)卣?“農(nóng)民房”建房政策。各區(qū)縣人民政府對(duì)建筑占地面積標(biāo)準(zhǔn)、住宅層次、層高及間距等有具體規(guī)定，與建房用地審批表所載情況有時(shí)存在不一致 （如余杭區(qū)2009年、2013年、2015年分別發(fā)布的 《余杭區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作實(shí)施意見》《余杭區(qū)農(nóng)村村民建房管理辦法》《余杭區(qū)農(nóng)村村民建房管理辦法補(bǔ)充意見》，對(duì)農(nóng)戶建房用地面積標(biāo)準(zhǔn)、建筑層數(shù)、建筑檐口高度、坡屋頂總建筑高度、附房、外挑陽臺(tái)、室外樓梯的建造均有明確規(guī)定），不能簡單以建房用地審批表所載明的面積、層次為合法性標(biāo)準(zhǔn)。掌握當(dāng)?shù)?“農(nóng)民房”建房政策，也可以為案件正確處理拓寬思路［8］。

（二）根據(jù)情況合理分割

“農(nóng)民房”經(jīng)審批建成后，在冊(cè)人口之間對(duì)房屋存在共同共有關(guān)系。當(dāng)事人約定的事由或者離婚、死亡等導(dǎo)致共有關(guān)系消滅的法定事由出現(xiàn)時(shí)，當(dāng)事人可以請(qǐng)求對(duì)房屋進(jìn)行分割。但 “農(nóng)民房”與城鎮(zhèn)房屋相比，其流通受限，價(jià)值難以評(píng)估，同時(shí) “農(nóng)民房”又是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的最基本生活資料，具有福利性，不可重復(fù)享受。上述特點(diǎn)，決定了 “農(nóng)民房”難以像城鎮(zhèn)房屋那樣采取變價(jià)分割、折價(jià)補(bǔ)償?shù)姆指罘绞?。?“農(nóng)民房”作為一個(gè)完整的物權(quán)標(biāo)的，就所有權(quán)進(jìn)行實(shí)物分割也存在障礙。在目前的制度框架下，將房屋的共同共有關(guān)系變更為按份共有關(guān)系，并根據(jù)確認(rèn)的份額對(duì)房屋的具體使用做出分配，是解決矛盾的可行方式。

對(duì) “農(nóng)民房”確認(rèn)按份共有的權(quán)屬份額，在遵從依法依規(guī)的前提下，當(dāng)事人要求分割使用房屋的訴請(qǐng)中往往包含 “違建”部分，這是此類案件面臨的現(xiàn)實(shí)問題。如法院在對(duì)具體案件進(jìn)行審理時(shí)，對(duì)少批多建的 “農(nóng)民房”以不具有合法性為由駁回訴請(qǐng)或者僅對(duì)合法批建部分確定份額或比例，而不對(duì)房屋使用做具體分割，那么實(shí)際占有使用房屋面積較多的一方勢必獲取較大利益，相對(duì)弱勢一方則可能利益受損，甚至難以保障弱勢一方的居住權(quán)益。因此我們認(rèn)為，當(dāng)事人對(duì)少批多建的房屋請(qǐng)求確權(quán)，法院對(duì)合法批建的房屋確認(rèn)按份共有的權(quán)屬份額后，如當(dāng)事人要求對(duì)房屋整體進(jìn)一步分割使用的，應(yīng)對(duì)少批多建的具體情形加以區(qū)分，分別處理，這樣比較妥當(dāng)。

（三）行政與司法相互促進(jìn)

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，地方行政主管部門對(duì)宅基地確權(quán)登記制度落實(shí)到位、對(duì) “農(nóng)民房”違法建造管理到位的地方 （如杭州地區(qū)的桐廬、建德、淳安等縣市）， “農(nóng)民房”確權(quán)、分割糾紛案件的處理難度相對(duì)較小。如桐廬縣政府及下屬土地管理等職能部門對(duì)轄區(qū)村民建房的規(guī)定較為完善，全縣開展農(nóng)房 “一戶多宅”清理整治等行動(dòng)，“無違建縣”創(chuàng)建工作取得較好成效。在制度設(shè)置中，《農(nóng)村住房既有違法建筑特殊情況處置指導(dǎo)意見》《桐廬縣農(nóng)村住房既有違法建筑有償使用費(fèi)收支管理規(guī)定》具體明確，對(duì)合法批建住房存在超批準(zhǔn)占地面積、層次建設(shè)的違法行為中不宜實(shí)施拆除的超建部分違法建筑，需經(jīng)當(dāng)事人提出申請(qǐng)，辦理有償使用手續(xù)；對(duì)違法建筑存在相鄰糾紛的，不得申請(qǐng)有償使用；同時(shí)規(guī)定違法建筑有償使用的，應(yīng)在規(guī)定用途范圍內(nèi)使用，今后遇拆遷不作為安置補(bǔ)償依據(jù)?！锻]縣鄉(xiāng)村違法建筑處置若干規(guī)定》《桐廬縣 “無違建縣”創(chuàng)建工作違法建筑認(rèn)定和處置規(guī)定》 《桐廬縣農(nóng)村宅基地管理細(xì)則》《桐廬縣防控和處置違法建筑責(zé)任追究暫行辦法》《桐廬縣違法建筑認(rèn)定和處置規(guī)定》已經(jīng)形成體系，對(duì)宅基地使用權(quán)頒發(fā)集體土地使用證的情形比較常見，“農(nóng)民房”申領(lǐng)房屋所有權(quán)證 （集字號(hào)） （此處 “集”的含義為 “集體”，“集字號(hào)”系房管部門為與城市房屋相區(qū)分而采用的編號(hào)）的工作也在穩(wěn)步推進(jìn)過程中。

根據(jù) 《土地管理法》的規(guī)定和當(dāng)前的土地管理實(shí)踐，土地確權(quán) （土地所有權(quán)、使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利的確認(rèn)）是各級(jí)人民政府的重要職責(zé)之一，包括制定和完善確定土地權(quán)屬方面的法規(guī)和政策，處理土地權(quán)屬爭議和辦理土地權(quán)屬的登記造冊(cè)、核發(fā)證書等。土地管理部門進(jìn)行土地確權(quán)的基本原則是 “尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)的原則；有利于生產(chǎn)和生活、有利于社會(huì)穩(wěn)定的原則；政策和法律并用原則；分階段、區(qū)別不同情況處理原則；權(quán)利設(shè)定一般法定原則”，法院在審理涉 “農(nóng)民房”案件時(shí)也可以參照。雖然在具體案件審理中，我們發(fā)現(xiàn)杭州市區(qū)的土地管理部門對(duì) “四到場”制度［9］并未全面落實(shí)，對(duì)杭州市區(qū) “農(nóng)民房”少批多建的亂象負(fù)有一定的監(jiān)管責(zé)任，但從根本上來說，法院審判的功能定位與政府土地管理部門的工作職責(zé)不存在矛盾，而應(yīng)當(dāng)是相輔相成的。如前文分析中提及的土地管理部門在具體發(fā)證時(shí)所區(qū)分的不同情形，其中的 “1982年、1987年時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)超面積宅基地確權(quán)”以及“未分戶現(xiàn)宅基地不超過分戶合計(jì)面積的，不做超面積認(rèn)定”，可以作為房屋確權(quán)的“合法性”依據(jù)；“非農(nóng)戶口合法取得產(chǎn)權(quán)無變化的房屋”以及 “繼承房屋占用宅基地”等情形貫徹的原則，與人民法院對(duì) “農(nóng)民房”確權(quán)、繼承糾紛案件的審理思路也一致。況且人民法院的生效判決、裁定、調(diào)解書，也是土地管理部門宅基地確權(quán)登記的重要依據(jù)。另外，自2016年6月1日起，根據(jù) 《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)全市不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的通知》的要求，杭州市住房保障和房產(chǎn)管理局的房屋登記職責(zé)劃入市國土資源局，由市國土資源局負(fù)責(zé)建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，承擔(dān)市區(qū)范圍內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，杭州市主城區(qū)頒發(fā)新的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書。市區(qū)范圍內(nèi)村民自建房屋所涉土地和房屋統(tǒng)一登記、發(fā)證，目前市國土資源局所屬不動(dòng)產(chǎn)登記局、不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)中心也正在積極調(diào)研中。因此我們認(rèn)為，針對(duì)杭州地區(qū) “農(nóng)民房”現(xiàn)狀及具體案件審理中發(fā)現(xiàn)的土地監(jiān)管問題，應(yīng)引入 “互通、互信”機(jī)制，通過多渠道溝通的方式，就審判中存在的難點(diǎn)，農(nóng)村集體土地權(quán)屬爭議的調(diào)處、土地登記資料的規(guī)范和完善等土地管理職責(zé)，以及杭州地區(qū)農(nóng)村集體土地登記數(shù)據(jù)庫建設(shè)等問題，進(jìn)行充分的溝通與研討，相互借力。通過各方努力，相信會(huì)有所收獲，并形成良好的示范效應(yīng)。

（四）幾種具體裁判思路

（1）經(jīng)合法審批建造的 “農(nóng)民房”，當(dāng)事人請(qǐng)求確權(quán)的，應(yīng)根據(jù)審批政策、各方出資出力情況等因素確認(rèn)按份共有的權(quán)屬份額；如當(dāng)事人要求進(jìn)一步分割使用的，根據(jù)權(quán)屬份額再結(jié)合生活習(xí)慣、使用便利等因素對(duì)房屋的具體使用進(jìn)行分割，同時(shí)在判決主文中注明 “不作為不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記依據(jù)”。理由是：根據(jù)原告訴請(qǐng)，對(duì)合法批建的 “農(nóng)民房”在當(dāng)事人之間確認(rèn)相應(yīng)的權(quán)屬份額應(yīng)無歧義。但在該種情形下，實(shí)務(wù)中能否直接對(duì)房屋做出具體分割，判決兩個(gè)以上的共有權(quán)人對(duì)房屋內(nèi)的不同樓層或者房間分別享有所有權(quán)，存在重大爭議。根據(jù) 《物權(quán)法》第九十九條和第一百條的規(guī)定，對(duì)合法的共有房屋應(yīng)依照當(dāng)事人的訴請(qǐng)進(jìn)行分割。理論上，“分割”是指分割所有權(quán)，而具體的分割方式為實(shí)物分割、變價(jià)分割、折價(jià)分割?！段餀?quán)法》雖然沒有 “一物一權(quán)”原則的具體規(guī)定，但 《物權(quán)法》第二條規(guī)定 “權(quán)利人依法對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利”。物權(quán)的客體應(yīng)有明確的范圍和界域，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行分割，分別設(shè)定所有權(quán)，在依照法律規(guī)定進(jìn)行的同時(shí)，也必須符合不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度?！稗r(nóng)民房”登記公示制度雖然還未得以落實(shí)，但對(duì)宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一登記是大勢所趨。如果法院根據(jù)當(dāng)事人的分割請(qǐng)求對(duì)“農(nóng)民房”的整體做具體劃分，分別設(shè)定所有權(quán)，房屋的公共使用部位，如門廳、樓梯間、廚房、衛(wèi)生間將存在較大爭議，但設(shè)定的所有權(quán)之間的實(shí)際使用范圍和界域無法確定，從而影響所有權(quán)人對(duì)物的直接支配和排他性的權(quán)利。因此我們認(rèn)為，不宜對(duì) “農(nóng)民房”做具體、個(gè)別的所有權(quán)歸屬劃分，而應(yīng)根據(jù)房屋的現(xiàn)狀分割使用。具體分割使用時(shí)，可對(duì)房屋共用部位做適當(dāng)調(diào)整。由房屋結(jié)構(gòu)造成的使用面積與所有權(quán)份額無法完全對(duì)應(yīng)，如面積差距較大的，可在不影響房屋主體結(jié)構(gòu)的情況下，由分得面積較大一方給予另一方適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?？紤]到目前 “農(nóng)民房”難以評(píng)估的現(xiàn)狀，具體補(bǔ)償金額可由法官根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況結(jié)合當(dāng)事人的訴辯主張酌定。

（2）未經(jīng)合法審批，擅自建造的房屋、附屬設(shè)施等，當(dāng)事人請(qǐng)求確權(quán)分割的，應(yīng)駁回其訴訟請(qǐng)求。理由是：此種情形屬于違法建造。集體土地使用權(quán)未經(jīng)行政機(jī)關(guān)審批而建造房屋、設(shè)施等，不僅違反行政管理秩序，而且有可能因違法占地而構(gòu)成侵權(quán)，即使房屋、設(shè)施等具有使用價(jià)值，也會(huì)因行為本身不具有合法性而不能予以保護(hù)。司法審判 “矛盾化解、定紛止?fàn)帯钡那疤?，?yīng)是保護(hù)合法行為及合法權(quán)益。

（3）建房雖經(jīng)合法審批但存在違建部分，根據(jù)建房用地審批表等證據(jù)可以明確區(qū)分房屋合法建造部分、違建部分的，對(duì)合法建造部分按上述第一種方案處理，對(duì)違建部分按上述第二種方案處理。理由是：宅基地使用權(quán)的確權(quán)以及村民建房用地的審批權(quán)，屬于行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。即使行政機(jī)關(guān)未對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，因有合法建房用地審批表等建房審批手續(xù)作為證據(jù)，也應(yīng)認(rèn)為宅基地使用權(quán)人對(duì)其所建房屋享有合法的 “物權(quán)請(qǐng)求權(quán)”。其確權(quán)、分割請(qǐng)求在平等民事主體之間進(jìn)行，且不屬于行政機(jī)關(guān)確權(quán)登記范疇，在當(dāng)事人未有仲裁解決的約定時(shí)，只能通過民事訴訟途徑予以解決。如果在訴訟中經(jīng)審理查明，對(duì)存在超規(guī)定層次、層高、面積等少批多建情形的房屋，可以區(qū)分房屋合法、違法部分的，則應(yīng)對(duì)確權(quán)訴請(qǐng)做出回應(yīng)，且根據(jù)房屋的現(xiàn)狀在合法所有權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)查明的房屋現(xiàn)狀，即房屋結(jié)構(gòu)、層次、總面積、房間面積、朝向、使用及出入狀況，按有利于生產(chǎn)、方便生活的原則，對(duì)合法建造部分的房屋分割使用。如前文所述的 〔2014〕浙杭民終字第1253號(hào)案件即可按此方案處理。原告湯某對(duì)落地面積93平方米、3間4層的主房及附房主張權(quán)利，其中主房的3間3層系合法批建；主房的第4層如屬于擅自建造或違反政策規(guī)定而建造，應(yīng)認(rèn)定為可區(qū)分的違建部分；附房亦屬可區(qū)分的違建部分。對(duì)合法批建的3間3層主房，應(yīng)確認(rèn)湯某對(duì)該部分主房享有相應(yīng)權(quán)屬份額，并予以分割使用，湯某對(duì)違建的第4層及附房所提請(qǐng)求，應(yīng)予駁回。需要注意的是，此種裁判方式需要兼顧行政管理方面的法律、法規(guī)以及當(dāng)?shù)卣牡胤叫砸?guī)范、政策。

（4）建房雖經(jīng)合法審批但存在違法建造部分，按現(xiàn)有證據(jù)無法區(qū)分合法部分、違法部分，即合法部分與違法部分存在混同的，僅對(duì)合法部分確認(rèn)按份共有的權(quán)屬份額；當(dāng)事人要求進(jìn)一步分割使用的，根據(jù)權(quán)屬份額再結(jié)合房屋現(xiàn)狀、使用便利等因素分割使用，同時(shí)在判決主文中注明 “不作為不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記依據(jù)及實(shí)際使用人獲得征收、征用、拆遷安置補(bǔ)償、租賃等利益的合法性依據(jù)”。理由是：法院應(yīng)對(duì)合法部分房屋進(jìn)行確權(quán)的理由與上述第三種處理方案相同。該種情形的難點(diǎn)在于，房屋存在超過合法批建的占地面積、建筑面積等少批多建情形，房屋合法部分、違法部分混同，無法通過房屋合法面積和違法面積的區(qū)分對(duì)建造房屋這一民事行為的合法性做出事后判斷。如采用第二種處理方案，則導(dǎo)致對(duì)部分合法建造的事實(shí)做出否定性評(píng)價(jià)，也有拒絕裁判之嫌；如采用第一種處理方案，則難以確定合法建造部分的具體指向，分割使用權(quán)又缺乏房屋整體享有合法所有權(quán)的基礎(chǔ)，而且事實(shí)上為少批多建的違法行為做了 “嫁衣”，可能導(dǎo)致不當(dāng)拆遷利益的獲取及社會(huì)不良風(fēng)氣的形成。我們認(rèn)為，目前穩(wěn)妥且可操作的處理方案是，對(duì)當(dāng)事人所提房屋確權(quán)訴請(qǐng)籠統(tǒng)表述為 “合法建造部分”按份額、比例進(jìn)行確認(rèn)，至于 “合法建造部分”的具體指向，只能理解為處于待定狀態(tài)，期待土地管理部門對(duì)宅基地使用權(quán)的范圍、主房的占地面積、主房的建筑面積做出明確認(rèn)定，或者房屋在今后征收、拆遷過程中轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)權(quán)益時(shí)，更便于區(qū)分并分配。在房屋具體分割使用時(shí)，則應(yīng)認(rèn)可房屋存在現(xiàn)實(shí)的居住利益，按照有利于生產(chǎn)、生活，減少矛盾的原則，按第一種處理方案對(duì)房屋進(jìn)行分割使用。但不應(yīng)表述為 “使用權(quán)”，以避免與使用權(quán)基于合法所有權(quán)的基礎(chǔ)這一理論產(chǎn)生沖突。同時(shí)，為了防止違法行為轉(zhuǎn)化為合法權(quán)益，必須在判決主文中寫明該種分割方式不得作為現(xiàn)實(shí)利益或者可期待利益的合法性依據(jù)。

注 釋

［1］房屋建設(shè)方通常是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且以戶為單位向本集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)建房用地，經(jīng)由土地管理部門對(duì)房屋占地面積、建筑面積、層數(shù)等審核后進(jìn)行房屋建設(shè)。因法律上并未對(duì)此類房屋給予明確的定義，理論及實(shí)務(wù)中多將此類集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于其合法審批的宅基地土地使用權(quán)而建造的房屋統(tǒng)稱為農(nóng)村住宅或者農(nóng)民房屋。為行文方便，本文統(tǒng)一簡稱為 “農(nóng)民房”。

［2］杭州中級(jí)人民法院 〔2014〕浙杭民終字第1253號(hào)案件。

［3］杭州中級(jí)人民法院 〔2014〕浙杭民終字第2960號(hào)案件即為其例。

［4］經(jīng)走訪杭州市江干區(qū)土地管理局得知，江干區(qū)從1991年開始開展發(fā)證試點(diǎn)工作，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有1～2個(gè)村試點(diǎn)，但試點(diǎn)村僅有少部分發(fā)證。如試點(diǎn)的閘弄口村，截至2003年，70余戶中僅發(fā)證24本，還有4本未領(lǐng)取，主要原因也是超建面積過多。

［5］根據(jù)杭州市房管局走訪調(diào)查情況進(jìn)行整理。

［6］參見 《中華人民共和國物權(quán)法條文理解與適用》，人民法院出版社，2007，第135頁。

［7］如杭州中級(jí)人民法院 〔2015〕浙杭民終字第125號(hào)案件中，原告董某等三人請(qǐng)求確認(rèn)案涉房屋西面，落地面積為50平方米，從地下室至頂部歸其所有。該房合法批建的落地面積為114平方米，層數(shù)為一層。實(shí)際建造的房屋面積為地下一層142.5平方米、地上一層145.6平方米、地上二層133.3平方米、地上三層116.6平方米，總面積為538平方米。違法建房行為性質(zhì)惡劣，甚至已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過少批多建的范疇。法院對(duì)第一層進(jìn)行確權(quán)分割時(shí)，未確認(rèn) “經(jīng)合法審批建造部分”，對(duì)其他明顯違建的地下層和地上2～3層以使用、收益具有財(cái)產(chǎn)利益為由進(jìn)行分割，顯然違背合法性原則。

［8］如杭州中級(jí)人民法院 〔2013〕浙杭民終字第357號(hào)案件中，原告華某、孫某請(qǐng)求確認(rèn)主房及附房的相應(yīng)份額。法院判決原告享有主房 （包括架空層）及前附房相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)份額，以及西附房相應(yīng)的權(quán)利份額。法官在案件審理時(shí)，已經(jīng)注意到兩間附房在性質(zhì)上存在差異，因此對(duì)前附房確認(rèn)產(chǎn)權(quán)份額，對(duì)西附房則確認(rèn)權(quán)利份額，但判決書所反映的建房審批事實(shí)不清晰。如從 “依法依規(guī)”入手，則可以從合法性上對(duì)兩處附房進(jìn)行區(qū)分，判決結(jié)果也可避免模棱兩可的狀態(tài)。

［9］根據(jù)杭州市土地管理局 《關(guān)于市區(qū)農(nóng)村村民建房用地審批管理的意見》的規(guī)定，“四到場”是指杭州市區(qū) （不含蕭山區(qū)、余杭區(qū)）村民建房時(shí)，土地管理部門 “定點(diǎn)到場、放樣到場、砌基到場、竣工驗(yàn)收到場”的工作制度。具體工作方式為：申請(qǐng)建房用地者拆除舊房后，由鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）土地管理所派員按照批準(zhǔn)的規(guī)劃用地條件進(jìn)行實(shí)地放樣，并在砌基時(shí)進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督，房屋竣工后應(yīng)由鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）土地管理所進(jìn)行驗(yàn)收并簽署意見。