法律援助制度的困境與解決分析

冀星

摘 要：法律援助是一項(xiàng)為弱勢(shì)群體提供法律救助的司法制度，可以起到服務(wù)民眾、維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)與實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的重要作用。隨著社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)的法律援助制度也在逐步推行與實(shí)施，同時(shí)也面臨著重大挑戰(zhàn)。目前健全和完善法律援助質(zhì)量保障制度是加強(qiáng)法律援助質(zhì)量建設(shè)的重中之重，也是實(shí)現(xiàn)法律援助事業(yè)新突破的關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞：法律援助；困境；完善措施

1 法律援助制度概述

法律援助制度是由專門的法律援助機(jī)構(gòu)組織法律援助人員和社會(huì)志愿者，對(duì)某些經(jīng)濟(jì)困難的公民或特殊案件的當(dāng)事人給予減免費(fèi)用的法律幫助，以使公民權(quán)益得以平等實(shí)現(xiàn)的法律制度。法律援助對(duì)當(dāng)事人雖然是減免費(fèi)用的，但并不影響援助質(zhì)量，不能因?yàn)榉稍贫鹊墓嫘远趯?shí)效性上打折扣。法律援助要真正實(shí)現(xiàn)利民惠民而不成為形象工程或應(yīng)景之物，就必須實(shí)實(shí)在在地為困難群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的法律幫助，切實(shí)解決其法律問(wèn)題，維護(hù)其合法權(quán)益。沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)化的法律援助質(zhì)量為支撐，法律援助事業(yè)必然難以取得健康長(zhǎng)效發(fā)展。

2 我國(guó)法律援助制度面臨的困境

1.法律援助制度建設(shè)方面

目前我國(guó)關(guān)于法律援助的唯一一部全國(guó)性專門立法是國(guó)務(wù)院制定的《法律援助條例》，其他相關(guān)規(guī)定則散見(jiàn)于部門法律、地方性法規(guī)、行政規(guī)章及司法解釋中，缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性?！斗稍鷹l例》屬于行政法規(guī)，立法層級(jí)較低，法律效力有限。雖然部分省市人大采用地方性法規(guī)的方式，對(duì)《法律援助條例》未能涉及的內(nèi)容進(jìn)行了適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充和完善，但畢竟存在著地方性立法的局限性。此外，現(xiàn)有的法律規(guī)范對(duì)保障法律援助質(zhì)量的規(guī)定少之又少，并且過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。

2.法律援助隊(duì)伍建設(shè)方面

基于法律援助受案范圍及受援人員的特定性，法律援助案件類型具有專業(yè)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，需要一批從業(yè)意愿強(qiáng)、專業(yè)素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的工作人員。而囿于有限的補(bǔ)貼和薪酬，優(yōu)秀法律人才參與法律援助的積極性普遍不高。當(dāng)前在基層尤其是農(nóng)村地區(qū)普遍存在著法律援助人員緊缺的狀況，如很多縣區(qū)的法律援助機(jī)構(gòu)只有一個(gè)工作人員，其在案件指派、錄入、歸檔以及其他日常管理工作方面即占用了絕大部分精力，業(yè)務(wù)工作無(wú)暇深入開(kāi)展。法律援助人才短缺和積極性不足，影響了法律援助工作的專業(yè)化發(fā)展，導(dǎo)致辦案質(zhì)量難以取得理想效果。

3.法律援助質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方面

據(jù)此條文，法律援助辦案應(yīng)當(dāng)有明確具體的“標(biāo)準(zhǔn)”，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是衡量服務(wù)產(chǎn)品是否合格達(dá)標(biāo)的依據(jù)。符合標(biāo)準(zhǔn)即為合格，不符合標(biāo)準(zhǔn)就是不合格，高于標(biāo)準(zhǔn)則為優(yōu)秀。但遺憾的是，這個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)”是什么，至今未有明確、統(tǒng)一的規(guī)定。“符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù)”不僅是一種宣示性的規(guī)定，更要有一套切實(shí)可行的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)予以支撐。缺少統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)估指標(biāo)等基礎(chǔ)條件，就無(wú)法形成統(tǒng)一規(guī)范的法律援助質(zhì)量評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致對(duì)案件的監(jiān)督管理和后續(xù)跟蹤缺位，在很大程度上會(huì)制約法律援助質(zhì)量的提高。

3 我國(guó)法律援助制度的完善措施

1.立法保障——完善法律援助法律體系

建構(gòu)完善的法律援助質(zhì)量保障制度體系，首要任務(wù)是完善我國(guó)的法律援助立法體系。加強(qiáng)法律援助質(zhì)量的立法保障需從提升立法層級(jí)和健全法律體系兩個(gè)方面著手。

首先，要提升立法層級(jí)，制定專門的《法律援助法》?？v觀法律援助制度比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，如英、法、韓等相當(dāng)一部分國(guó)家都制定了專門的法律援助法。我國(guó)制定專門法律的時(shí)機(jī)業(yè)已成熟，全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)盡快制定《法律援助法》，通過(guò)立法提升法律援助的法律地位和效力層級(jí)；

其次，要對(duì)現(xiàn)有的零散的法律規(guī)范進(jìn)行整理匯編，補(bǔ)充法律援助質(zhì)量保障內(nèi)容，研究各法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)性，修改或刪除相互沖突的條款，細(xì)化和增加法律援助質(zhì)量管理規(guī)范。

2.組織保障——加強(qiáng)法律援助隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，是提高法律援助質(zhì)量的組織保證。鑒于我國(guó)法律援助人員力量缺乏、法律援助供需矛盾突出的現(xiàn)實(shí)境況，應(yīng)多渠道多途徑擴(kuò)充和增加法律援助人員?？煽紤]爭(zhēng)取財(cái)政部門的支持，探索由政府出資聘請(qǐng)專業(yè)人員進(jìn)入法律援助機(jī)構(gòu)，充實(shí)擴(kuò)大法律援助機(jī)構(gòu)人員隊(duì)伍。

在擴(kuò)充人員隊(duì)伍的同時(shí)，要注重建立科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制，包括物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神鼓勵(lì)。物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)方面，可考慮實(shí)行辦案補(bǔ)貼差額給付制，根據(jù)案件性質(zhì)、難易程度、辦案質(zhì)量等級(jí)確定差額補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，按標(biāo)準(zhǔn)支付辦案補(bǔ)貼，改變案件承辦人員領(lǐng)取法律援助案件補(bǔ)貼一刀切的狀況。精神鼓勵(lì)方面，可建立辦案獎(jiǎng)勵(lì)制度，每年對(duì)認(rèn)真負(fù)責(zé)且辦案質(zhì)量水平較高的人員進(jìn)行表彰，選取典型代表通過(guò)媒體宣傳向社會(huì)公眾推薦，提升知名度和認(rèn)可度，從而調(diào)動(dòng)律師等法律服務(wù)人員承辦援助案件的積極性。

此外，為提高法律援助從業(yè)人員的綜合素質(zhì)，要特別注重從業(yè)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立長(zhǎng)效培訓(xùn)機(jī)制。如定期組織律師就援助案件辦案情況和工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行交流，聘請(qǐng)富有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論水平的培訓(xùn)授課教師，廣泛采用遠(yuǎn)程教育等模式。以提高法律援助人員服務(wù)能力為重點(diǎn)，大力加強(qiáng)教育培訓(xùn)工作力度，突出辦案技能、管理技能、服務(wù)意識(shí)等專項(xiàng)業(yè)務(wù)教育和訓(xùn)練，不斷健全培訓(xùn)機(jī)制，提高培訓(xùn)水平。

3.監(jiān)督保障——完善質(zhì)量評(píng)估監(jiān)督機(jī)制

首先，制定法律援助服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是案件辦理的“規(guī)矩”，是開(kāi)展評(píng)估工作的前提和基礎(chǔ)，也是評(píng)估案件質(zhì)量的直接依據(jù)，更是規(guī)范和提高辦案質(zhì)量的重要措施。制定法律援助質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是一項(xiàng)相當(dāng)復(fù)雜的工作，實(shí)踐中影響法律援助質(zhì)量的因素很多，而且具有可變性。因而要以科學(xué)、客觀、全面的原則為指導(dǎo)，用先進(jìn)的方法設(shè)計(jì)指標(biāo)體系。結(jié)合前文提到的法律援助質(zhì)量?jī)?nèi)涵的三個(gè)維度，完整的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)包括服務(wù)過(guò)程的規(guī)范性、服務(wù)行為的時(shí)效性、服務(wù)能力的專業(yè)性、服務(wù)結(jié)果的有效性和服務(wù)水平的社會(huì)評(píng)價(jià)等幾項(xiàng)指標(biāo)。各項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)以分值折算細(xì)化，便于評(píng)估。

其次，完善相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。法律援助案件質(zhì)量評(píng)估，是加強(qiáng)法律援助案件質(zhì)量管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是切實(shí)保障法律援助辦案質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)，也是目前各國(guó)普遍采取的法律援助質(zhì)量管理的核心內(nèi)容。自2012年司法部在部分省市開(kāi)展法律援助案件質(zhì)量評(píng)估試點(diǎn)以來(lái)，各試點(diǎn)省市的評(píng)估工作成效顯著，但距建立成熟完備的質(zhì)量評(píng)估機(jī)制仍有一段距離。一是在評(píng)估政策法規(guī)層面，應(yīng)修改完善并盡快出臺(tái)司法部《關(guān)于開(kāi)展法律援助案件質(zhì)量評(píng)估工作的意見(jiàn)》，加強(qiáng)對(duì)各地開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)估工作的指導(dǎo)。二是要成立專門的案件質(zhì)量評(píng)估機(jī)構(gòu)——國(guó)家和省級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)立專門的案件質(zhì)量評(píng)估專家委員會(huì)；地市級(jí)和縣區(qū)級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)組建專門的案件質(zhì)量評(píng)估部門。三是要加強(qiáng)法律援助案件質(zhì)量評(píng)估的成果運(yùn)用和轉(zhuǎn)化，形成案件質(zhì)量評(píng)估長(zhǎng)效機(jī)制，將案件質(zhì)量評(píng)估工作常態(tài)化，不斷提高案件質(zhì)量評(píng)估的客觀性、公正性、專業(yè)性和權(quán)威性。

4 結(jié)語(yǔ)

法律援助的職能和價(jià)值能否得以切實(shí)發(fā)揮，關(guān)鍵在于法律援助質(zhì)量能否得到充分保障。構(gòu)建和完善法律援助質(zhì)量保障體系是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，決非一蹴而就之事。囿于調(diào)研考察的局限性，限于部分資料的可獲得性，加之課題組分析論證水平的不足，文章提出的初步設(shè)想并不能涵蓋質(zhì)量保障體系構(gòu)架的方方面面，所提及的一些對(duì)策和建議也還不夠穩(wěn)妥成熟，這也是后續(xù)研究需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善的地方。期盼我國(guó)盡快建立起一套科學(xué)嚴(yán)密的法律援助質(zhì)量保障制度體系，逐步推動(dòng)中國(guó)特色法律援助制度規(guī)范化、制度化和法治化。

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