以“善管”促“寬放”
——寫在新一批取消中央指定地方實(shí)施行政許可之際

● 宋世明

理論研討

以“善管”促“寬放”
——寫在新一批取消中央指定地方實(shí)施行政許可之際

● 宋世明

取消中央指定地方實(shí)施的行政許可，是簡(jiǎn)政放權(quán)又一新的戰(zhàn)場(chǎng)，對(duì)于進(jìn)一步打破“審批經(jīng)濟(jì)”體制、釋放市場(chǎng)活力，進(jìn)一步擴(kuò)大地方簡(jiǎn)政放權(quán)的空間，進(jìn)一步明確國(guó)務(wù)院部門與地方權(quán)責(zé)關(guān)系，減少管理層級(jí)，提高效率，方便群眾辦事，具有重要意義。2015年分兩批取消230項(xiàng)后，以法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定指定地方實(shí)施的行政許可事項(xiàng)還有783項(xiàng)。2017年1月21日，國(guó)務(wù)院決定再次取消53項(xiàng)。與前兩次取消相比，第三批取消事項(xiàng)還同時(shí)向社會(huì)公布了有關(guān)部門配套提出的事中事后監(jiān)管措施。簡(jiǎn)政放權(quán)不是簡(jiǎn)單取消審批，而是在放管結(jié)合中采取更為管用、更為聰明的治理方式，簡(jiǎn)言之，就是以“善管”促“寬放”。

一、以“寬放”促“釋放”

“寬放”是簡(jiǎn)政放權(quán)的核心，即“簡(jiǎn)化政府，放開權(quán)力”?！搬尫拧笔呛?jiǎn)政放權(quán)的目的。釋放市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的天然活力，釋放社會(huì)資本投資的內(nèi)生動(dòng)力，釋放企業(yè)、事業(yè)法人的自主權(quán)，釋放行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織自律的潛力，釋放公民參與社會(huì)治理的天性。以“寬放”促“釋放”，是促使政府最終擺脫疲于奔命的狀態(tài)，促進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的迫切需要；是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力，加速經(jīng)濟(jì)動(dòng)能轉(zhuǎn)換的內(nèi)在需要；是充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源滿足公共需求、緩解社會(huì)焦慮的社會(huì)需要；是充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)時(shí)代提供的一切便利實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)管的時(shí)代需要。

第三批取消中央指定地方實(shí)施的行政許可事項(xiàng)，充分體現(xiàn)了以“寬放”促“釋放”的改革本意。在取消的53項(xiàng)行政許可中，有48項(xiàng)（占91%）為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、個(gè)人就業(yè)創(chuàng)業(yè)松綁減負(fù)。如取消“棉花加工資格認(rèn)定”，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，淘汰落后產(chǎn)能；取消“物業(yè)服務(wù)企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定”，有效解決資質(zhì)等級(jí)買賣、“掛靠”等問題，促進(jìn)物業(yè)服務(wù)業(yè)的良性競(jìng)爭(zhēng)。

二、以“善管”?！皩挿拧?/h2>

“善管”是科學(xué)行政、依法行政、效能行政“三位一體”的管理。科學(xué)行政必然是遵循規(guī)律的管理，是在合適的時(shí)間合適的著力點(diǎn)以合適的方式實(shí)現(xiàn)公共利益的精準(zhǔn)管理，是以相對(duì)更少的成本實(shí)現(xiàn)相對(duì)更大收益的管理。從這個(gè)角度分析，“善管”擅長(zhǎng)以科學(xué)方式管理，善于最大限度地統(tǒng)籌政府系統(tǒng)公共資源以及全社會(huì)一切積極因素，以“四兩撥千斤”的方式滿足社會(huì)公共需求的簡(jiǎn)約治理。依法行政，必然嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)法定、職能法定、權(quán)限法定、程序法定、責(zé)任法定。“善管”意義上的依法行政，必然要求建立在科學(xué)行政的基礎(chǔ)之上，合法與合理相得益彰。效能行政，以依法行政與科學(xué)行政有機(jī)統(tǒng)一為基礎(chǔ)，但并不止步于此，而是追求以結(jié)果為本的管理與服務(wù)，以有效保障公共安全、公共利益為底線，以有效提升公共價(jià)值為基線，以創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義為落腳點(diǎn)?？茖W(xué)行政、依法行政、效能行政三位一體的“善管”，必然要求及時(shí)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)立改廢釋，確保簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)在法治軌道上穩(wěn)健運(yùn)行。

“寬放”依賴“善管”?！胺拧迸c“管”是簡(jiǎn)政放權(quán)過程中的一對(duì)基本矛盾。“善管”是“寬放”的充分條件，是能否鞏固簡(jiǎn)政放權(quán)改革成果、能否繼續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)改革的先決制約條件?！吧乒堋笔谴龠M(jìn)新經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展的迫切需要。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，“善管”是實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的必然選擇。

第三批取消中央指定地方實(shí)施的行政許可基本上可以分為三種類型：一種是為進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，激發(fā)市場(chǎng)活力而取消的行政許可；另一種是為進(jìn)一步方便行政相對(duì)人辦事而取消的重復(fù)審批；還有一種是為進(jìn)一步理順國(guó)務(wù)院部門與地方權(quán)責(zé)關(guān)系，提高辦事效率而取消的初審。每一種類型的行政許可取消，絕不意味著一消了之，而是對(duì)政府的后續(xù)管理和監(jiān)管提出了更高的要求，對(duì)政府“善管”提出了具體要求。

（一）針對(duì)第一種類型的“善管”：落實(shí)市場(chǎng)主體責(zé)任，創(chuàng)新政府管理方式

政府是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者權(quán)利的保護(hù)者，但不是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任的背書者，不是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任的包攬者。來自政府的他律放寬了，來自生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、行業(yè)協(xié)會(huì)的自律必須相應(yīng)加強(qiáng)。如取消“棉花加工資格認(rèn)定”、“自費(fèi)出國(guó)留學(xué)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定”、“食鹽準(zhǔn)運(yùn)許可”、“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收”、“物業(yè)服務(wù)企業(yè)（二級(jí)及以下）資質(zhì)認(rèn)定”、“國(guó)道以外其他公路收費(fèi)權(quán)的轉(zhuǎn)讓審批”等行政許可，可以說是還企業(yè)自主權(quán)給生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。但必須看到，“還權(quán)”的同時(shí)也是“還責(zé)”，即歸還生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任，首先是合規(guī)經(jīng)營(yíng)的法律責(zé)任，其次是社會(huì)責(zé)任，再次是對(duì)監(jiān)管者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。主體責(zé)任，必然要求強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自我報(bào)告、自我負(fù)責(zé)的自律行為。對(duì)此，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者必須有清晰的認(rèn)識(shí)。

生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)主體責(zé)任，政府部門是否就可以袖手旁觀？確立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)主體責(zé)任的規(guī)則、行政引導(dǎo)督促行政相對(duì)人遵循規(guī)則、實(shí)施部門間協(xié)同監(jiān)管、以及對(duì)破壞規(guī)則者聯(lián)合懲戒，是政府相關(guān)部門不可回避的責(zé)任。取消“棉花加工資格認(rèn)定”后，相關(guān)監(jiān)管部門要按照國(guó)家已經(jīng)建立的棉花質(zhì)量強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，健全質(zhì)量追溯體系，加大對(duì)棉花加工企業(yè)的違法責(zé)任追究力度。簡(jiǎn)言之，以結(jié)果為本的管理代替主體資格管理。取消“自費(fèi)出國(guó)留學(xué)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定”后，教育主管部門應(yīng)及時(shí)制定相關(guān)合同示范文本，且對(duì)違法違規(guī)的“黑中介”依法加大懲戒力度。取消“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收”后，環(huán)境保護(hù)行政主管部門須強(qiáng)化建設(shè)單位同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用各階段的環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，須將精力聚焦于排污口與排污許可證的管理。取消“物業(yè)服務(wù)企業(yè)（二級(jí)及以下）資質(zhì)認(rèn)定”后，住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門的當(dāng)務(wù)之急是制定物業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以標(biāo)準(zhǔn)管理代替資格管理。

（二）針對(duì)第二種類型的“善管”：強(qiáng)化、納入、重構(gòu)

取消重復(fù)許可，利于群眾辦事，但對(duì)于涉及公共安全的行政許可取消應(yīng)在強(qiáng)化、納入、重構(gòu)方面下功夫。

一是強(qiáng)化，即強(qiáng)化目前依然保留的相關(guān)行政許可。取消“港口的危險(xiǎn)貨物作業(yè)場(chǎng)所、實(shí)施衛(wèi)生除害處理的專用場(chǎng)所”許可后，港口行政管理部門須強(qiáng)化“新建、改建、擴(kuò)建從事港口危險(xiǎn)貨物作業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目安全條件審查”。取消“水利施工圖設(shè)計(jì)文書”許可、取消“水利工程采用沒有國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的新技術(shù)、新材料審定”后，水行政主管部門須強(qiáng)化水利工程初步設(shè)計(jì)審查、工程驗(yàn)收，對(duì)工程質(zhì)量嚴(yán)格把關(guān)。取消“重大動(dòng)物疫病病科采集審批”后，農(nóng)業(yè)主管部門須強(qiáng)化“從事高致病性病源微生物試驗(yàn)活動(dòng)審批”，且加快制定實(shí)施《動(dòng)物疫情報(bào)告、通報(bào)和公布管理辦法》，有效防控動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)。取消“機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)資格許可”、“產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定”后，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門須強(qiáng)化“為社會(huì)提供公正數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)計(jì)量認(rèn)證”。取消“互聯(lián)網(wǎng)藥品交易服務(wù)企業(yè)審批（第三平臺(tái)除外）”，食品藥品監(jiān)督管理部門須強(qiáng)化“藥品生產(chǎn)企業(yè)許可”、“藥品批發(fā)企業(yè)許可”、“藥品零售企業(yè)許可”，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)藥品交易服務(wù)企業(yè)嚴(yán)格把關(guān)。取消“非電子出版物出版單位委托電子出版物復(fù)制單位復(fù)制計(jì)算機(jī)軟件、電子媒體非賣品審批”后，新聞出版廣電行政主管部門可通過目前仍保留的“音像、電子出版物復(fù)制單位設(shè)立、變更審批”加強(qiáng)對(duì)電子出版物非賣品復(fù)制經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管。

二是納入，即納入目前依然保留的相關(guān)行政許可。取消“在堤防上新建建筑物及設(shè)施竣工驗(yàn)收”后，水行政主管部門須將此項(xiàng)工作納入河道管理范圍內(nèi)建筑物和設(shè)施竣工驗(yàn)收。取消“藥用輔料（不含新藥輔料和進(jìn)口藥用輔料）注冊(cè)審批”后，國(guó)家食品藥品監(jiān)管部門須將藥用輔料納入藥品審批一并辦理。自然保護(hù)區(qū)占國(guó)土面積的14%，被稱為“最后一塊凈土”。取消“環(huán)保部門管理的地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)開展參觀、旅游活動(dòng)審批”后，為有效防止不合理的旅游開發(fā)活動(dòng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的侵蝕，要高度依賴兩個(gè)環(huán)評(píng)管理，即自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)評(píng)與旅游開發(fā)類建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)。然而，對(duì)有的自然保護(hù)區(qū)來說，生態(tài)旅游專項(xiàng)規(guī)劃還處在等米下鍋的狀態(tài)。嚴(yán)格依照規(guī)劃管理，就成為相關(guān)行政主管部門的必修課。

三是重構(gòu)，即重新綜合配置事前、事中、事后力量。取消入海排污口位置審批的關(guān)鍵理由是，可將其納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)。目前，18個(gè)近海生態(tài)監(jiān)控區(qū)，真正達(dá)到監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)的只有14%。在全國(guó)近海污染已經(jīng)如此嚴(yán)重的背景下，并不是簡(jiǎn)單地納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)，理性的選擇是，強(qiáng)化排污許可證管理風(fēng)險(xiǎn)防控在先，強(qiáng)化排污口管理在后。嚴(yán)格控制新增入海排污口數(shù)量，沿海建設(shè)項(xiàng)目和排污單位污水進(jìn)入城市污水收集處理系統(tǒng)。排污口設(shè)置及位置選擇應(yīng)符合國(guó)家法律法規(guī)確定的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、主體功能區(qū)劃要求、近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃要求，在禁排區(qū)域不得設(shè)置排污口。在此基礎(chǔ)上，向社會(huì)公布入海排污口信息，加大入海排污口的監(jiān)測(cè)，加大對(duì)重點(diǎn)排污口的監(jiān)控力度，嚴(yán)厲打擊違法排污行為。

值得注意的是，取消了A部門的行政許可，要求B部門依法按國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)管理，或采取禁止管理方式。如取消了工業(yè)和信息化部、衛(wèi)生計(jì)生委的“食鹽中添加營(yíng)養(yǎng)強(qiáng)化劑或藥物許可”后，由食品藥品監(jiān)管總局加大《中華人民共和國(guó)食品安全法》的執(zhí)法力度，禁止食鹽中添加藥物的行為，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在食鹽中添加營(yíng)養(yǎng)強(qiáng)化劑的行為。

（三）針對(duì)第三種類型的“善管”：明確上下左右事中事后監(jiān)管責(zé)任

取消省一級(jí)初審，由國(guó)務(wù)院部門直接受理，減少審批環(huán)節(jié)，讓企業(yè)少跑一趟，提高審批效率，國(guó)務(wù)院部門直接承擔(dān)審批責(zé)任。但取消之后的事中事后監(jiān)管責(zé)任的橫向縱向劃分是一個(gè)必須再明確的問題。

另外，對(duì)有些設(shè)置不當(dāng)?shù)男姓S可，代之以禁止管理。如在漁港內(nèi)的航道、港池、錨地和停泊區(qū)從事捕撈、養(yǎng)殖等生產(chǎn)活動(dòng)會(huì)妨礙航行安全，對(duì)該類行為則采取禁止管理。同理，取消“在非疫區(qū)進(jìn)行植物檢疫對(duì)象審批”后，禁止將植物檢疫對(duì)象活體帶入非疫區(qū)。

三、以簡(jiǎn)約統(tǒng)“善管”

基于以上分析，取消行政許可后要構(gòu)建實(shí)施“善管”的簡(jiǎn)約基本框架。

“善管”總是要有著力點(diǎn)。就市場(chǎng)監(jiān)管的著力點(diǎn)而言，可分為事前、事中、事后三個(gè)時(shí)段。事前、事中、事后監(jiān)管各有自己的獨(dú)特作用，不能彼此替代；事前、事中、事后監(jiān)管各有自己的實(shí)現(xiàn)方式。且三個(gè)時(shí)段又有政府能力高低之分?；谡Φ臅r(shí)間段以及政府能力兩個(gè)維度，我們可以提出分析部署“善管”的基本框架。如圖1所示。

圖1 實(shí)施“善管”的簡(jiǎn)約基本框架

就取消中央指定地方實(shí)施的行政許可事項(xiàng)之后的事前監(jiān)管而言，以行政許可為主，但不止步于行政許可。取消過度的、重復(fù)的、無效的、不當(dāng)?shù)男姓S可，就需要在事前這個(gè)時(shí)段充分發(fā)揮依然保留的行政許可功能，或強(qiáng)化、或納入合并、或重構(gòu)，這就必然要求提高政府行政許可能力，必然要求開發(fā)、創(chuàng)新行政許可以外的其他方式，如行政禁止、規(guī)劃管理、標(biāo)準(zhǔn)管理、實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度等。

就事中監(jiān)管這個(gè)時(shí)間段來說，最基本的監(jiān)管方式就是接觸式執(zhí)法監(jiān)管、雙隨機(jī)抽查等。相對(duì)水平較高的監(jiān)管方式是盡量使用非接觸式科學(xué)監(jiān)管，如風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、信用監(jiān)管、利用大數(shù)據(jù)監(jiān)管等，這對(duì)政府“遙控”監(jiān)管能力是一個(gè)較高要求。而對(duì)政府能力提出更高要求的是運(yùn)用“四兩撥千斤”式的智慧監(jiān)管，如行政指導(dǎo)、主動(dòng)服務(wù)；保障生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自主權(quán)，以良性競(jìng)爭(zhēng)來監(jiān)管；確保生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者做實(shí)主體責(zé)任，引導(dǎo)其更多地自我負(fù)責(zé)；落實(shí)協(xié)作、透明、參與的現(xiàn)代治理原則，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)共治。

就事后監(jiān)管這個(gè)時(shí)段來說，最基本的監(jiān)管方式是政府懲戒，如行政處罰、實(shí)施黑名單制度。對(duì)政府能力要求較高的是綜合運(yùn)用政府懲戒、行業(yè)懲戒，形成足夠的震懾力，如銜接行政處罰、刑事處罰與從業(yè)禁止，加大違法責(zé)任追究力度，且實(shí)施聯(lián)合懲戒。對(duì)政府能力要求較高的是運(yùn)用政府懲戒、行業(yè)懲戒、社會(huì)懲戒綜合作用力，有效配置行政治理機(jī)制、市場(chǎng)治理機(jī)制、社群治理機(jī)制三種力量，實(shí)現(xiàn)“良幣驅(qū)逐劣幣”的公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。如政府法治規(guī)范、集體訴訟、公益訴訟、實(shí)施企業(yè)內(nèi)部舉報(bào)人制度、創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等方式，巧妙地平衡以政府為代表的公共利益、社會(huì)公眾利益和資本利益，最大限度實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。

可見，“善管”的實(shí)際水平是政府著力點(diǎn)選擇與政府能力高低綜合作用的結(jié)果。“善管”絕不是簡(jiǎn)單的著力點(diǎn)轉(zhuǎn)移，而是更多地依賴政府能力的提升。

（作者系國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授）