當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問題及對(duì)策研究

陶云

黨的十八屆五中全會(huì)提出要“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的政策體系”。這為我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理有序流轉(zhuǎn)、建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系提供了良好的制度環(huán)境。在此背景下，能否在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中遇到的種種問題，進(jìn)而加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高農(nóng)民收入水平、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)，成為亟待研究的現(xiàn)實(shí)問題。

1 天水市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

天水市位于甘肅省東南部，轄秦州、麥積兩區(qū)和甘谷、武山、秦安、清水、張家川五縣，共有113個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2505個(gè)行政村，總面積1.43萬(wàn)平方公里，總?cè)丝?78萬(wàn)，其中鄉(xiāng)村人口占近70%，耕地面積572.9萬(wàn)畝，人均耕地1.7畝。自國(guó)家出臺(tái)政策允許農(nóng)民通過多種形式流轉(zhuǎn)土地以來，流轉(zhuǎn)面積雖已初現(xiàn)規(guī)模，流轉(zhuǎn)形式趨于多樣化，流轉(zhuǎn)主體呈現(xiàn)多元化，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和科技進(jìn)步、加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高土地產(chǎn)出效益、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展起到了積極作用。

1、制定政策措施，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。天水市政府相繼出臺(tái)了《天水市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理實(shí)施辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》等政策文件，對(duì)流轉(zhuǎn)行為、扶持政策等進(jìn)一步明確和細(xì)化，市級(jí)財(cái)政每年安排專項(xiàng)資金，用于土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的以獎(jiǎng)代補(bǔ)和宣傳培訓(xùn)等。各縣區(qū)也制定出臺(tái)了加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)勵(lì)扶持政策，極大推動(dòng)了全市土地流轉(zhuǎn)特別是規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展。

2、健全服務(wù)體系，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

3、探索流轉(zhuǎn)模式，帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。

4、培育經(jīng)營(yíng)主體，拉動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。

2 天水市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

盡管天水市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已取得初步成效，形成了一定的規(guī)模效應(yīng)。但是由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱、流轉(zhuǎn)起步較晚，在流轉(zhuǎn)過程中依然存在諸如部分農(nóng)民流轉(zhuǎn)積極性不高、保障機(jī)制不完善、管理機(jī)制不夠健全等諸多問題。這些問題的存在嚴(yán)重阻礙了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展，制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化的進(jìn)程。

1、思想認(rèn)識(shí)有偏差。少數(shù)基層干部在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)上認(rèn)識(shí)不明確，缺乏有效的引導(dǎo)和服務(wù)；有的急于求成，強(qiáng)迫命令。部分農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)顧慮較多，有些農(nóng)戶認(rèn)為種田不但不交農(nóng)業(yè)稅，還可以獲得一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，覺得棄之可惜；還有部分農(nóng)戶存在“三怕”，怕喪失土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，缺少就業(yè)門路；怕流出的土地收益（租金或承包費(fèi)）難兌現(xiàn)，無生活保障；怕退回耕地時(shí)難復(fù)耕等。此外，由于天水市農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等社會(huì)保障體系還亟待完善，很多農(nóng)民在沒有更好就業(yè)機(jī)會(huì)的情況下，子女上學(xué)、看病、養(yǎng)老等還得依賴土地給他們帶來的相對(duì)穩(wěn)定的收入，制約了土地流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展。

2、流轉(zhuǎn)規(guī)模偏小。從全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展情況看，雖然近年來發(fā)展速度較快，但還處在起步階段，與全國(guó)、全省、其他市州相比還存在較大差距。流轉(zhuǎn)率還低于全國(guó)和全省平均水平。土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平還不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的要求。

3、市縣財(cái)政支持不夠。近年來，為了促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康快速發(fā)展，省、市政府陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意見，提出要不斷加大政策支持力度，各級(jí)財(cái)政每年要安排專項(xiàng)資金，并納入年度財(cái)政預(yù)算，扶持和激勵(lì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。但從我市土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展數(shù)量和規(guī)?？?，扶持范圍和力度嚴(yán)重不足，一定程度上影響了全市土地流轉(zhuǎn)的健康快速發(fā)展。

4、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資難。土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、現(xiàn)代化農(nóng)資投入、規(guī)?；蜋C(jī)械化運(yùn)營(yíng)均需要大量資金，向金融機(jī)構(gòu)貸款是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體所需資金的主要來源。但由于農(nóng)業(yè)受自然和市場(chǎng)雙重影響，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大，生成周期長(zhǎng)，貸款風(fēng)險(xiǎn)高以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種單一，保障水平較低等原因，新型經(jīng)營(yíng)主體“融資難”困難。

3 解決天水市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的對(duì)策探討

按照中央和省市統(tǒng)一部署，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》提出的要鼓勵(lì)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為、加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)、合理確定土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。要健全農(nóng)村土地糾紛仲裁調(diào)處體系，形成調(diào)解、仲裁、司法相結(jié)合的農(nóng)村土地矛盾糾紛化解新機(jī)制。

1、轉(zhuǎn)變?nèi)罕娝枷胗^念，不斷提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。充分利用各種行之有效的形式，廣泛宣傳土地流轉(zhuǎn)的意義，引導(dǎo)農(nóng)民增強(qiáng)流轉(zhuǎn)土地的自覺性。一是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包法律法規(guī)的宣傳培訓(xùn)。大力宣傳《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等有關(guān)規(guī)定，教育廣大農(nóng)民和基層干部知法、懂法、用法；農(nóng)經(jīng)部門要定期組織專門的土地流轉(zhuǎn)知識(shí)培訓(xùn)，讓廣大農(nóng)民知道流轉(zhuǎn)、懂得流轉(zhuǎn)、愿意流轉(zhuǎn)。二是加大典型引導(dǎo)力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)農(nóng)經(jīng)部門要充分發(fā)揮現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)成功典型、外出創(chuàng)業(yè)有成人員和種田大戶的典型示范作用，不斷培育新的流轉(zhuǎn)典型，用身邊的事教育身邊的人，使農(nóng)民看到實(shí)實(shí)在在的效果，從而轉(zhuǎn)變思想觀念，投身非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快土地流轉(zhuǎn)。

2、把提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)作為宗旨，不斷優(yōu)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的環(huán)境。一是健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系。要全面建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，加快村級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)點(diǎn)建設(shè)，落實(shí)辦公場(chǎng)所，配備專職人員，完善服務(wù)設(shè)施，健全工作制度，全面有效開展信息發(fā)布、備案登記、政策咨詢、合同簽訂指導(dǎo)、合同鑒證等指導(dǎo)服務(wù)。二是積極發(fā)展市場(chǎng)中介組織，建立健全以市、縣、鄉(xiāng)、村服務(wù)機(jī)構(gòu)為重點(diǎn)、土地流轉(zhuǎn)社會(huì)中介組織為補(bǔ)充的農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系。使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)順利進(jìn)入市場(chǎng)，依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)完善流轉(zhuǎn)機(jī)制。

3、把優(yōu)惠政策支持作為動(dòng)力，不斷推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。近兩年來，市、縣區(qū)政府都制定出臺(tái)了推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的扶持政策，在加大支持力度，強(qiáng)化政策落實(shí)，確保優(yōu)惠扶持政策落實(shí)中發(fā)揮了積極作用。市、縣（區(qū)）財(cái)政每年要安排專項(xiàng)資金，并納入年度財(cái)政預(yù)算，重點(diǎn)扶持獎(jiǎng)勵(lì)參與土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體及服務(wù)體系建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。每年從土地出讓金中拿出一定比例改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件，對(duì)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較大、期限較長(zhǎng)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、扶貧貼息貸款等項(xiàng)目方面給予優(yōu)先安排，扶持和激勵(lì)土地流轉(zhuǎn)快速發(fā)展。

4、把改革創(chuàng)新作為突破，不斷探索豐富農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)形式。一是積極鼓勵(lì)發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。緊緊圍繞特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和高效設(shè)施農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展，積極培育種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。二是引進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。發(fā)展一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)特色農(nóng)業(yè)，著力培育特色農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，打造農(nóng)副產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)基地。三是發(fā)揮能人效應(yīng)，多種方式助推土地流轉(zhuǎn)。大膽探索土地向種養(yǎng)能手集中的流轉(zhuǎn)模式，推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，大力發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化程度。