環(huán)境監(jiān)測(cè)事權(quán)劃分與管理體系改革

● 柏仇勇

環(huán)境監(jiān)測(cè)事權(quán)劃分與管理體系改革

● 柏仇勇

環(huán)境監(jiān)測(cè)體系與監(jiān)測(cè)能力是環(huán)境保護(hù)治理體系與治理能力的有機(jī)組成部分、重要支撐和核心主導(dǎo)力。2015年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，做出了環(huán)保部適度上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)的安排，準(zhǔn)確掌握、客觀評(píng)價(jià)全國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體狀況。黨的十八屆五中全會(huì)明確提出環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)實(shí)行省以下垂直管理。

當(dāng)前，環(huán)境監(jiān)測(cè)改革已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。核心是中央與地方層面監(jiān)測(cè)事權(quán)劃分和環(huán)境監(jiān)測(cè)管理體制調(diào)整。

一、環(huán)境監(jiān)測(cè)中央和地方事權(quán)劃分

2015年以前，中央與地方環(huán)境監(jiān)測(cè)事權(quán)與支出責(zé)任界定不清。國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)主要是由地方開展監(jiān)測(cè)，國(guó)家負(fù)責(zé)收集匯總數(shù)據(jù)、評(píng)價(jià)環(huán)境質(zhì)量狀況。國(guó)控監(jiān)測(cè)點(diǎn)位的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)大多是以中央補(bǔ)助地方的形式下?lián)艿?，中央承?dān)的支出責(zé)任較小。以地表水監(jiān)測(cè)為例，每個(gè)國(guó)控?cái)嗝嫜a(bǔ)助地方1萬(wàn)元/年，但據(jù)測(cè)算實(shí)際成本為5.4萬(wàn)/年。當(dāng)前，隨著水、氣、土污染行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)結(jié)果將直接應(yīng)用于對(duì)地方政府的環(huán)境目標(biāo)責(zé)任考核。依據(jù)“誰(shuí)考核、誰(shuí)監(jiān)測(cè)”的原則，中央對(duì)地方考核的監(jiān)測(cè)事項(xiàng)全部上收為中央事權(quán)，邁出了厘清央地環(huán)境監(jiān)測(cè)事權(quán)的關(guān)鍵一步。

（一）事權(quán)劃分的原則與形式

2016年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，確定中央與地方事權(quán)應(yīng)遵循體現(xiàn)基本公共服務(wù)收益范圍、兼顧政府職能和行政效率、實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一、激勵(lì)地方政府主動(dòng)作為、做到支出責(zé)任與財(cái)政事權(quán)相適應(yīng)等原則。依據(jù)這些原則，全國(guó)性環(huán)境監(jiān)測(cè)事項(xiàng)以及跨區(qū)域監(jiān)測(cè)事項(xiàng)，屬中央事權(quán)；兼有全國(guó)性和地方性特征的監(jiān)測(cè)事項(xiàng)，由中央和地方政府共同承擔(dān)，并根據(jù)具體情況確定分擔(dān)比例；其他地方性監(jiān)測(cè)事項(xiàng)，屬地方事權(quán)。上級(jí)黨委政府對(duì)下級(jí)黨委政府進(jìn)行的考核性監(jiān)測(cè)，屬上級(jí)事權(quán)。適宜由下一級(jí)政府行使的監(jiān)測(cè)職能，應(yīng)盡量下放事權(quán)。

（二）劃分中央與地方事權(quán)面臨的困境

在原則上達(dá)成央地事權(quán)劃分的共識(shí)不難，但實(shí)踐中對(duì)各類監(jiān)測(cè)事項(xiàng)做出事權(quán)歸屬的準(zhǔn)確界定難度較大。

第一，環(huán)境管理對(duì)監(jiān)測(cè)需求處于動(dòng)態(tài)變化之中，劃分事權(quán)不是一勞永逸的。環(huán)境監(jiān)測(cè)不能為監(jiān)測(cè)而監(jiān)測(cè)，而應(yīng)緊緊圍繞環(huán)境管理的需求展開，這一需求始終處于動(dòng)態(tài)變化中。從當(dāng)前環(huán)境保護(hù)工作形勢(shì)來(lái)看，環(huán)境管理已經(jīng)轉(zhuǎn)到以改善環(huán)境質(zhì)量為核心上來(lái)。與之相適應(yīng)，環(huán)境監(jiān)測(cè)的業(yè)務(wù)重心也必須從評(píng)價(jià)環(huán)境質(zhì)量狀況，轉(zhuǎn)到支撐上級(jí)對(duì)下級(jí)黨委政府的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)考核上來(lái)，服務(wù)環(huán)境管理，回歸政府行為。這一調(diào)整必然促使全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)的事權(quán)劃分、支出責(zé)任、監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的組織體系、數(shù)據(jù)生產(chǎn)責(zé)任等發(fā)生深刻變化。此外，隨著簡(jiǎn)政放權(quán)改革進(jìn)程的深入，部分環(huán)境監(jiān)測(cè)事權(quán)下放或剝離，一些委托性監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)已經(jīng)開放市場(chǎng)引入社會(huì)機(jī)構(gòu)共同參與，這些都將導(dǎo)致央地事權(quán)的變化。

第二，按照事權(quán)落實(shí)支出責(zé)任缺乏穩(wěn)定的財(cái)政保障。長(zhǎng)期以來(lái)，在中央與地方共擔(dān)事權(quán)中并未明確各類監(jiān)測(cè)事項(xiàng)的財(cái)政分擔(dān)比例。界定某一監(jiān)測(cè)事項(xiàng)的支出責(zé)任從原理上并不難，但我國(guó)幅員遼闊，區(qū)域之間及年際財(cái)政保障能力差異明顯，中央與各地難以在財(cái)政分擔(dān)比例上達(dá)成共識(shí)。即便達(dá)成共識(shí)，因財(cái)力所限，有的也難以落到實(shí)處。

第三，部門職能交叉和博弈使環(huán)境監(jiān)測(cè)事權(quán)劃分面臨變數(shù)。央地事權(quán)劃分不可避免涉及部門環(huán)境監(jiān)測(cè)職能界定，由于歷史原因，各部門多頭開展環(huán)境監(jiān)測(cè)的問(wèn)題突出。國(guó)家層面和地方層面環(huán)境監(jiān)測(cè)的職能整合尚未完成，事權(quán)劃分面臨變數(shù)。

（三）進(jìn)一步厘清監(jiān)測(cè)事權(quán)的建議

第一，厘清部門交叉職能。按照“一件事由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”的原則，梳理相關(guān)部門涉及環(huán)境監(jiān)測(cè)的法律法規(guī)和機(jī)構(gòu)職能，對(duì)交叉重復(fù)的明確由一個(gè)部門具體承擔(dān)，其他部門不再開展?，F(xiàn)階段，應(yīng)按照環(huán)境保護(hù)和污染防治的部門職責(zé)來(lái)配置監(jiān)測(cè)職能。例如水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)，地表水和地下水飲用水源地由環(huán)保部門監(jiān)測(cè)，淺層地下水由水利部門監(jiān)測(cè)，深層地下水由國(guó)土部門監(jiān)測(cè)，城市黑臭水體由城建部門監(jiān)測(cè)；土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)，建設(shè)用地、工業(yè)污染場(chǎng)地等由環(huán)保部門開展監(jiān)測(cè)，農(nóng)林用地由農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門開展監(jiān)測(cè)。同時(shí)，推進(jìn)部門間監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與信息互聯(lián)共享。

第二，厘清各層級(jí)政府事權(quán)。目前，根據(jù)氣、水、土“三個(gè)十條”的要求，國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)基本完成了新一輪點(diǎn)位調(diào)整和事權(quán)的重新劃分，基本確定了中央與地方的事權(quán)清單。其中變化的重點(diǎn)是，按照國(guó)家考核、國(guó)家監(jiān)測(cè)的原則，國(guó)控點(diǎn)位監(jiān)測(cè)和運(yùn)維不再由中央與地方共擔(dān)，空氣、水、土壤監(jiān)測(cè)/運(yùn)維上收為中央事權(quán)（包括現(xiàn)有和在建的1547個(gè)空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)、300個(gè)地表水自動(dòng)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)、2767個(gè)地表水?dāng)嗝妗?19個(gè)近岸海域點(diǎn)位和4萬(wàn)個(gè)土壤點(diǎn)位），由國(guó)家層面實(shí)施監(jiān)測(cè)并開展質(zhì)量控制，獲取的數(shù)據(jù)與地方共享。執(zhí)法監(jiān)測(cè)、污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)、城鎮(zhèn)集中式生活飲用水水源地水質(zhì)監(jiān)測(cè)、噪聲監(jiān)測(cè)明確為地方事權(quán)。

地方政府也應(yīng)抓緊確定省以下各級(jí)政府事權(quán)清單，按照總體設(shè)計(jì)、分級(jí)承擔(dān)的原則，在垂直管理改革中把省、市、縣各級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的職能界定清楚。

第三，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。建立監(jiān)測(cè)任務(wù)與支出保障的協(xié)同機(jī)制，量入為出、量力而行。一方面，要研究制定科學(xué)、精細(xì)的環(huán)境監(jiān)測(cè)建設(shè)與運(yùn)行經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按標(biāo)準(zhǔn)安排經(jīng)費(fèi)，按標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)任務(wù)。另一方面，要提高任務(wù)設(shè)計(jì)的靈活性，在保障必測(cè)任務(wù)的基礎(chǔ)上，設(shè)立一部分動(dòng)態(tài)點(diǎn)位、頻次、指標(biāo)，排出優(yōu)先序和時(shí)間表，預(yù)留財(cái)力浮動(dòng)的調(diào)整空間。例如新調(diào)整的地表水?dāng)嗝妫凑展δ芊譃榭己嗽u(píng)價(jià)排名斷面、趨勢(shì)科研斷面、入海河流控制斷面三類，為合理安排監(jiān)測(cè)任務(wù)留出了彈性空間。

二、環(huán)境監(jiān)測(cè)管理體制改革

環(huán)境監(jiān)測(cè)改革是一套組合拳，多項(xiàng)改革各有側(cè)重又相互聯(lián)系。只有使各項(xiàng)改革的內(nèi)容有機(jī)統(tǒng)一、相輔相成，才能取得最佳效果，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、完整性、協(xié)同性。

（一）改革管理體制

事權(quán)上收著重解決中央與地方的關(guān)系問(wèn)題，省以下垂直管理重點(diǎn)理順省、市、縣三級(jí)管理體制，從制度設(shè)計(jì)上保證各級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)公平、公正、有效。

第一，通過(guò)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)上收化解基層環(huán)保壓力。目前，國(guó)家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)上收工作正在緊鑼密鼓地推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)各省環(huán)境質(zhì)量的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一考核評(píng)價(jià)，解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)的干預(yù)，化解基層環(huán)保壓力，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)事權(quán)與支出責(zé)任相一致。事權(quán)上收并不是環(huán)保系統(tǒng)上下“信不信任”的問(wèn)題，而是解決監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)“自說(shuō)自話”、規(guī)避利益沖突的策略和手段。環(huán)保法中明確了地方黨委政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，事權(quán)上收后，國(guó)控站點(diǎn)數(shù)據(jù)仍代表當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量并與地方共享，地方仍然有責(zé)任和義務(wù)支持配合國(guó)控站點(diǎn)的運(yùn)行保障，雖不監(jiān)管，但有權(quán)對(duì)站點(diǎn)運(yùn)維的規(guī)范性進(jìn)行監(jiān)督。

第二，通過(guò)省以下垂直管理改革強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測(cè)。垂直管理是環(huán)境治理基礎(chǔ)制度的一項(xiàng)重大改革。通過(guò)改革加強(qiáng)了地方黨委政府、相關(guān)部門的環(huán)保責(zé)任落實(shí)，加強(qiáng)了監(jiān)督檢查和責(zé)任追究，有利于從根本上遏制犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖動(dòng)。垂直管理后，省級(jí)環(huán)保部門直接管理市（地）監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，市縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與考核事權(quán)相應(yīng)上收，實(shí)現(xiàn)“省級(jí)考核、省級(jí)監(jiān)測(cè)”，更好地保證環(huán)境監(jiān)測(cè)的獨(dú)立性、有效性和公正性?？h級(jí)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)聚焦執(zhí)法監(jiān)測(cè)且上收到市環(huán)保局統(tǒng)一管理，有利于增強(qiáng)測(cè)管聯(lián)動(dòng)的疊加效應(yīng)。按照依法治理、罰處分離的原則，縣（區(qū)）環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍既要與環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍緊密配合，又要相互監(jiān)督、相互制約，必須大力規(guī)范和強(qiáng)化縣級(jí)監(jiān)測(cè)力量，提升對(duì)環(huán)境執(zhí)法的支撐能力。

第三，處理好國(guó)家與地方的關(guān)系。按照理順事權(quán)、明晰責(zé)任的要求，重新定位國(guó)家和地方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的關(guān)系。涉及國(guó)家對(duì)地方環(huán)境質(zhì)量考核的數(shù)據(jù)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站對(duì)國(guó)控站點(diǎn)的直接管理，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)第一時(shí)間直傳總站，保證數(shù)據(jù)生產(chǎn)的獨(dú)立性，遏制地方保護(hù)主義和行政干預(yù)。在環(huán)境監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)共享、技術(shù)研究、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行、人才培養(yǎng)和應(yīng)急預(yù)警等方面要堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，發(fā)揮國(guó)家層面對(duì)全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和環(huán)保監(jiān)測(cè)行業(yè)的技術(shù)引領(lǐng)作用。

（二）強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)管理

保護(hù)生態(tài)環(huán)境首先要摸清家底、掌握動(dòng)態(tài)，建好用好生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)工作。目前，我國(guó)面臨生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)存在范圍和要素覆蓋不全，建設(shè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與信息發(fā)布不統(tǒng)一，信息化水平和共享程度不高，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量有待提高等問(wèn)題，需要加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

第一，統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)位設(shè)置。落實(shí)環(huán)保法關(guān)于國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門“會(huì)同有關(guān)部門組織監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一規(guī)劃國(guó)家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)站（點(diǎn)）的設(shè)置”的要求，建立環(huán)境監(jiān)測(cè)部際聯(lián)席機(jī)制，按照先易后難、分步實(shí)施的原則，將其他部門涉及水、空氣、土壤的環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)位（斷面）納入國(guó)家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)，為山水林田湖綜合保護(hù)打好基礎(chǔ)。

第二，統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。全面梳理大氣、水、土壤的環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)全部例行監(jiān)測(cè)項(xiàng)目涉及到的樣品采集、貯存、分析、評(píng)價(jià)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和方法，進(jìn)行查漏補(bǔ)缺和更新完善，使所有監(jiān)測(cè)參與主體的監(jiān)測(cè)活動(dòng)在同一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)下執(zhí)行，確保數(shù)據(jù)系統(tǒng)可比。

第三，推進(jìn)監(jiān)測(cè)信息互聯(lián)共享。依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，提升監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的傳輸、存儲(chǔ)和分析能力，實(shí)現(xiàn)全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通；搭建環(huán)境監(jiān)測(cè)信息共享平臺(tái)，為管理部門、科研機(jī)構(gòu)開辟數(shù)據(jù)查詢通道；由環(huán)保部門統(tǒng)一發(fā)布環(huán)境質(zhì)量信息，維護(hù)政府權(quán)威和公信力。

第四，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理。由環(huán)保部門主導(dǎo)建立全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理制度和質(zhì)量管理體系，覆蓋全部監(jiān)測(cè)要素、全部監(jiān)測(cè)指標(biāo)，以及從布點(diǎn)采樣、儀器管理、監(jiān)測(cè)分析到綜合評(píng)價(jià)等全部監(jiān)測(cè)過(guò)程，全國(guó)統(tǒng)一要求，層層落實(shí)責(zé)任。各級(jí)各類監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照技術(shù)規(guī)范和質(zhì)控要求開展工作，并對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)報(bào)告質(zhì)量負(fù)責(zé)；環(huán)保部、區(qū)域質(zhì)控中心、省級(jí)環(huán)保部門分級(jí)開展監(jiān)督檢查；引入第三方開展數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估，加強(qiáng)外部監(jiān)督，共同促進(jìn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、可比。

▲春風(fēng)又綠江南岸 柯志國(guó)攝影

（三）豐富監(jiān)測(cè)供給

在綠色發(fā)展、重拳治污的環(huán)保新形勢(shì)下，必須打破主要依靠政府提供環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)的局面，充分激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力。政府層面既要把該放的全部放給市場(chǎng)，更要把該管的切實(shí)管好，盡快制定好政策、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)，建立依法監(jiān)管不同類型社會(huì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的制度體系，提高違法成本，形成政府與市場(chǎng)互聯(lián)、互補(bǔ)的良好格局。

第一，擴(kuò)大社會(huì)化服務(wù)范圍。2014年，環(huán)保部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)社會(huì)化的指導(dǎo)意見》，明確社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍。隨著環(huán)境監(jiān)測(cè)體制改革的深入推進(jìn)，社會(huì)化服務(wù)的范圍已經(jīng)擴(kuò)大到國(guó)家網(wǎng)地表水（手工斷面）、土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)，以及協(xié)助開展質(zhì)量控制等領(lǐng)域。今后凡是能由市場(chǎng)提供的監(jiān)測(cè)技術(shù)服務(wù)，將主要以政府購(gòu)買服務(wù)的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

第二，健全環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)規(guī)則。目前，監(jiān)測(cè)市場(chǎng)尚在培育中，亟需建立健全規(guī)則制度，引導(dǎo)市場(chǎng)健康有序發(fā)展。重點(diǎn)是加快推進(jìn)名錄管理、合同管理、信息披露、績(jī)效考核、約束退出等管理制度創(chuàng)新，引導(dǎo)企業(yè)自覺做到誠(chéng)信監(jiān)測(cè)，形成對(duì)政府部門監(jiān)測(cè)力量的有力補(bǔ)充，激發(fā)環(huán)境監(jiān)測(cè)活力。

第三，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管。2015年12月，環(huán)保部印發(fā)了《環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》等文件，為規(guī)范環(huán)境監(jiān)測(cè)行為、打擊數(shù)據(jù)造假提供給了法律依據(jù)。下一步，政府將加大對(duì)各類環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)質(zhì)量檢查、核查的力度，各類實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和監(jiān)測(cè)信息，能公開的全部公開，置于公眾監(jiān)督之下。

（作者系中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站站長(zhǎng)）