公共服務(wù)質(zhì)量：一個(gè)亟待重新界定與解讀的概念

陳朝兵

[摘 要]

國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于公共服務(wù)質(zhì)量的概念界定存在著一些問(wèn)題，這主要在于人們對(duì)公共服務(wù)和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)子概念缺乏準(zhǔn)確把握。應(yīng)超越西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中公共產(chǎn)品的思維邏輯，更多地從政治學(xué)視角解讀公共服務(wù)概念內(nèi)涵，并對(duì)公共服務(wù)概念做出廣義或狹義、動(dòng)詞或名詞、產(chǎn)品或服務(wù)、過(guò)程或結(jié)果等的基本辨析，也應(yīng)遵從質(zhì)量概念的專(zhuān)業(yè)含義，避免寬泛化理解甚至濫用質(zhì)量這一術(shù)語(yǔ)。公共服務(wù)質(zhì)量的概念宜重新界定為：公共服務(wù)提供過(guò)程及結(jié)果中的固有特性滿足相關(guān)規(guī)定要求和社會(huì)公眾要求的程度。圍繞“質(zhì)量特性”、“質(zhì)量要求”和“滿足程度”三個(gè)維度，對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)涵展開(kāi)深入解讀。

[關(guān)鍵詞]

公共服務(wù)；公共服務(wù)質(zhì)量；公共服務(wù)“公共性”；公共服務(wù)“服務(wù)性”

中圖分類(lèi)號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2017）02-0074-08

公共服務(wù)是我國(guó)學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期耕耘的重要學(xué)術(shù)領(lǐng)地①。繼公共服務(wù)型政府、公共服務(wù)供給、公共服務(wù)均等化、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)等研究熱潮之后，基于質(zhì)量視角和路徑的公共服務(wù)質(zhì)量研究正逐漸興起?！肮卜?wù)質(zhì)量改進(jìn)業(yè)已成為中國(guó)政府治理與改革的一個(gè)核心內(nèi)容，公共服務(wù)管理及質(zhì)量改進(jìn)研究正逐步成為中國(guó)公共管理研究的一個(gè)新領(lǐng)域?！盵1]一個(gè)研究領(lǐng)域的興起必然以該領(lǐng)域若干核心概念的準(zhǔn)確和清晰界定為基石。公共服務(wù)質(zhì)量是個(gè)新興研究領(lǐng)域，“公共服務(wù)質(zhì)量”是其中的一個(gè)重要概念，我國(guó)學(xué)界對(duì)該概念的界定存在一些問(wèn)題，有必要重新界定。

一、當(dāng)前公共服務(wù)質(zhì)量概念界定的問(wèn)題

目前我國(guó)學(xué)界尚未就公共服務(wù)質(zhì)量概念形成一個(gè)公認(rèn)的定義，學(xué)者們對(duì)該概念的表述很不一致。一些學(xué)者僅僅認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)質(zhì)量的概念界定存在分歧，尚未認(rèn)識(shí)到已有概念界定本身存在的問(wèn)題。

當(dāng)前公共服務(wù)質(zhì)量的概念界定存在五個(gè)方面問(wèn)題（見(jiàn)表1）。

第一，簡(jiǎn)單套用ISO9000∶2000標(biāo)準(zhǔn)中的“質(zhì)量”定義，止于表面，不求甚解。林尚立、張成福等把公共服務(wù)質(zhì)量界定為公共服務(wù)滿足公眾需求的程度，這實(shí)際上是借鑒了ISO9000∶2000標(biāo)準(zhǔn)中的“質(zhì)量”定義：一組固有特性滿足要求的程度。盡管在質(zhì)量概念的諸種不同定義中，筆者最贊同的也是該定義，但借鑒這一定義必須明確其中“一組固有特性”和“要求”的具體所指。也就是說(shuō)，對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的概念必須回答兩個(gè)問(wèn)題：一是公共服務(wù)的“一組固有特性”具體指哪些特性？存在于哪里？二是公共服務(wù)的“要求”具體指什么？如果沒(méi)弄清這兩個(gè)問(wèn)題就直接界定公共服務(wù)質(zhì)量，只能是對(duì)上述質(zhì)量定義的簡(jiǎn)單套用，表1相關(guān)定義即如此。比如，除張桂聚的定義具體指明了公共服務(wù)“固有的一組特性”外，其他學(xué)者都使用公共服務(wù)這一整體概念，但張桂聚的定義因?qū)⒐卜?wù)的“固有的一組特性”限定于“公共服務(wù)提供過(guò)程中”亦有缺陷，因?yàn)楣卜?wù)的“固有特性”不僅存在于提供過(guò)程中，也存在于提供結(jié)果中。又如，上述定義幾乎都把公共服務(wù)要滿足的“要求”表述為民眾或公眾的需求與期望，但公共服務(wù)的對(duì)象不只是民眾或公眾，還包括“不同的利益相關(guān)者，如雇員、納稅人、社區(qū)、非政府組織、非營(yíng)利組織、新聞媒體等”[2]，公共服務(wù)要滿足的“要求”也不只是民眾或公眾的需求與期望，還包括與公共服務(wù)相關(guān)的法律、法規(guī)、政策、制度等規(guī)定的要求。

第二，誤把公共服務(wù)質(zhì)量等同于公眾對(duì)公共服務(wù)的滿意度。丁輝俠等認(rèn)為公共服務(wù)質(zhì)量體現(xiàn)為公眾對(duì)公共服務(wù)的滿意度或認(rèn)可度，有學(xué)者甚至將公共服務(wù)滿意度調(diào)查直接等同于公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)[3]，筆者對(duì)此持否定意見(jiàn)。首先，滿意度屬于主觀范疇，而質(zhì)量既有主觀性也有客觀性，故滿意度不可能完全反映質(zhì)量。其次，滿意度有多種，既有質(zhì)量因素的滿意度，也有非質(zhì)量因素的滿意度，因而“公眾對(duì)公共服務(wù)的滿意度”的說(shuō)法是不準(zhǔn)確和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，?yīng)確切表述為“公眾對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的滿意度”。再次，根據(jù)ISO9000∶2000標(biāo)準(zhǔn)對(duì)“顧客滿意”的定義——“顧客對(duì)其要求已被滿足的程度的感受”——可知，與顧客滿意直接關(guān)聯(lián)的是顧客要求被滿足，而非質(zhì)量本身。換言之，在質(zhì)量與顧客滿意之間，還存在顧客要求被滿足這一中介。綜上，不能簡(jiǎn)單認(rèn)為公共服務(wù)質(zhì)量等同為公眾對(duì)公共服務(wù)的滿意度。

第三，誤把公共服務(wù)視作一種“服務(wù)”和用商業(yè)服務(wù)質(zhì)量思維邏輯界定公共服務(wù)質(zhì)量。金青梅等認(rèn)為，公共服務(wù)質(zhì)量是公眾實(shí)際感知與預(yù)期服務(wù)的比較或差距，這實(shí)際上是借鑒了格朗魯斯和帕拉蘇拉曼等對(duì)商業(yè)服務(wù)質(zhì)量下的定義。格朗魯斯認(rèn)為顧客感知服務(wù)質(zhì)量是顧客對(duì)服務(wù)期望與實(shí)際感知到的服務(wù)水平之間的對(duì)比[4]，帕拉蘇拉曼等認(rèn)為服務(wù)質(zhì)量是顧客對(duì)服務(wù)的期望質(zhì)量與實(shí)際感受到的服務(wù)質(zhì)量之間的差距[5]。上述應(yīng)用商業(yè)服務(wù)質(zhì)量的思維邏輯界定公共服務(wù)質(zhì)量的本質(zhì)在于他們認(rèn)為公共服務(wù)是一種“服務(wù)”。但公共服務(wù)真是一種“服務(wù)”嗎？顯然不能這樣簡(jiǎn)單理解。實(shí)際上，公共服務(wù)是個(gè)內(nèi)涵頗為豐富的概念，不僅體現(xiàn)為無(wú)形的服務(wù)，也體現(xiàn)為有形的產(chǎn)品。更重要的是，公共服務(wù)與商業(yè)服務(wù)不同：前者是對(duì)“公共性”的不懈追求，后者以實(shí)現(xiàn)“私人性”為根本目標(biāo)。因此，應(yīng)用商業(yè)服務(wù)質(zhì)量的思維邏輯來(lái)界定公共服務(wù)質(zhì)量是欠妥的。

第四，僅從客觀性的角度界定公共服務(wù)質(zhì)量。陳振明等認(rèn)為，公共服務(wù)質(zhì)量指公共服務(wù)品質(zhì)特性所體現(xiàn)的水平，這實(shí)際上把公共服務(wù)質(zhì)量限定于客觀范疇。如前所述，質(zhì)量既有客觀性也有主觀性，故公共服務(wù)質(zhì)量的概念界定應(yīng)同時(shí)體現(xiàn)主觀和客觀兩個(gè)維度。其實(shí)，公共服務(wù)質(zhì)量的客觀性就是公共服務(wù)質(zhì)量特性的本身水平，其并不取決于社會(huì)公眾的主觀感知和評(píng)價(jià)；公共服務(wù)質(zhì)量的主觀性則不然，必須依賴于公眾對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量特性的感知和評(píng)價(jià)。

第五，公共服務(wù)質(zhì)量概念界定的寬泛化。蔡立輝等認(rèn)為，公共服務(wù)質(zhì)量包含公共服務(wù)的方法與手段，公共服務(wù)的滿意程度和提供態(tài)度，政府的社會(huì)效果與管理能力、程序和規(guī)范、結(jié)果或效果要求、投入或輸入要求、服務(wù)功能、行為方式、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、公共精神等多方面的內(nèi)涵。顯然，這樣理解公共服務(wù)質(zhì)量比較寬泛?！百|(zhì)量”是個(gè)有專(zhuān)業(yè)含義的概念，盡管出現(xiàn)過(guò)很多泛化理解甚至濫用，但作為公共服務(wù)領(lǐng)域外延的公共服務(wù)質(zhì)量概念應(yīng)遵從質(zhì)量的專(zhuān)業(yè)含義進(jìn)行界定；否則，公共服務(wù)質(zhì)量概念必然與公共服務(wù)績(jī)效、公共服務(wù)能力、公共服務(wù)滿意度、公共服務(wù)態(tài)度、公共服務(wù)效益等概念混淆，難以保證公共服務(wù)質(zhì)量研究的互斥性、區(qū)隔性與獨(dú)立性。

二、公共服務(wù)和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)子概念再把握

（一）究竟什么是“公共服務(wù)”？

“公共服務(wù)”一詞源于西方公共產(chǎn)品理論。“從19世紀(jì)末葉開(kāi)始，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)一直按照用物品特性解釋公共服務(wù)的思維邏輯前進(jìn)，從‘公共物品，到‘準(zhǔn)公共物品，再到‘有益物品、‘混合物品、‘中間物品等概念，物品分類(lèi)理論的不斷豐富，其目的無(wú)非是為了用物品的規(guī)定性解釋公共服務(wù)。”[6]由此來(lái)看，公共服務(wù)在西方更多的是作為經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，與公共產(chǎn)品概念錯(cuò)綜交織。

2002年的政府工作報(bào)告和黨的十六屆三中全會(huì)把“公共服務(wù)”確定為與“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)”、“市場(chǎng)監(jiān)管”、“社會(huì)管理”并列的政府職能后，“公共服務(wù)”一詞開(kāi)始成為我國(guó)社會(huì)各界關(guān)注和使用的熱詞。此后不久，我們黨和政府對(duì)公共服務(wù)概念做出明確界定：“公共服務(wù)就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等?！盵7]這一界定被學(xué)界廣泛接受，實(shí)質(zhì)是用公共產(chǎn)品概念來(lái)界定公共服務(wù)概念。然而，對(duì)公共服務(wù)概念的理解遠(yuǎn)非“提供公共產(chǎn)品和服務(wù)”那么簡(jiǎn)單。從2004年起，國(guó)內(nèi)許多學(xué)者撰文探討公共服務(wù)概念問(wèn)題并一直持續(xù)至今，公共服務(wù)概念是個(gè)迄今未有定論的尚待研討的課題。已有公共服務(wù)概念界定主要有“公共產(chǎn)品”、“公共利益”、“基本人權(quán)”和“供給與需求”四種角度，其中每一角度均僅揭示了公共服務(wù)概念的一個(gè)側(cè)面，不足以構(gòu)成對(duì)這個(gè)概念的完整界定。首先，公共產(chǎn)品的界定角度是依據(jù)公共產(chǎn)品的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性推導(dǎo)公共服務(wù)的規(guī)定性。然而，就公共服務(wù)最本質(zhì)的特性而言，應(yīng)是公共性而不是非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。這意味著，在某種特殊情況下，一些并不具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性卻能實(shí)現(xiàn)公共性的私人產(chǎn)品也能成為政府提供的公共服務(wù)。其次，公共利益的界定角度是對(duì)公共服務(wù)的本質(zhì)特性即公共性的聚焦，誠(chéng)如有學(xué)者所言：“公共利益才是判定公共服務(wù)的內(nèi)在依據(jù)，物品只有與公共利益相聯(lián)系才具有公共服務(wù)的特性”[8]。然而，公共利益充其量只能作為公共服務(wù)概念不可或缺的要素之一，僅用公共利益無(wú)法完成公共服務(wù)的概念界定與內(nèi)涵解釋。再次，基本人權(quán)的界定角度強(qiáng)調(diào)提供公共服務(wù)是政府的職責(zé)、享有公共服務(wù)是公民的權(quán)利。這雖然指明了公共服務(wù)的責(zé)任歸屬和權(quán)利屬性，映射出政府與公民之間的公共關(guān)系，但仍不足以完整詮釋公共服務(wù)的公共性本質(zhì)特性，且完全回避了公共服務(wù)之“服務(wù)”為何的問(wèn)題。最后，供給與需求的界定角度強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的提供過(guò)程要介入公共權(quán)力、動(dòng)用公共資源，提供結(jié)果要滿足公眾需求、維護(hù)公共利益等。盡管這一界定有效揭示了公共服務(wù)的功能價(jià)值屬性以及公共性本質(zhì)特性，但該界定角度容易陷入公共服務(wù)供給要素和需求要素的具體羅列窘境，造成與嚴(yán)格意義上的概念界定偏離。

筆者力圖在前人基礎(chǔ)上對(duì)公共服務(wù)概念做一總括性整合與把握。一是公共服務(wù)有動(dòng)詞和名詞、廣義和狹義之分。不少學(xué)者在探討公共服務(wù)概念時(shí)，首先區(qū)分公共服務(wù)一詞的詞性。比如，當(dāng)與經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理并列作為政府職能時(shí)，公共服務(wù)是動(dòng)詞；當(dāng)與“提供”、“供給”等動(dòng)詞搭配構(gòu)成“提供公共服務(wù)”、“公共服務(wù)供給”等短句時(shí)，公共服務(wù)是名詞。與此同時(shí)，一些學(xué)者在含義層次上區(qū)分了廣義和狹義的公共服務(wù)：廣義的公共服務(wù)涵括政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四大職能；狹義的公共服務(wù)僅指政府四大職能中的公共服務(wù)職能，具體包括公共教育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、公共文化等領(lǐng)域的基本公共服務(wù)。二是公共服務(wù)與公共產(chǎn)品兩個(gè)概念不能混同，且前者不是無(wú)形服務(wù)、后者亦不是有形產(chǎn)品的指代。作為西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)，公共產(chǎn)品概念與私人產(chǎn)品概念相對(duì)應(yīng)，其核心特性在于兼具非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。同時(shí)，公共產(chǎn)品概念中的“產(chǎn)品”非實(shí)指有形產(chǎn)品，而是同時(shí)包括有形產(chǎn)品和無(wú)形服務(wù)。如薩繆爾森舉例的公共產(chǎn)品既包括有形的燈塔、交通設(shè)施，也包括無(wú)形的法治、秩序、安全。與公共產(chǎn)品的核心特性在于非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性不同，公共服務(wù)的本質(zhì)特性是公共性，只要能體現(xiàn)或?qū)崿F(xiàn)公共性，無(wú)論公共產(chǎn)品還是私人產(chǎn)品，也無(wú)論是有形產(chǎn)品還是無(wú)形服務(wù)，均能成為公共服務(wù)的內(nèi)容。三是應(yīng)更多地從政治學(xué)視角解讀公共服務(wù)概念，并將公共利益、公共需求、公共政策、公共權(quán)力、公共資源、公共行為、公共關(guān)系等納入公共服務(wù)的內(nèi)涵。公共服務(wù)作為現(xiàn)代政府的基本職能，本質(zhì)上“不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)思維產(chǎn)物，而是一個(gè)政治思維產(chǎn)物”[9]。首先，維護(hù)公共利益是公共服務(wù)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，這是由公共服務(wù)的本質(zhì)特性——公共性——所決定的。其次，滿足公共需求是公共服務(wù)的功能標(biāo)準(zhǔn)，這種公共需求指全體公民生存和發(fā)展方面的直接需求，體現(xiàn)為衣、食、住、行、生存、生產(chǎn)、生活、發(fā)展、娛樂(lè)等方面的需求[10]。再次，憑借公共權(quán)力、運(yùn)用公共政策、配置公共資源、實(shí)施公共行為等是公共服務(wù)的過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)。公共服務(wù)的責(zé)任提供主體是公共部門(mén)而非私營(yíng)部門(mén)和第三部門(mén)[11]，這決定了公共服務(wù)的提供過(guò)程必然交織著公共權(quán)力、公共政策、公共資源、公共行為等要素。最后，反映公共關(guān)系是公共服務(wù)的關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。提供公共服務(wù)是政府的基本職責(zé)，享有公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，這決定公共服務(wù)必須要反映“政府職責(zé)——公民權(quán)利”構(gòu)成的公共關(guān)系。四是應(yīng)基于過(guò)程和結(jié)果兩個(gè)維度考察公共服務(wù)概念。雖然從很大程度上可以說(shuō)，作為動(dòng)詞的“公共服務(wù)”更多體現(xiàn)為過(guò)程，作為名詞的“公共服務(wù)”更多體現(xiàn)為結(jié)果，但無(wú)論是動(dòng)詞還是名詞的“公共服務(wù)”，都應(yīng)同時(shí)從過(guò)程和結(jié)果雙維度進(jìn)行考察。公共服務(wù)的過(guò)程維度可以解讀為公共利益維護(hù)、公共需求滿足、公共權(quán)力運(yùn)用、公共政策運(yùn)行、公共資源配置、公共行為實(shí)施、公共關(guān)系反映等的過(guò)程，此時(shí)表現(xiàn)為動(dòng)態(tài)的行為與活動(dòng)；公共服務(wù)的結(jié)果維度是以上系列過(guò)程的綜合產(chǎn)出，此時(shí)表現(xiàn)為靜態(tài)的產(chǎn)品與服務(wù)。

（二）何為“質(zhì)量”？

在質(zhì)量管理學(xué)科中，“質(zhì)量”是最基礎(chǔ)也是最核心的概念，人們對(duì)其含義一直爭(zhēng)議不斷。

休哈特將質(zhì)量定義為產(chǎn)品好的程度，認(rèn)為質(zhì)量是“絕對(duì)的和普遍認(rèn)可的，標(biāo)志著一個(gè)不可妥協(xié)的標(biāo)準(zhǔn)和高的成就”[12]。克勞斯比把質(zhì)量定義為“符合要求”，認(rèn)為產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量等價(jià)于可測(cè)量的符合標(biāo)準(zhǔn)的特性參數(shù)。費(fèi)根鮑姆認(rèn)為質(zhì)量是由顧客需求決定的，并將產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量定義為：“在市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、工程、制造、維護(hù)的各個(gè)方面、綜合的特性，要通過(guò)這些各個(gè)方面的使用來(lái)滿足顧客的期望”[13]。朱蘭用“適用性”表達(dá)質(zhì)量的含義，指出產(chǎn)品質(zhì)量就是產(chǎn)品的適用性，即產(chǎn)品在使用時(shí)能成功滿足需要的程度。田口玄一另辟蹊徑，認(rèn)為質(zhì)量指產(chǎn)品出廠進(jìn)入市場(chǎng)后給社會(huì)帶來(lái)的損失程度，其中“社會(huì)”主要指顧客及利益相關(guān)方。戴明把“質(zhì)量”與“過(guò)程”、“經(jīng)營(yíng)”、“顧客愿意支付的價(jià)格”等聯(lián)系起來(lái)，認(rèn)為“質(zhì)量有不同的水平”[13]。

上述關(guān)于質(zhì)量的觀點(diǎn)存在分歧，卻從不同側(cè)面揭示了質(zhì)量概念的內(nèi)涵。事實(shí)上，質(zhì)量是一個(gè)多維度的復(fù)雜概念，全面理解質(zhì)量離不開(kāi)對(duì)各種觀點(diǎn)的認(rèn)真把握。有關(guān)質(zhì)量的定義基于多種觀點(diǎn)，如基于評(píng)判的觀點(diǎn)認(rèn)為質(zhì)量是優(yōu)異或卓越的同義詞，基于產(chǎn)品的觀點(diǎn)認(rèn)為質(zhì)量是產(chǎn)品屬性在“量”上的反映，基于用戶的觀點(diǎn)認(rèn)為質(zhì)量是對(duì)顧客需要的適用性和滿足性，基于價(jià)值的觀點(diǎn)認(rèn)為質(zhì)量以有用性或滿意度來(lái)度量，基于生產(chǎn)的觀點(diǎn)認(rèn)為質(zhì)量是工廠產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中的“符合規(guī)范”[14]（P9-10）。有學(xué)者把人們對(duì)質(zhì)量的理解劃分為三個(gè)階段：第一階段是品質(zhì)派，即產(chǎn)品質(zhì)量好壞由產(chǎn)品內(nèi)在品質(zhì)決定；第二階段是服務(wù)派，即質(zhì)量由產(chǎn)品內(nèi)在品質(zhì)擴(kuò)展到產(chǎn)品外觀、合用程度、服務(wù)及售后服務(wù)等；第三階段是顧客滿意度派，即質(zhì)量等同于顧客滿意度[15]。

國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織發(fā)布的ISO9000∶2000標(biāo)準(zhǔn)，把質(zhì)量定義為“一組固有特性滿足要求的程度”，這可以視為關(guān)于質(zhì)量定義智慧的凝結(jié)。該定義國(guó)際普遍認(rèn)同和廣泛使用，精煉、簡(jiǎn)短且不失準(zhǔn)確、規(guī)范，其中蘊(yùn)含著十分豐富的信息。首先，該定義省略了質(zhì)量載體，質(zhì)量載體可以是單獨(dú)描述和研究的事物，諸如產(chǎn)品、服務(wù)、過(guò)程、活動(dòng)、體系或人以及這些各項(xiàng)的組合均可作為質(zhì)量載體。其次，該定義中的“一組固有特性”，指存在于質(zhì)量載體中的并可區(qū)別于其他事物的特征。再次，該定義中的“要求”，指明示的、通常隱含的或必須履行的需求或期望，而“明示”的要求指在文件中闡明的規(guī)定要求，“隱含”的要求指組織、顧客和其他相關(guān)方的慣例或一般做法。

此外，根據(jù)ISO9000∶2000標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量定義，在質(zhì)量概念上還可以指出如下四點(diǎn)。一是質(zhì)量可拆分成“質(zhì)”與“量”來(lái)理解。“質(zhì)”指質(zhì)量載體的內(nèi)在品質(zhì)，即定義中的“固有特性”（也稱“質(zhì)量特性”）；“量”指質(zhì)量載體的固有特性滿足要求的“程度”。二是質(zhì)量有客觀質(zhì)量與主觀質(zhì)量之分?！耙蟆卑ㄒ?guī)定要求和“人”（如顧客、民眾）的要求，據(jù)此，固有特性滿足規(guī)定要求的程度指客觀質(zhì)量，固有特性滿足“人”的要求的程度是指主觀質(zhì)量。三是ISO9000∶2000標(biāo)準(zhǔn)給出的質(zhì)量定義適用于任何質(zhì)量載體的質(zhì)量概念界定，但并不排斥某一質(zhì)量載體質(zhì)量概念的其他更好界定。比如，針對(duì)市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)領(lǐng)域的商業(yè)服務(wù)質(zhì)量，格朗魯斯和帕拉蘇拉曼等的界定無(wú)疑具有良好的解釋力，因而受到學(xué)界的廣泛歡迎。四是質(zhì)量概念被泛化理解甚至濫用的趨勢(shì)應(yīng)當(dāng)引起警惕。伴隨質(zhì)量概念使用得越來(lái)越普遍，對(duì)質(zhì)量的理解呈現(xiàn)泛化趨勢(shì)，如將質(zhì)量與績(jī)效、滿意度、能力等概念混淆理解。同時(shí)，還出現(xiàn)了“質(zhì)量程度”、“質(zhì)量績(jī)效”等不規(guī)范的表達(dá)現(xiàn)象，這無(wú)疑是對(duì)質(zhì)量一詞的濫用。

三、公共服務(wù)質(zhì)量概念的重新界定與解讀

ISO9000∶2000標(biāo)準(zhǔn)所界定的質(zhì)量概念——“一組固有特性滿足要求的程度”——可分解為質(zhì)量特性（即定義中的“固有特性”）、質(zhì)量要求（即定義中的“要求”）和滿足程度（即定義中的固有特性滿足要求的程度）三個(gè)要素。基于前文對(duì)公共服務(wù)概念的討論，同時(shí)借鑒ISO9000∶2000標(biāo)準(zhǔn)對(duì)質(zhì)量的定義，可以把公共服務(wù)質(zhì)量概念重新界定為：公共服務(wù)提供過(guò)程及結(jié)果中的固有特性滿足相關(guān)規(guī)定要求和社會(huì)公眾要求的程度。筆者在此從質(zhì)量特性、質(zhì)量要求和滿足程度三個(gè)維度對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量概念展開(kāi)解讀。

（一）質(zhì)量特性：公共服務(wù)提供過(guò)程及結(jié)果中的固有特性

公共服務(wù)的質(zhì)量特性指公共服務(wù)提供過(guò)程及結(jié)果中的能夠滿足質(zhì)量要求（即相關(guān)規(guī)定要求和社會(huì)公眾要求）的固有特性。首先，公共服務(wù)的固有特性存在于公共服務(wù)的提供過(guò)程及結(jié)果中，因?yàn)楣卜?wù)不僅是動(dòng)態(tài)的提供過(guò)程，同時(shí)也是靜態(tài)的提供結(jié)果。其次，屬于公共服務(wù)固有特性的質(zhì)量特性，是在公共服務(wù)提供過(guò)程及結(jié)果中本來(lái)就有的，而非外在賦予的特性。再次，公共服務(wù)的質(zhì)量特性指公共服務(wù)提供過(guò)程及結(jié)果中那些能滿足質(zhì)量要求的固有特性，不能滿足質(zhì)量要求的固有特性不是質(zhì)量特性。

公共服務(wù)的質(zhì)量特性具體包括哪些？對(duì)此有學(xué)者做出了相關(guān)探討。有人認(rèn)為包括可靠性、反應(yīng)性、保證性、移情性和可感知性[16]，也有人認(rèn)為包括有形性、可靠性、反應(yīng)性、保證性、關(guān)懷性、信息性和監(jiān)督性[17]，還有人認(rèn)為包括守法性、透明性、便利性、響應(yīng)性、實(shí)效性和保證性[18]以及獲得性、及時(shí)性、經(jīng)濟(jì)性、準(zhǔn)確性、響應(yīng)性[19]、保障性、安全性、公益性、效率性和便捷性[3]等。由此不難看出，上述公共服務(wù)質(zhì)量特性更偏向于商業(yè)服務(wù)的“服務(wù)性”質(zhì)量特性（如可靠性、便利性、反應(yīng)性、保證性、移情性、及時(shí)性、準(zhǔn)確性等），缺乏足夠考量公共服務(wù)的“公共性”質(zhì)量特性（如守法性、透明性、監(jiān)督性、公益性等），這主要是沿襲商業(yè)服務(wù)質(zhì)量的思維邏輯研究的結(jié)果。

公共服務(wù)的質(zhì)量特性除包括商業(yè)服務(wù)的質(zhì)量特性外，還包括體現(xiàn)公共服務(wù)“公共性”的質(zhì)量特性，后者是將公共服務(wù)與其他服務(wù)有效區(qū)分的關(guān)鍵。至于體現(xiàn)公共服務(wù)“公共性”的質(zhì)量特性，則應(yīng)基于公共服務(wù)的內(nèi)涵分析而得，同時(shí)必須能滿足質(zhì)量要求。結(jié)合前文分析，公共利益、公共需求、公共政策、公共權(quán)力、公共資源、公共行為、公共關(guān)系等均構(gòu)成公共服務(wù)概念的內(nèi)涵，據(jù)此不難看出體現(xiàn)公共服務(wù)“公共性”的質(zhì)量特性至少包括公益性、保障性、責(zé)任性、公平性、回應(yīng)性、參與性、透明性、法治性、共享性和可及性。再結(jié)合商業(yè)服務(wù)的質(zhì)量特性，可以認(rèn)為公共服務(wù)的質(zhì)量特性至少包括公益性、保障性、可及性、可靠性、透明性、廉潔性、參與性、回應(yīng)性、公平性、共享性、保證性、責(zé)任性、法治性等。

以上分析的公共服務(wù)的質(zhì)量特性即公共服務(wù)的固有特性，再次印證其同時(shí)存在于公共服務(wù)的提供過(guò)程及結(jié)果中。比如，透明性、廉潔性、參與性、回應(yīng)性、保證性、責(zé)任性、法治性等屬于公共服務(wù)提供過(guò)程中的固有特性，公益性、保障性、可及性、可靠性、公平性、共享性等屬于公共服務(wù)提供結(jié)果中的固有特性。

（二）質(zhì)量要求：公共服務(wù)的相關(guān)規(guī)定要求和社會(huì)公眾要求

可以把公共服務(wù)的質(zhì)量要求劃分為相關(guān)規(guī)定要求和社會(huì)公眾要求兩種類(lèi)型。相關(guān)規(guī)定要求指公共服務(wù)方面的相關(guān)文件，包括法律、法規(guī)、規(guī)章、政策、管理制度、報(bào)告、標(biāo)準(zhǔn)等對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量特性規(guī)定的要求；社會(huì)公眾要求指公共服務(wù)的利益相關(guān)者，包括雇員、納稅人、社區(qū)、非政府組織、非營(yíng)利組織、新聞媒體等對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量特性提出的要求。

相關(guān)規(guī)定要求和社會(huì)公眾要求之間具有緊密的內(nèi)在聯(lián)系：前者由后者轉(zhuǎn)化而來(lái)。具體來(lái)說(shuō)，社會(huì)公眾要求是一種存在于公民心目中的主觀的、無(wú)形的且在不經(jīng)表達(dá)或調(diào)查的情況下是不可知、不可見(jiàn)的要求，必須通過(guò)公民表達(dá)、政府調(diào)查的方式獲知并形成于相關(guān)文件中即轉(zhuǎn)化為相關(guān)規(guī)定要求，才是客觀的、有形的、可知的、可見(jiàn)的。這對(duì)于政府提供公共服務(wù)和改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量具有重要啟發(fā)意義，即政府提供公共服務(wù)只能直接遵循相關(guān)規(guī)定要求，無(wú)法直接遵循社會(huì)公眾要求。相關(guān)規(guī)定要求越能真實(shí)反映社會(huì)公眾要求，政府通過(guò)遵循相關(guān)規(guī)定要求就越能改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量。

（三）滿足程度：公共服務(wù)質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度

公共服務(wù)質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度直接反映了公共服務(wù)質(zhì)量的高低。公共服務(wù)質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度高，則公共服務(wù)質(zhì)量高；反之，則公共服務(wù)質(zhì)量低。從公共服務(wù)的質(zhì)量特性出發(fā)，可對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行分解，并劃分為過(guò)程質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量。根據(jù)前文分析，公共服務(wù)質(zhì)量可分解為公益性質(zhì)量、保障性質(zhì)量、可及性質(zhì)量、可靠性質(zhì)量、透明性質(zhì)量、廉潔性質(zhì)量、參與性質(zhì)量、回應(yīng)性質(zhì)量、公平性質(zhì)量、共享性質(zhì)量、移情性質(zhì)量、保證性質(zhì)量、責(zé)任性質(zhì)量、法治性質(zhì)量等。由于上述公共服務(wù)質(zhì)量特性或存在于公共服務(wù)提供過(guò)程中，或存在于公共服務(wù)提供結(jié)果中，因而公共服務(wù)質(zhì)量又可劃分為過(guò)程質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量。不難理解，公共服務(wù)的過(guò)程質(zhì)量聚焦于“社會(huì)公眾如何得到公共服務(wù)（或政府如何提供公共服務(wù)）”，而公共服務(wù)的結(jié)果質(zhì)量聚焦于“社會(huì)公眾得到怎樣的公共服務(wù)（或政府提供了怎樣的公共服務(wù)）”。

從公共服務(wù)的質(zhì)量要求看，可把公共服務(wù)質(zhì)量劃分為客觀質(zhì)量和主觀質(zhì)量。根據(jù)前文，公共服務(wù)的質(zhì)量特性滿足相關(guān)規(guī)定要求的程度可稱為公共服務(wù)的客觀質(zhì)量，滿足社會(huì)公眾要求的程度可稱為公共服務(wù)的主觀質(zhì)量。前者之所以是公共服務(wù)的客觀質(zhì)量，是因?yàn)橄嚓P(guān)規(guī)定要求具有客觀性，因而用其衡量公共服務(wù)的質(zhì)量特性得出的就是公共服務(wù)的客觀質(zhì)量。后者之所以是公共服務(wù)的主觀質(zhì)量，是因?yàn)樯鐣?huì)公眾要求具有主觀性，因而用其衡量公共服務(wù)的質(zhì)量特性得出的就是公共服務(wù)的主觀質(zhì)量。

本文界定的公共服務(wù)質(zhì)量概念具有一定優(yōu)勢(shì)。一是摒棄了把公共服務(wù)簡(jiǎn)單視作一種“服務(wù)”運(yùn)用商業(yè)服務(wù)質(zhì)量來(lái)界定的思維邏輯，強(qiáng)調(diào)更多地從政治學(xué)視角填補(bǔ)公共服務(wù)的“公共性”內(nèi)涵，進(jìn)而界定公共服務(wù)質(zhì)量的概念。二是基于公共服務(wù)的過(guò)程和結(jié)果雙重維度來(lái)考察公共服務(wù)的質(zhì)量特性，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的質(zhì)量特性不僅存在于公共服務(wù)提供過(guò)程中，而且存在于公共服務(wù)提供結(jié)果中，這就挖掘出公共服務(wù)的若干質(zhì)量特性，超越了既有研究視野。三是將公共服務(wù)的質(zhì)量要求具體劃分為相關(guān)規(guī)定要求和社會(huì)公眾要求，有效克服了既有界定籠統(tǒng)將公共服務(wù)的質(zhì)量要求表述為民眾或公眾要求的缺陷。四是指出了公共服務(wù)的過(guò)程質(zhì)量與結(jié)果質(zhì)量、客觀質(zhì)量與主觀質(zhì)量的劃分依據(jù)。五是劃分了公共服務(wù)質(zhì)量與公共服務(wù)滿意度、公共服務(wù)績(jī)效等相近概念之間的界限，避免寬泛解讀公共服務(wù)質(zhì)量概念。

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