涉訴信訪規(guī)范化：現(xiàn)狀、問題與出路

王次寶+祝小琴

[摘 要]

黨的十八屆三中全會明確提出要將涉訴信訪納入法治軌道解決，規(guī)范化是涉訴信訪走向法治化的重要一環(huán)。我國涉訴信訪規(guī)范化的現(xiàn)狀可以概括為具體內(nèi)容雜、實際操作亂、處理效果差，問題集中表現(xiàn)在啟動與受理環(huán)節(jié)欠缺規(guī)制，處理環(huán)節(jié)呈現(xiàn)非程序化，終結(jié)環(huán)節(jié)主體過度多元，銜接環(huán)節(jié)對接不夠順暢。實現(xiàn)涉訴信訪規(guī)范化的出路在于涉訴信訪的啟動與受理環(huán)節(jié)應(yīng)嚴(yán)格界分“訴”與“訪”，限定啟動主體與時間，完善受理部門與平臺；處理環(huán)節(jié)實現(xiàn)導(dǎo)訪入訴，加強協(xié)調(diào)，合理追責(zé)；終結(jié)環(huán)節(jié)明確終結(jié)案件范圍，完善終結(jié)制度，細(xì)化懲戒規(guī)則；銜接環(huán)節(jié)完善再審救濟渠道，改革相關(guān)司法制度與強化多元化糾紛解決機制。

[關(guān)鍵詞]

涉訴信訪；法治化；規(guī)范化；救濟機制

中圖分類號：D631 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2017）02-0052-06

“涉訴信訪”概念最早由最高人民法院在2004年4月召開的全國涉訴信訪工作會議上提出①[1]（P29）。長期以來，愈演愈烈的各類涉訴信訪在彌補司法救濟缺陷的同時，也導(dǎo)致大量終審裁判難以終結(jié)，纏訪、鬧訪、重復(fù)訪、越級訪等非正常信訪一再發(fā)生。2013年黨的十八屆三中全會明確了涉法涉訴信訪法治化改革的方向，涉訴信訪法治化改革也由此正式拉開帷幕。與遍及黨政、立法、司法等機關(guān)的大信訪格局相比，我國涉及涉訴信訪的規(guī)范性文件效力位階偏低，除國務(wù)院《信訪條例》外，其他主要是數(shù)量頗具規(guī)模、內(nèi)容結(jié)構(gòu)或雷同或交錯的地方性法規(guī)、部門規(guī)章以及內(nèi)容龐雜的規(guī)范性文件。只有實現(xiàn)涉訴信訪的規(guī)范化，才能有效推動涉訴信訪走向法治化。

一、我國涉訴信訪規(guī)范化的現(xiàn)狀

我國最高人民法院將涉訴信訪界定為：“有關(guān)當(dāng)事人以來信、來訪的形式向人民法院提出告訴、申訴和申請再審以及當(dāng)事人向人民法院信訪的同時，向其他國家機關(guān)信訪，其他國家機關(guān)接訪后，通過一定的方式促使人民法院完成某種訴訟行為。”[1]學(xué)界一般認(rèn)為，涉訴信訪指因?qū)θ嗣穹ㄔ禾幚淼脑V訟案件不滿所引起的信訪，具體包括兩個方面：“一是與某一個具體的訴訟案件相聯(lián)系，當(dāng)事人要求人民法院完成某種訴訟行為的來信、來訪；二是指就某一個具體的訴訟案件，當(dāng)事人向人大、黨委、行政機關(guān)等權(quán)力部門申訴，期求其他國家機關(guān)以一定的方式影響訴訟案件的進程或結(jié)果”[2]（P8）。涉訴信訪的規(guī)范化就是要通過制定涉訴信訪的相關(guān)法律、法規(guī)與司法解釋、多部門聯(lián)合制定規(guī)范性文件等手段，使涉訴信訪案件的處理有規(guī)可循。涉訴信訪的規(guī)范化也要求制定具體規(guī)則懲治以非法手段壓制涉訴信訪的行為，同時還應(yīng)針對纏訪、鬧訪、暴力訪等非正常信訪制定明確的懲戒規(guī)則?？偟膩碚f，涉訴信訪的規(guī)范化就是通過制定具體規(guī)則來規(guī)范涉訴信訪的啟動、受理、處理、終結(jié)、銜接等環(huán)節(jié)，旨在實現(xiàn)涉訴信訪工作的“有法可依”。

近些年來，我國各種社會矛盾愈加凸顯，人民法院受理的涉訴信訪案件數(shù)量逐年攀升，并呈群體化、組織化趨勢。為及時處理涉訴信訪案件、有效化解社會矛盾、維護司法權(quán)威，各類黨政機關(guān)發(fā)布了一系列涉及涉訴信訪的意見、辦法與司法文件（見表1）。

從表1可以看出，涉訴信訪的相關(guān)規(guī)定主要由中共中央、國務(wù)院、中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院、國家信訪局等頒布，包括黨的文件、行政法規(guī)、司法文件、部委文件等。盡管中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，總體上實現(xiàn)了“有法可依”，但涉訴信訪的規(guī)范化明顯滯后，有關(guān)規(guī)定還很不完善。

一是具體內(nèi)容雜。涉訴信訪的規(guī)范性文件制定主體多、法律效力不一致，實踐中對于具體適用的規(guī)范類別存在諸多爭議。從表1可知，規(guī)范性文件多為黨的文件，而黨的文件政策性強、意在維穩(wěn)，對法院在審理案件過程中如何衡量維穩(wěn)和公正審判的關(guān)系提出了挑戰(zhàn)?，F(xiàn)行規(guī)范對涉訴信訪的法律定性、甄別機制、工作程序、銜接機制等方面均無明確規(guī)定，只是籠統(tǒng)規(guī)定了原則、任務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)，沒有具體、統(tǒng)一的實施細(xì)則，運作起來必然混亂。

二是實際操作亂。涉訴信訪當(dāng)事人作為理性人追求自身利益的最大化，意圖通過黨委、行政等其他力量干預(yù)司法，影響司法裁判的既判力與終局性，以達(dá)到自我的預(yù)期目的。政府處理涉訴信訪問題缺乏法律依據(jù)，實踐中仍有相當(dāng)一部分信訪人向政府進行涉訴信訪，而這涉及涉訴信訪案件的管轄權(quán)問題，各部門之間難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一，根本原因是涉訴信訪缺乏相應(yīng)的甄別、分流機制。雖然規(guī)范性文件種類很多，但由于各規(guī)范之間的無序化導(dǎo)致涉訴信訪工作的責(zé)任不明，黨委、人大、政府、司法機關(guān)之間“踢皮球”現(xiàn)象屢見不鮮，信訪工作的責(zé)任追究機制經(jīng)常處于空轉(zhuǎn)的狀態(tài)。

三是處理效果差。各部門制定的終結(jié)辦法實施效果不理想，當(dāng)事人在信訪終結(jié)后不斷申訴，“終而不結(jié)”現(xiàn)象廣泛存在，重復(fù)訪、集體訪、進京訪的現(xiàn)象持續(xù)不斷。實踐中難以區(qū)分哪些信訪人是真有冤屈還是無理鬧訪，普通民眾的內(nèi)心更傾向于同情信訪者，導(dǎo)致涉訴信訪存在很難處理的一個現(xiàn)實問題：當(dāng)事人的合理訴求無法得到救濟，法官的公正審判無法得到理解。部分法院為了罷訪，無底線滿足當(dāng)事人的不合理訴求，包括金錢給付，激發(fā)了更多人為經(jīng)濟利益走上信訪之路，法院甚至淪為“社會救助站”。

二、涉訴信訪規(guī)范化面臨的主要問題

（一）涉訴信訪的啟動與受理程序

涉訴信訪是某一具體案件的當(dāng)事人或案件以外的第三人，向人民法院或其他國家機關(guān)申訴，由人民法院直接受理或由人大、黨委、政府等國家機關(guān)受理后轉(zhuǎn)交法院處理的信訪類型。涉訴信訪的啟動主體、啟動時間不受限制，導(dǎo)致部分人濫用申訴權(quán)。涉訴信訪的內(nèi)容缺乏限制，存在“訴”“訪”不分的情形。涉訴信訪受理條件、受理程序均沒有明確的法律依據(jù)。實踐中法院處理的涉訴信訪事項包括：不服人民法院生效的判決、裁定和調(diào)解；對在審或已審案件信息進行法律咨詢；投訴法官作風(fēng)問題；對法院工作提出意見或建議等。上述情況不僅有礙當(dāng)事人訴權(quán)的實現(xiàn)，影響司法裁判的終局性和穩(wěn)定性，還會造成涉訴信訪事項啟動、受理環(huán)節(jié)的混亂。

（二）涉訴信訪的處理程序

《信訪問題歸口分工處理辦法》第3條確認(rèn)涉訴信訪事項由人民法院處理。目前人民法院內(nèi)部尚未形成統(tǒng)一的機構(gòu)專門處理涉訴信訪問題，一般由法院的立案庭、審判監(jiān)督庭、信訪辦公室以及監(jiān)察室分工處理。不同于司法的程序性特征，涉訴信訪的處理過程體現(xiàn)了較強的非程序

化。目前我國信訪制度中規(guī)定的登記、受理、轉(zhuǎn)辦、督辦、辦理期限等類似程式性規(guī)定主要是一些操作流程，并非是關(guān)于涉訴信訪事項處理的程序性規(guī)定。實踐中涉訴信訪有四類解決機制：強制性解決機制、溫和性解決機制、補償性解決機制、拖延性解決機制強制性解決機制指通過剝奪公民人身自由的強硬手段處理涉訴信訪問題，如行政拘留、勞動教養(yǎng)、精神病關(guān)押、截訪、被旅游等；溫和性解決機制指通過領(lǐng)導(dǎo)干部大接訪、信訪擴權(quán)、調(diào)解等相對溫和的手段解決矛盾；補償性解決機制指通過利益補償、支持訴求等方式促使信訪人放棄信訪；拖延性解決機制是指通過簽協(xié)議、做承諾等方式，阻止涉訴信訪人繼續(xù)上訪。。涉訴信訪的強制性解決機制在2003年8月1日廢止《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》后，失去了重要的法律依據(jù)；溫和性解決機制在一定程度上有助于減少信訪量，但領(lǐng)導(dǎo)下訪受到時間、精力的限制，效率偏低，信訪擴權(quán)則倚重行政權(quán)力解決問題，容易消解民眾對司法救濟的信心；補償性解決機制缺乏明晰的補償標(biāo)準(zhǔn)，勢必造成更多民眾為了獲取更大的經(jīng)濟利益走上重訪之路；拖延性解決機制則明顯違背訴訟期限，無法從根本上化解糾紛，還容易導(dǎo)致矛盾的激化[3]（P99-104）。2016年10月出臺的《信訪工作責(zé)任制實施辦法》堪稱信訪工作追責(zé)的“尚方寶劍”，其最大亮點是細(xì)化了各級黨政機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員不履行或未能正確履行信訪工作職責(zé)需要追責(zé)的具體情形及其追責(zé)程序。不過該辦法內(nèi)容總體上仍過于籠統(tǒng)，文件效力位階偏低，能否發(fā)揮信訪追責(zé)的應(yīng)有效用，尚有待實踐檢驗。

（三）涉訴信訪的終結(jié)機制

建立涉訴信訪依法終結(jié)制度是涉訴信訪工作中的重點和難點。涉訴信訪的現(xiàn)行終結(jié)規(guī)范不夠明確具體，接訪部門之間尚缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)與通報機制。就規(guī)范性文件而言，2005年2月中央政法委印發(fā)了《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》，2005年12月最高人民檢察院出臺了《人民檢察院信訪案件終結(jié)辦法》，2011年5月最高人民法院出臺了《人民法院涉訴信訪案件終結(jié)辦法》。中央政法委的終結(jié)辦法第4條規(guī)定涉法涉訴信訪案件的終結(jié)結(jié)論必須由中央或省級政法部門經(jīng)復(fù)核后以書面形式做出，與之配套的人民檢察院終結(jié)辦法、人民法院終結(jié)辦法分別規(guī)定了最高人民檢察院或省級人民檢察院、最高人民法院或高級人民法院對涉法涉訴信訪案件的終結(jié)權(quán)。由于涉訴信訪終結(jié)主體多元化，容易造成重復(fù)終結(jié)或遺漏終結(jié)的情形。就人民法院而言，信訪案件終結(jié)后上級法院以及其他國家機關(guān)交辦、轉(zhuǎn)辦、督辦的現(xiàn)象仍屢禁不止。對于何種案件、何種情況下可以依法終結(jié)并無明確的規(guī)定，對于終結(jié)的標(biāo)準(zhǔn)存在“仁者見仁，智者見智”的情形?？傮w來看，在涉訴信訪的終結(jié)上，法院擁有較大的自由裁量權(quán)，終結(jié)機制的運行還較為隨意，終結(jié)決定無法實現(xiàn)預(yù)期的“終結(jié)”效果。

（四）涉訴信訪的銜接機制

涉訴信訪要與其他救濟制度相銜接才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。以涉訴信訪與民事再審的關(guān)系為例。民事再審是涉訴信訪的重要銜接制度之一，我國民事再審程序存在的諸多問題，比如再審不受次數(shù)限制、啟動主體過度多元化等，這進一步誘發(fā)了涉訴信訪當(dāng)事人借助再審制度干擾民事司法的問題。法院決定再審不僅違背了民事訴訟中訴審分離的原則，使審判權(quán)過度擴張，還導(dǎo)致當(dāng)事人因?qū)Ψㄔ旱乃痉ㄐ袨椴粷M而進行頻繁申訴、上訪甚至纏訪、鬧訪的現(xiàn)象，造成兩審終審但終審不終的局面[4]。盡管2012年新修訂《民事訴訟法》第209條對申請法院啟動再審與申請檢察院監(jiān)督再審的關(guān)系進行了梳理，似乎有利于解決啟動主體過度多元化的問題，但這種“先法院再審審查，后申請檢察建議或抗訴”的監(jiān)督制約模式又導(dǎo)致民事再審制度的效率低下，不符合民事再審程序的立法目的[5]。此外，我國法官在專業(yè)審判工作之余兼職接訪，黨政部門轉(zhuǎn)辦、督辦信訪案件對法官的壓力導(dǎo)致后者在審判案件過程中難免會為維護社會穩(wěn)定而偏重政策與人情，這就在很大程度上導(dǎo)致依“法”辦案的虛化，司法公信力受到很大沖擊。如何有效銜接涉訴信訪與原有再審程序等救濟制度之間的關(guān)系值得深入探討。

三、實現(xiàn)涉訴信訪規(guī)范化的出路

實現(xiàn)涉訴信訪的規(guī)范化必然要以信訪制度的整體規(guī)范化為背景。涉訴信訪的規(guī)范化需要從統(tǒng)一立法入手，完善從啟動到終結(jié)，再到與其他制度的銜接等一系列規(guī)范，并通過具體規(guī)范保障涉訴信訪的程序化處理，進而引導(dǎo)涉訴信訪人通過理性、合法的渠道保護權(quán)益，真正推動涉訴信訪走向法治化。信訪的規(guī)范化呼喚全國人大制定一部內(nèi)容全面、體系完整的《信訪法》，提高信訪立法的效力位階，協(xié)調(diào)各類信訪之間的關(guān)系，規(guī)范整個信訪制度的運作架構(gòu)。就涉訴信訪部分的規(guī)范化而言，要具體完善涉訴信訪的啟動、受理、處理、終結(jié)、銜接程序或機制，從制度上保障涉訴信訪工作的“有法可依”。要“把公民權(quán)利救濟方面功能從信訪制度分離出去”[6]，逐步弱化涉訴信訪的權(quán)利救濟功能，真正樹立司法救濟的權(quán)威性。

（一）完善涉訴信訪的啟動與受理程序

1. 嚴(yán)格界定“訴”與“訪”。根據(jù)最高人民法院2014年3月印發(fā)的《關(guān)于進一步推進涉訴信訪工作機制改革的若干意見》，訴類事項指“符合法律規(guī)定的條件，可以按照訴訟程序解決的訴求，一般包括起訴、上訴、申請再審、申訴等”；訪類事項指“信訪人訴訟權(quán)利已經(jīng)喪失或者充分行使完畢，仍通過來信來訪等形式向人民法院表達(dá)意愿，反映與訴訟有關(guān)但不能通過訴訟程序解決的問題和事項，或者違反訴訟程序越級向人民法院反映訴求”?！霸V”“訪”分離是實現(xiàn)涉訴信訪規(guī)范化的重要一環(huán)。

2. 限定涉訴信訪的啟動主體、時間與案件范圍。涉訴信訪主要通過告訴、申訴的方式表現(xiàn)出來，信訪主體不受限會導(dǎo)致申訴權(quán)的濫用。應(yīng)將提起涉訴信訪的主體限定為與具體案件有法律上利害關(guān)系的人，而對無關(guān)的主體提起的申訴，人民法院不予受理。提起申訴的時間可以限定為利害關(guān)系人知道或應(yīng)當(dāng)知道自己的權(quán)利受到侵害之日起2年內(nèi)提出。有人主張為保障司法的終局性，應(yīng)將信訪程序限定在司法救濟前，對法院的信訪限定為法官審判中的違法違紀(jì)或者司法作風(fēng)問題[7]，這種做法雖然有利于保障司法的終局性，但在實踐中缺乏可行性，難以解決當(dāng)事人通過不斷申訴尋求權(quán)利救濟的問題。筆者贊同逐步將涉訴信訪的案件范圍限定為當(dāng)事人用盡司法內(nèi)救濟手段后仍不能解決的事項，把涉訴信訪與原有的再審申訴區(qū)別開來，使之成為特殊案件的訴訟外補充解決與疏導(dǎo)方式。

3. 完善涉訴信訪的受理部門與平臺。應(yīng)設(shè)立一個專門的涉訴信訪工作部門對信訪案件進行甄別[8]。對可訴的涉訴信訪事項轉(zhuǎn)交司法部門通過訴訟程序處理，對不可訴的涉訴信訪事項移交同級人大或地方黨政機關(guān)處理，對一般信訪事項由該信訪部門處理。人民法院應(yīng)進一步完善網(wǎng)上申訴系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡(luò)受理涉訴信訪案件，讓老百姓足不出戶就可以實現(xiàn)“下情上達(dá)”。從2014年起，最高人民法院積極推動網(wǎng)上申訴信訪平臺和遠(yuǎn)程視頻接訪系統(tǒng)建設(shè)且取得了初步成效，下一步可以繼續(xù)摸索借助微博、微信等平臺拓寬“網(wǎng)訪”渠道。

（二） 完善涉訴信訪的處理程序

1. 訴訪分流，導(dǎo)訪入訴。當(dāng)事人向法院信訪的案件，認(rèn)定事實、適用法律正確，無法啟動司法程序的，要做好當(dāng)事人息訴罷訪的工作。對于當(dāng)事人信訪的事項確實存在錯誤可能的，經(jīng)法院審委會決定啟動再審程序，進入司法救濟程序。導(dǎo)訪入訴是解決涉訴信訪的一項重要舉措。弱化涉訴信訪的權(quán)利救濟功能，才能更好地實現(xiàn)涉訴信訪與司法救濟的銜接。

2. 加強各部門分工協(xié)作。要加強政法部門之間的分工協(xié)作，交叉管轄的同一個涉訴信訪案件由最先受理的機關(guān)處理，對案件的管轄權(quán)有爭議的報請各自的上級政法機關(guān)審查、協(xié)調(diào)。其他國家機關(guān)受理的涉訴信訪案件，應(yīng)及時轉(zhuǎn)交人民法院信訪機構(gòu)依法處理，但不得以交辦、督辦的方式對法院的處理活動施壓與干預(yù)。對于依法應(yīng)由人民法院通過訴訟程序解決的涉訴信訪，應(yīng)尊重法院對該事項裁判的權(quán)威性，維護司法救濟的公信力。

3. 建立合理的涉訴信訪追責(zé)機制。涉訴信訪應(yīng)該理性對待，其責(zé)任追究制度一方面要實現(xiàn)對信訪工作責(zé)任的監(jiān)管與督促，另一方面也要維護司法審判的權(quán)威與獨立。不能只要出現(xiàn)涉訴信訪就推定法官工作沒有做好，更不能對案件出現(xiàn)信訪的法官采取晉職評優(yōu)的“一票否決制”。應(yīng)改革現(xiàn)行人民法院信訪問責(zé)機制，落實法官信訪責(zé)任免責(zé)制度，使錯案責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)制度化、規(guī)范化，給法官減壓[2]（P107-114）。對于那些怠于受理涉訴信訪、非法限制涉訴信訪、不當(dāng)處理涉訴信訪的行為，應(yīng)落實相關(guān)規(guī)定的追究機制，細(xì)化通報、誡勉、督促限期整改、組織調(diào)整或組織處理、紀(jì)律處分、刑事追究等責(zé)任方式，制定科學(xué)合理的考核評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系。

（三） 完善涉訴信訪的終結(jié)機制

1. 明確涉訴信訪案件的終結(jié)范圍。可考慮將以下情形劃定為可終結(jié)涉訴信訪案件的范圍：（1）當(dāng)事人的訴求合理部分已得到妥善處理，當(dāng)事人又基于同一事由信訪的；（2）當(dāng)事人無法提出新證據(jù)的；（3）當(dāng)事人的訴求明顯不合法的；（4）最高人民法院復(fù)查后同意終結(jié)的；（5）當(dāng)事人以纏訪、鬧訪等非正常上訪方式受到處罰為由提起的；（6）其他不屬于人民法院處理的信訪事項。

2. 完善涉訴信訪終結(jié)制度。該制度應(yīng)包括聽證制度和終結(jié)后的公示制度。對訴訟程序已經(jīng)終結(jié)的案件①符合信訪終結(jié)的前提條件，當(dāng)事人在無新事實、證據(jù)的情況下繼續(xù)纏訪、鬧訪的，舉行信訪聽證。信訪聽證由受理案件的人民法院舉行，邀請黨委、人大、政府、檢察院、新聞媒體等多方參與，組成聽證評議委員會。聽證過程應(yīng)制作聽證筆錄，根據(jù)聽證筆錄做出結(jié)論，如認(rèn)為已經(jīng)得到公正處置的，可依法予以終結(jié)。依法終結(jié)的涉訴信訪案件除在法院系統(tǒng)內(nèi)公布外，還應(yīng)報最高人民法院備案，同時向其他機關(guān)通報。當(dāng)事人又上訪的，不得作為信訪案件處理，其他機關(guān)也不得再次轉(zhuǎn)交司法機關(guān)，真正確保信訪終結(jié)的效力。

3. 細(xì)化終結(jié)后“重復(fù)訪”的懲戒規(guī)則。對于涉訴信訪終結(jié)后企圖獲得非法利益繼續(xù)上訪的當(dāng)事人，法院先行進行勸導(dǎo)、調(diào)解；當(dāng)事人繼續(xù)上訪的，按照對社會造成的影響給予不同程度的懲處。當(dāng)事人纏訪、鬧訪構(gòu)成犯罪的，依照《中華人民共和國刑法》的相關(guān)規(guī)定依法追究刑事責(zé)任；情節(jié)顯著輕微、不構(gòu)成犯罪的，依照《治安管理處 罰法》給予行政處罰。調(diào)解的安撫作用和處罰的威懾作用相結(jié)合，才能有效降低涉訴信訪終結(jié)后的非法上訪率，確保終結(jié)的公信力。

（四） 完善涉訴信訪的銜接機制

1. 完善再審救濟渠道。如前所述，涉訴信訪以更注重實體正義而忽略乃至犧牲程序正義的方式進行權(quán)利救濟，很多方面違背了現(xiàn)代法治所要求的“正當(dāng)程序”的精神，而“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本差別”[9]（P3）。相對于涉訴信訪而言，作為訴訟內(nèi)救濟渠道的再審救濟顯然更符合法治的要求。弱化涉訴信訪權(quán)利救濟功能的一個重要方法就是強化與完善現(xiàn)行的再審救濟程序。對生效裁判不服的涉訴信訪，人民法院與其他處理涉訴信訪的機構(gòu)應(yīng)積極引導(dǎo)當(dāng)事人通過再審這一訴訟內(nèi)救濟渠道來尋求救濟，最終實現(xiàn)“訴類”案件最終通過訴訟內(nèi)的再審救濟而非偏軌的涉訴信訪救濟得以終結(jié)。完善再審制度的重點在于對再審程序的提起主體、條件和程序進行限定或完善，應(yīng)奉行申請再審優(yōu)先原則，強化當(dāng)事人、案外人申請再審，取消法院決定再審，限制檢察院發(fā)動再審[10]（P343-344）。

2. 改革其他司法制度。以“司法為民”原則為導(dǎo)向完善我國現(xiàn)行訴訟制度，可以從根源上減少涉訴信訪的產(chǎn)生。（1）改革訴訟費用繳納辦法，通過減少訴訟費用、縮短訴訟期限來降低訴訟成本，鼓勵人們通過訴訟渠道解決糾紛。（2）完善法官的培訓(xùn)與考核制度，建立法院內(nèi)部審判評議制度，提高審判質(zhì)量，樹立司法權(quán)威。（3）落實判后答疑制度，保障與幫助當(dāng)事人正確理解法律，進而息訴罷訪。（4）改進法律援助，明確法律援助經(jīng)費直接由國家財政予以保障，充分調(diào)動律師、基層法律服務(wù)工作者、公證員參與法律援助，支持各類法學(xué)會組織法學(xué)工作者開展法律援助。（5）改進司法救助制度，特別要積極探索司法救助與社會救助的銜接機制。

3. 強化多元化糾紛解決機制。與訴訟救濟相比，ADR（即替代性糾紛解決）機制具有自愿性、靈活性、非嚴(yán)格規(guī)范性的特點，糾紛的解決更多體現(xiàn)當(dāng)事人的合意，較少引發(fā)涉訴信訪問題，具有獨特優(yōu)勢。2016年6月，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》明確提出，人民法院應(yīng)進一步深化多元化糾紛解決機制的改革，合理配置糾紛解決的社會資源，完善和解、調(diào)解、仲裁、公證、行政裁決、行政復(fù)議與訴訟有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制。多元化的糾紛解決機制可以分流訴訟案件，更有效地滿足當(dāng)事人的各類糾紛解決與權(quán)利救濟需求，從而減少當(dāng)事人對涉訴信訪的路徑依賴。

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