淺析土地利用規(guī)劃在災后重建中關鍵問題研究

邢曉芹　劉珊彤

摘 要： 通過對災后重建土地利用規(guī)劃編制過程中關鍵性問題研究，用科學合理的規(guī)劃手段來規(guī)范和調整人類活動行為，從而使自然災害對人類造成的傷害及損失降到最低限度。通過定性分析法、描述性研究法、經(jīng)驗總結法。其結果表明，探索建立土地利用規(guī)劃快速反應機制，以逐步提高其科學性和適應性，也為今后開展災后重建土地利用規(guī)劃提供有益探索和參考依據(jù)。由此可見，災后重建土地利用規(guī)劃應更注重跨越性和提升性，應有更長遠的考慮，將災后重建和人類的可持續(xù)發(fā)展結合起來。在災后土地利用規(guī)劃編制的基礎上，通過做好規(guī)劃環(huán)境影響評價、強化公眾參與、建立規(guī)劃實施監(jiān)測及評估機制等，強化土地利用規(guī)劃對土地利用的引導作用。

關鍵詞： 災后重建； 土地利用規(guī)劃； 反應機制； 探索

Abstract： Based on the research on key issues of post disaster reconstruction planning in the process of land use planning， by means of scientific and reasonable and regulate human activities， so that the harm of natural disasters on human beings and to minimize the loss. By means of qualitative analysis， descriptive research and experience summary. The results show that the establishment of a rapid response mechanism of land use planning， to gradually improve the scientific and adaptability， but also for the future development of land use planning to provide useful exploration and reference. Thus， the post disaster reconstruction land use planning should pay more attention to the leap and enhance the nature， there should be more long-term considerations， the combination of post disaster reconstruction and sustainable development of mankind. On the basis of post disaster land use planning， the planning environmental impact assessment， and strengthen public participation， the establishment of planning implementation monitoring and evaluation mechanism， strengthen planning guidance of land use land use.

Key words： post-disaster reconstruction；land use planning；response mechanism；exploration

1. 前言

近年來，全球范圍內(nèi)的災害時有發(fā)生，尤其是地震災害更是對人類生存、生活環(huán)境造成了巨大影響。如地裂、地面塌陷、地面變形等，都可能致人死傷、破壞建筑物、破壞交通運輸以及毀壞耕地農(nóng)田等。越來越多的人意識到加強災害預防以及災后恢復重建的重要性，土地利用規(guī)劃作為國家宏觀調控土地的一項政策措施就顯得尤為重要。隨著工業(yè)化和城市化的推進，土地利用規(guī)劃也隨之不斷發(fā)展和改革，土地利用規(guī)劃的制定和執(zhí)行已成為政府公共決策和公共管理的重要內(nèi)容[1]，其作為國家對土地利用進行引導和控制的重要手段也日益加強。

然而目前各地在編制土地利用規(guī)劃時，為了地方經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)土地價值最大化，往往將建設用地需求列為首要考慮因素，從而忽視了對于土地承載力以及生態(tài)安全方面的考慮。隨著近些年來發(fā)生的越來越多的地震災害，迫使人們對現(xiàn)行土地利用規(guī)劃進行反思，關注點也從單純的建設用地需求轉向了土地利用的安全性問題。土地利用規(guī)劃中各類用地布局應堅持尊重自然、堅持可持續(xù)發(fā)展和保護生態(tài)環(huán)境為根本。從生態(tài)安全角度出發(fā)，規(guī)劃的編制與地質災害治理和生態(tài)建設相結合，可以有效抵御地震災害，建立和完善管理機制，使損壞及影響降至最低限度。本文就是以地震災后重建為研究背景，重點對災后重建地區(qū)土地利用規(guī)劃編制中關鍵問題進行研究，以期為今后開展災后重建土地利用規(guī)劃提供有益探索和參考依據(jù)。

2. 關鍵問題研究

地震是一種內(nèi)動力地質作用，雖然很短暫，且全球具有災害性的地震也僅占到地震次數(shù)的千分之一[2]，但它所產(chǎn)生的地震波，以及引起的地面破壞，卻對發(fā)生災害地區(qū)的人們生存及生活帶來極大危害。即使未達到災害程度，也會對地區(qū)發(fā)展產(chǎn)生一定的影響。地震及次生災害給區(qū)域土地可持續(xù)利用帶來嚴峻挑戰(zhàn)：大量耕地、建設用地受損，有限的可開發(fā)利用土地資源更加匱乏，土地供需矛盾加劇；次生災害及隱患頻發(fā)，土地利用的環(huán)境安全形勢嚴峻，土地利用布局調整的需求迫切；林地、牧草地等具有重要生態(tài)功能的土地破壞嚴重，土地生態(tài)功能修復任務艱巨等等。

在經(jīng)歷了汶川大地震災難后，我國也充分借鑒、汲取了國內(nèi)外災后重建的經(jīng)驗和教訓，出臺了一系列政策措施，同時也進一步加強了災后重建土地利用規(guī)劃的研究，編制了《汶川地震災后恢復重建土地利用規(guī)劃》、《青海玉樹地震災后恢復重建土地利用專項規(guī)劃》等，為地震災后重建地區(qū)提供了強有力的政策依據(jù)及土地利用方向。國內(nèi)外相關研究表明，人類可以通過科學合理的規(guī)劃手段來規(guī)范和調整人類活動行為，從而使自然災害對人類造成的傷害及損失降到最低限度[3]。因此，在災后重建土地利用規(guī)劃中應重點關注以下幾個方面：

2.1 資源環(huán)境因素識別

作為土地利用規(guī)劃編制的基礎，調查研究及現(xiàn)狀分析是至關重要的一個環(huán)節(jié)。在這一階段，除了對規(guī)劃范圍內(nèi)自然資源、社會經(jīng)濟條件、土地利用數(shù)據(jù)、相關行業(yè)資料等進行收集及調查，更重要的是對規(guī)劃范圍內(nèi)土地利用狀況、利用潛力、各項用地需求以及土地供應能力做出確切分析，明確土地利用上存在的主要問題和采取的改進措施。災后重建土地利用規(guī)劃編制，既有一般土地利用規(guī)劃的共性，又有其特殊性。因此在傳統(tǒng)的基礎調查與評價的基礎上，應加強對資源環(huán)境因素的識別。首先要充分收集地震后地質災害的具體分布、土地災毀的詳細數(shù)據(jù)以及規(guī)劃區(qū)域內(nèi)土地受損程度等。如：次生災害造成的農(nóng)用地（耕地）滅失、損毀情況以及耕作層被塌陷、地裂等地質災害破壞，農(nóng)業(yè)基礎設施損毀，區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件產(chǎn)生變化情況；建設用地受損規(guī)模、類型。因地震引起的崩塌、滑坡等次生災害造成城鄉(xiāng)住房倒塌損毀，建設用地功能受損和部分建設用地滅失的情況；土地生態(tài)環(huán)境遭到破壞，地震及次生災害使區(qū)域地貌植被發(fā)生變化，水土流失加劇，生態(tài)功能受損，環(huán)境承載力降低等等。

其次根據(jù)區(qū)域地質環(huán)境狀況，對于易發(fā)地質災害地區(qū)，應著重分析研究其自然地理環(huán)境條件，突出資源環(huán)境因素識別，并就地震與地質災害進行充分調查、評估，考慮地震斷裂帶、地質災害對土地利用空間布局產(chǎn)生的影響，結合各行業(yè)災后重建用地需求等，以便為規(guī)劃用途及布局安排提供有力依據(jù)。

2.2 土地利用安全性評價

根據(jù)地震斷裂帶分布，以資源環(huán)境因素和地質災害調查評估為基礎，開展土地利用安全性分區(qū)和評價。從恢復重建用地安全性角度出發(fā)，在區(qū)域內(nèi)劃定地震斷裂危險區(qū)、地質災害高易發(fā)區(qū)、地質災害中易發(fā)區(qū)、地質災害低易發(fā)區(qū)和其他區(qū)域等土地利用安全性分區(qū)[4]，并對其進行評價，有利于引導災區(qū)生態(tài)功能的恢復和土地資源的合理利用，為布局優(yōu)化提供依據(jù)和保障。

2.2.1地震斷裂危險區(qū)

一般距離地震斷裂帶200m以內(nèi)（500m～1000m的城鎮(zhèn)也視為危險區(qū)）。相對高差400m～1000m，地形坡度大于25°，或處于主要行洪通道；建設用地場址或場地內(nèi)及其周邊存在危險性大、危害程度高的地質災害隱患點。在該區(qū)域內(nèi)，應沿地震斷裂帶，嚴格控制工程建設，加強工程建設項目抗震設防，嚴格按照地質災害危險性評估技術要求，開展建設項目場地適宜性評價。

2.2.2地質災害高易發(fā)區(qū)

地質災害規(guī)模以大中型為主，地質環(huán)境脆弱，地質災害較密集。該區(qū)應以保護生態(tài)為主，農(nóng)業(yè)用地應重點作為林地、牧草地，嚴格限制坡耕地和梯田開發(fā)擾動巖土體。位于高易發(fā)區(qū)的城鎮(zhèn)及農(nóng)村居民點經(jīng)過治理大多數(shù)可以恢復重建，但要遠離地質災害點和斷層，留出一定的緩沖地帶，應在加強地質災害危險性評估和綜合治理的基礎上嚴格控制建設規(guī)模；疏散或搬遷密集居民點，線狀工程（公路、鐵路等）應回避或采取隧道穿越，禁止水利設施建設和工業(yè)發(fā)展，住房和基礎設施建設等要提高建筑設防標準。

2.2.3地質災害中易發(fā)區(qū)

地質災害規(guī)模以中小型為主，地質環(huán)境脆弱。該區(qū)農(nóng)業(yè)用地應以林地、牧草地為主。建設用地應回避主要地質災害點，在加強地質災害危險性評估工作的基礎上盡量選擇安全的位置，并嚴格控制人口居住建設規(guī)模。線狀工程（公路、鐵路等）、水利設施、住房和基礎設施等均要提高建筑設防標準。

2.2.4地質災害低易發(fā)區(qū)

地質災害密度相對較小，災害規(guī)模以小型為主。如部分地區(qū)發(fā)生地裂縫、砂土液化（噴砂冒水）等次生災害。該區(qū)可以作為城鎮(zhèn)村居民點以及線狀工程的主要選擇位置，農(nóng)業(yè)用地可以視土地質量狀況盡可能作為耕地，適度用于林地、牧草地。

2.2.5其他區(qū)域

是指危險區(qū)和地質災害易發(fā)區(qū)之外的區(qū)域。一般距離地震斷裂帶500m以上、相對高差小于30m、場址和場地周邊無重大地質災害隱患點，地形坡度小于15°的地帶。場地工程地質條件如符合建筑工程地質條件要求，都可以安排建設用地。其他區(qū)域原則上不需要開展地質災害危險性評估工作。

2.3 資源環(huán)境承載力評價

按照國土開發(fā)強度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向以及人口集聚和城鎮(zhèn)建設的適宜程度，綜合評價地區(qū)資源環(huán)境承載力，可將規(guī)劃區(qū)域國土空間劃分為適宜重建、適度重建、生態(tài)重建三種類型[5]。

適宜重建區(qū)：主要指資源環(huán)境承載力較強，災害風險較小，可以大規(guī)模集聚人口，并全面發(fā)展各類產(chǎn)業(yè)的區(qū)域。功能定位主要是推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化，集聚人口和經(jīng)濟，建成振興經(jīng)濟、承載產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)造就業(yè)的區(qū)域。

適度重建區(qū)：主要指資源環(huán)境承載力較弱，災害風險較大，適度集聚人口和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的區(qū)域。功能定位為保護優(yōu)先，適度開發(fā)，點狀發(fā)展，建成人口規(guī)模適度，生態(tài)環(huán)境良好，產(chǎn)業(yè)特色鮮明的區(qū)域。

生態(tài)重建區(qū)：主要指資源環(huán)境承載能力很低，災害風險很大，生態(tài)功能重要，建設用地嚴重缺乏，交通等基礎設施建設維護代價極大，不適宜較大規(guī)模集聚人口的區(qū)域。功能定位以保護和修復生態(tài)為主，建成保護自然文化資源和珍稀動植物資源，少量人口分散居住的區(qū)域。

2.4 土地適宜性布局

2.4.1總體原則

按照災后重建各類用地需求，優(yōu)先保障恢復災區(qū)人們基本生活條件和公共服務設施用地，對規(guī)劃確定的重建項目給予必要保障。以資源環(huán)境因素識別為基礎，結合土地利用安全性分區(qū)以及資源環(huán)境承載力評價結果，優(yōu)先保障適宜重建區(qū)的建設用地規(guī)模，控制適度重建設區(qū)和生態(tài)重建設區(qū)的城鎮(zhèn)建設用地，適度壓縮工礦用地和農(nóng)村居民點用地，恢復并逐步擴大生態(tài)用地[6]。根據(jù)土地受災程度和重建用地布局調整方案，按照恢復生態(tài)、保護資源的要求，積極開展災后重建土地整治，使災毀耕地、臨時用地、廢棄城鎮(zhèn)村和工礦用地得到有效整治，耕地生產(chǎn)條件和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到全面恢復。

2.4.2主要建設用地布局

臨時用地：根據(jù)受災人口、過渡性安置戶數(shù)和現(xiàn)有搶險救災臨時用地需求，安排臨時用地。用于恢復重建過程中的搶險救災和居住及配套基礎設施、公共服務設施等過渡性安置建設。選取交通條件便利、方便受災人群恢復生產(chǎn)和生活的區(qū)域，并避開地震活動斷層和可能發(fā)生洪災、山體滑坡和崩塌、地面塌陷等災害區(qū)域，盡量不占或少占耕地，并避免對自然保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)以及生態(tài)脆弱區(qū)域造成破壞。

城鎮(zhèn)用地：按照就地恢復重建為主、嚴格控制異地新建、盡量利用原有建設用地的原則，立足恢復，安排新增城鎮(zhèn)用地。對于少數(shù)受災特別嚴重、原有城鎮(zhèn)場址不宜再作城鎮(zhèn)發(fā)展空間的城鎮(zhèn)整體異地重建，應充分考慮地質環(huán)境安全和長遠發(fā)展需要，立足資源環(huán)境承載能力和適宜城鎮(zhèn)建設的用地空間，合理安排重建用地規(guī)模；對于受災較重城鎮(zhèn)基于地質災害隱患和環(huán)境安全性考慮開展局部用地布局調整和重建；對于部分城鎮(zhèn)原有建設過于狹促，為增加防災避災空間，在原有基礎上進行城鎮(zhèn)改建和適度擴建；對于一些具有相對區(qū)位優(yōu)勢、資源環(huán)境承載力高的城鎮(zhèn)，作為災區(qū)城鄉(xiāng)人口和產(chǎn)業(yè)布局轉移的承接地，在原有基礎上進行的城鎮(zhèn)集聚發(fā)展建設。

在城鎮(zhèn)用地的具體布局上，異地新建城鎮(zhèn)應新建場址應盡量避開危險區(qū)和地質災害高易發(fā)區(qū)，確實無法避讓的，具體的生產(chǎn)生活設施建設用地布局應開展地質災害安全性評估，并通過實施地質災害工程治理、適度降低建筑密度、增加防災避險用地、提高工程設防標準等方式提高城鎮(zhèn)防災抗災能力。

農(nóng)村居民點用地：布局主要以安全性為前提，根據(jù)災后農(nóng)村人口分布、基礎設施條件、地震及地質災害調查評估和資源環(huán)境承載能力評價結果，確定就地重建和異地新建規(guī)模和布局。在山區(qū)重建的農(nóng)村居民點，應選擇經(jīng)地質安全性評估確定為相對安全的區(qū)域，并通過實施地質災害工程防范措施等，降低災害風險，提高防災抗災能力。在平原區(qū)重建的農(nóng)村居民點要堅持節(jié)約集約、保護耕地的原則，按照因地制宜、尊重民意、完善農(nóng)村生活生產(chǎn)設施的要求，適度集中建設。

獨立工礦用地：根據(jù)獨立工礦企業(yè)受災情況、產(chǎn)業(yè)政策、生產(chǎn)力布局調整方向和災后受災人口安置的就業(yè)需要，按照優(yōu)化結構、節(jié)約集約、恢復為主、兼顧發(fā)展的用地原則，安排新增獨立工礦用地。除用于受災工礦企業(yè)恢復重建外，主要用于新建一批適合災區(qū)資源環(huán)境條件、具有比較優(yōu)勢和較好發(fā)展前景的工業(yè)項目，增強災區(qū)自我重建和發(fā)展能力，重點保障產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)用地。

基礎設施用地及其他建設用地：根據(jù)城鄉(xiāng)居民點分布和生產(chǎn)力布局，按照恢復和增強保障能力的要求，與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃相銜接。規(guī)劃期內(nèi)基礎設施建設以受損設施就地恢復為主，同時考慮改善區(qū)域發(fā)展環(huán)境、提高防災抗災能力的需要，安排新增建設用地。

3. 研究結果

面對地震災害，我國也先后出臺了一系列政策，為恢復重建和提高土地利用管理水平提供了有力的支持，同時也為加大調整城鄉(xiāng)和區(qū)域土地利用結構與布局、有效改善區(qū)域土地利用配置效率提供了強大支撐。我國“十八大”也對優(yōu)化國土空間開發(fā)格局提出了新的要求：科學合理的構建城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，增強基本公共服務和生態(tài)環(huán)境保護能力。但是災后規(guī)劃作為土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分，其組織、編制、實施、管理等系列工作還處于探索發(fā)展階段，災后規(guī)劃的編制實施主要依靠各級國土資源管理部門行政職能的推動，對于地震災后的快速化、制度化反應機制相對缺乏。

因此，本著立足當前、著眼長遠的方針，應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域土地利用，著力解決災后重建中的土地利用重大問題，提高規(guī)劃的應急反應能力，并逐步形成預警預防—響應應對—監(jiān)督保障的完善規(guī)劃應急反應機制[7]，保障各項恢復重建任務在土地利用上的落實，有效緩解和改善因地震災害對當?shù)厝藗儙淼呢撁嬗绊?，更為地方?jīng)濟建設發(fā)展奠定牢固基礎。

4. 結論及建議

對于地震災害，預防永遠比恢復重建更為重要。地質災害調查評估、災害預測預報，災后重建治理等均需要投入大量的人力、物力、財力，從土地利用規(guī)劃的角度，加強對相關問題的研究，無論是在理論上還是技術方法上，都還需要不斷探索和積極創(chuàng)新，以提高規(guī)劃的適應性。災后重建土地利用規(guī)劃應更注重跨越性和提升性，應有更長遠的考慮，將災后重建和人類的可持續(xù)發(fā)展結合起來。因此在災后土地利用規(guī)劃編制的基礎上，還應對以下方面進行關注。

4.1 做好規(guī)劃環(huán)境影響評價

規(guī)劃環(huán)境影響評價是對規(guī)劃中未來開發(fā)活動的布局、結構以及資源的配置可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評價，并提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施的過程。災后重建土地利用規(guī)劃環(huán)評需特別重視時效，突出重點，解決主要環(huán)境問題；另一方面，則需要更具理性和預見性，對土地利用結構、規(guī)模和布局等可能產(chǎn)生的環(huán)境影響與風險，進行科學的前瞻性分析[8]。因此災后重建地區(qū)的土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價，應重點在深入分析災區(qū)資源環(huán)境制約因素的基礎上，對規(guī)劃方案的環(huán)境協(xié)調性進行分析，分別對規(guī)劃目標、用地規(guī)模與結構調整方案、布局方案、土地整理復墾工程安排可能造成的環(huán)境影響進行評估，從而對應提出減緩環(huán)境負面影響的建議措施。

4.2 強化公眾參與

規(guī)劃的實施過程雖然離不開政府的主導作用，但同時也離不開公眾的參與。廣泛聽取社會各方面意見和要求，充分考慮社會各方面利益和主張，可以全面了解和認識評價對象的環(huán)境狀況，揭示出潛在的環(huán)境問題，最大限度地減少決策的盲目性、隨意性，從而提高決策的科學化水平。通過強化災后重建規(guī)劃中的公眾參與，也可以進一步提高災后重建效率、推動重建工作的順利完成。并且通過公眾參與，發(fā)揮公眾的監(jiān)督職能，可以更好地平衡各方利益，為實現(xiàn)災后重建目標提供有力支撐。

4.3 建立規(guī)劃實施監(jiān)測及評估機制

災后規(guī)劃的編制實施容易受到土地利用協(xié)調難度大、災后重建項目投資形勢變化、國家重大政策變化等各種因素的影響，規(guī)劃中不可避免地會存在一些考慮不周和預測不準的現(xiàn)象[9]。因此，應逐步建立災后重建規(guī)劃實施監(jiān)測和評估機制，在重建過程中對客觀條件、規(guī)劃實施情況以及規(guī)劃實施的政策變化情況適時進行評估，并及時對規(guī)劃進行必要的調整和修正。以提高規(guī)劃的彈性和適應性，從而更好地發(fā)揮其作用。

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本論文入選2016年5月在新西蘭基督城召開的2016年FIG（國際測量師協(xié)會）工作周會議學術論文，在大會上公開發(fā)表并進行大會學術交流。FIG國際標準書號和國際刊號為：ISBN978-87-92853-52-3ISSN2307-4086。