論行政處罰中的“一事不再罰”原則

饒?zhí)m蘭

摘 要：一事不再罰原則是指對于違法行為人的同一個違法行為，不得以同一事實給予兩次以上的處罰。該原則是行政處罰的一個重要原則，它規(guī)范了行政機關(guān)的行政行為，體現(xiàn)了過罰相當，能防止行政機關(guān)重復處罰，保護行政相對人的合法權(quán)益。但是由于理論界對于這一原則的理解存在諸多分歧，《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定也過于簡單，直接導致了該原則在實際適用中出現(xiàn)了許多新問題。本文結(jié)合“一事不再罰”原則的適用，總結(jié)歸納了該原則的實際適用問題，并針對這些問題提出了新的解決方案。本文希望通過對“一事不再罰”原則在理論和實踐中存在問題的分析，為行政處罰實踐提供更全面的理論指導。

關(guān)鍵詞：一事不再罰；適用；問題；完善

1 “一事不再罰”原則的一般適用

1、針對連續(xù)違法行為和繼續(xù)違法行為的適用

當事人實施了一個違法行為，且該違法行為只觸犯了一個法律規(guī)范，此時則當然只存在一個處罰事由，行政機關(guān)不得給予多次處罰。這里存在一個比較有爭議的地方，有些行為一經(jīng)發(fā)生，就立刻結(jié)束，而有些行為屬于連續(xù)行為，如貨車超載行為。對于前者毫無疑問只能給予一次處罰，而后者則往往引發(fā)諸多爭議。筆者認為，如果貨車的超載行為已經(jīng)受到處罰，則該違法行為應視為已經(jīng)終結(jié)。如果在下一路段中又出現(xiàn)超載，則應認定為故意實施的另一違法行為，結(jié)合它的違法情節(jié)和危害后果給予處罰。

2、針對處罰主體競合的適用

同一個違法行為只觸犯一個法律規(guī)范，但多個行政主體均享有處罰權(quán)，此時處罰主體就會出現(xiàn)競合。例如根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定，對于生產(chǎn)國家明令禁止的產(chǎn)品的行為，工商管理部門和質(zhì)量監(jiān)督部門都有權(quán)作出處罰。此時是兩個部門都可以做出處罰，還是要兩個部門通過協(xié)商決定由其中一個處罰主體進行處罰，或者先處罰的行為有效、后處罰行為的無用，理論界至今也沒有達成共識。考慮到過罰相當?shù)睦砟?，一個違法行為受到的處罰要與其行為的過錯相當，在此也應適用一事不再罰。

3、針對法條競合的適用

（1）當事人實施一個違法行為同時觸犯了幾個法律規(guī)范，且由同一個行政機關(guān)實施管轄。筆者認為該行政機關(guān)只能給予一次行政處罰，不可用不同的理由對當事人實施多個處罰。例如某人酒后駕車駛?cè)肼愤吶诵械涝斐芍刃蚧靵y，公安機關(guān)不能分別以酒后駕車和擾亂公共秩序為由給予兩次行政處罰。此時可采吸收原則，重罰吸收輕罰。雖這是兩個不同事由，但行政機關(guān)只要實施一個較重的處罰便能達到行政處罰的目的，即教育和懲戒的作用，那么此時不但不違反“一事不再罰”的原則，而且簡化了行政處罰的程序，符合行政法的程序簡便的基本原則。

（2）當事人實施一個違法行為同時觸犯了多個法律規(guī)范，且由不同的行政機關(guān)進行管轄。理論界部分學者認為誰先發(fā)現(xiàn)就誰管轄，筆者認為不然。因為各行政機關(guān)的處罰權(quán)限不同，可能導致后處罰的行政機關(guān)喪失處罰權(quán)，特別是某些只能由特定機關(guān)做出的處罰得不到實施。而且各行政機關(guān)的處罰權(quán)大小、處罰力度不一樣，對當事人的具體處罰就不一樣。如果先處罰的行政機關(guān)處罰權(quán)小，處罰力度小，而當事人的違法情節(jié)較嚴重，則使其得不到應有的懲罰，起不到相應的教育作用；如果先處罰的行政機關(guān)處罰權(quán)大，處罰力度也大，而當事人的違法情節(jié)輕微，則對其懲罰過重，引起當事人的不滿，既不能使其信服、受到教育，更不能體現(xiàn)該原則保障當事人利益的要求。

4、針對犯罪行為的適用

當一個人實施了一個違法行為，而該行為同時也符合犯罪的構(gòu)成要件，行政機關(guān)在對行為人進行處罰前將該案移交給了司法機關(guān)，就應由司法機關(guān)依法追究此人的刑事責任。若行政機關(guān)已經(jīng)對這個人進行了行政處罰，司法機關(guān)再進行刑事處罰時，行政處罰應當折抵相應的刑罰，因為行為人不能因為同一個違法行為遭受多次的處罰，這超出了行為人的預期，不符合常理也不符合法律的規(guī)定。折抵的具體情形一般是讓行政拘留折抵刑罰中的拘役和有期徒刑，罰款相應折抵罰金。

2 “一事不再罰”原則的特殊適用

1、一個違法行為被有權(quán)機關(guān)分別予以處罰的適用

一個違法行為，同時違反了行政法律規(guī)范和其他的法律規(guī)范時，被相關(guān)行政機關(guān)分別進行了處罰。比如走私行為，除按照《海關(guān)法》沒收走私物品，并可以處以罰款之外，構(gòu)成犯罪的，同時要追究刑事責任，而不違反一事不再罰原則，因為此時法律有明確的規(guī)定。

2、行政機關(guān)給予兩種以上的一次性行政處罰的適用

行政機關(guān)針對當事人的同一個違法行為，以同一個根據(jù)和同一個事由給予兩種以上的一次性行政處罰。比如衛(wèi)生部門對一個小面館的衛(wèi)生環(huán)境不符合標準，可以給予罰款和責令停業(yè)整頓的處罰，此時就不違反一事不再罰的原則。罰款主要是針對小面館以前不符合衛(wèi)生環(huán)境的經(jīng)營，責令停業(yè)整頓是針對小面館以后的經(jīng)營需要，若只進行罰款一項處罰，此時就達不到處罰的目的，罰款后不進行其他處罰即責令停業(yè)整頓，小面館的衛(wèi)生環(huán)境還是不會改善。

3、處罰主體更換另一種強度類似的處罰形式的適用

處罰主體本來是對違法行為人進行一種處罰的，但由于客觀原因無法使該處罰目的得到實現(xiàn)，該處罰主體可以更換另一種強度類似的處罰。如《外國人出入境管理法實施細則》第四十八條就有這種規(guī)定，這也是從行政處罰的總體功能出發(fā)，在具體實踐中的變通，實際是一次處罰，不違反一事不再罰。

3 “一事不再罰”原則存在的問題

一事不再罰原則雖具有重大理論和現(xiàn)實意義，但由于行政處罰所面臨的行政違法現(xiàn)象的復雜性及我國現(xiàn)在的行政立法、行政執(zhí)法狀況，一事不再罰原則還只是行政處罰實施中的理想狀態(tài)，在具體實踐中仍然存在很大缺陷。

（一）行政處罰法并未真正樹立“一事不再罰”原則

行政處罰法第二十四條的規(guī)定，嚴格來講只是“一事不再罰款”的制度，并未真正建立“一事不再罰”原則。由于對這一原則的理解存在諸多分歧，因此在具體操作時會遇到很多問題，集中表現(xiàn)為行政機關(guān)對行為人的同一違法行為進行重復處罰、多頭處罰。

（二）“一事不再罰”原則在適用時不能與實踐充分結(jié)合

有的學者在適用該原則時主張“先發(fā)現(xiàn)”原則，有的學者則強調(diào)“重吸收”原則，“先發(fā)現(xiàn)”原則固然有利于及時作出處罰，但由于各個行政機關(guān)的處罰權(quán)限，處罰力度是不同的，很可能導致過罰不相當?shù)那闆r出現(xiàn)。過重的話對行政相對人不利，過輕的話又達不到刑事處罰的目的?！爸匚铡痹瓌t也許能實現(xiàn)過罰相當，但很可能出現(xiàn)打擊不力、放縱違法的局面。

（三）“一事不再罰”原則沒有對法條競合作出具體的適用規(guī)定

法律法規(guī)適用的競合在現(xiàn)在越來越容易產(chǎn)生，因為隨著行政法制的日益發(fā)展，法律法規(guī)規(guī)范社會生活方面更加細致，就很容易出現(xiàn)法律法規(guī)規(guī)范內(nèi)容的包含與交叉。若是一般法與一般法之間、特別法與特別法之間競合，則難以選擇具體的法律適用，這使得在具體的行政執(zhí)法實踐上中比較難以處理。

（四）“一事不再罰”原則對處罰主體競合沒有作出具體的適用規(guī)定

一些法律法規(guī)規(guī)定的違法行為只有一個，但有權(quán)處理的行政機關(guān)卻有多個，與此同時，無論是在現(xiàn)實中，還是法理上，違法行為人對處罰主體都沒有進行選擇的權(quán)利，因此，在存在部門利益、行政機關(guān)職責劃分不明晰、溝通協(xié)調(diào)不充分的情況下，在實踐中特別容易出現(xiàn)與一事不再罰原則背道而馳的情況。例如，新聞報道一對夫妻因戶籍不在同一個地方，他們超生孩子后，分別收到了戶籍所在地的行政部門征收社會撫養(yǎng)費的行政處罰決定，而且罰款的金額也相差較大，那么這對夫妻可以選擇履行處罰較輕的處罰決定嗎，從而只交納較少金額的社會撫養(yǎng)費？理論上對此沒有法律進行規(guī)定，實踐中處罰部門說不可以。

（五）我國在行政救濟方面的規(guī)定不完善

盡管我國對行政相對人尋求救濟的方式作出了有關(guān)陳述、申辯、復議、訴訟等的規(guī)定，但是具體操作程序還不完善。例如有時相對人并不知道自己有陳述、申辯、復議、訴訟的權(quán)利，就算知道也不清楚自己具體應該怎樣操作。所以當出現(xiàn)重復處罰、多頭處罰，侵犯相對人的合法權(quán)益情況時，相對人尋求救濟困難。

4 “一事不再罰”原則的完善

（一）“一事不再罰”原則實際上是“一事不再罰款”原則

作為一種財產(chǎn)罰，罰款既不影響當事人的人身自由，又不剝奪限制當事人的行為能力，同時還能起到制裁懲罰作用，因而被廣泛使用。在《行政處罰法》頒布實施以前，沒有對罰款進行有效的規(guī)范，罰款的設定也比較亂，對數(shù)額的規(guī)定也不具體。為糾正這一情況，《行政處罰法》對罰款作了一些具體規(guī)范，例如對罰款的設定作了特別的規(guī)定。但仍有一些行政部門濫用罰款的處罰形式為本部門謀取利益，這不僅會嚴重影響政府機關(guān)在人民群眾中的威信，使行政機關(guān)喪失公信力，而且更是助紂了貪污腐敗的滋生，我們應當堅決將這一行為進行遏制。正是出于對這一考慮，我國在《行政處罰法》的立法過程中特別制定了第二十四條，明確規(guī)定對罰款這一處罰形式實行“一事不再罰”原則，防止行政執(zhí)法機關(guān)濫用職權(quán)謀取私利。

（二）在實際操作中充分結(jié)合“先發(fā)現(xiàn)”和“重吸收”原則

采取“先發(fā)現(xiàn)”的原則，能夠在違法行為出現(xiàn)不久就及時予以制止，但有時不能體現(xiàn)過罰相當原則，而“重吸收”的原則能實現(xiàn)過罰相當，但有時不能及時制止有關(guān)違法行為，二者各有千秋。不能讓當事人遭受一事多罰，從而達到既對當事人的違法行為進行處罰，又對當事人的正當合法權(quán)益進行保護的目的。

（三）規(guī)范立法，盡量避免法條競合

我國的行政法律規(guī)范的層次較多，相關(guān)部門應從立法上盡量減少行政處罰競合的可能性。一方面，提高立法質(zhì)量與立法技術(shù)，明確各個行政機關(guān)的行政管理權(quán)限等，減少或者避免行政法規(guī)范的相互競合。另一方面，在現(xiàn)有的行政法律規(guī)范中，遵循“新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法”的原則。另外，將法律法規(guī)中有幾個行政處罰主體競合的情形，由相關(guān)行政主體組成聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)，讓它們以共同的名義或者由幾個機關(guān)共同推薦一個機關(guān)做出處罰決定。實際上，《行政處罰法》第16條已有規(guī)定。

（四）建立行政機關(guān)相互之間的配合與制約機制

要建立行政機關(guān)相互之間的配合與制約機制，制定有專門職能的部門優(yōu)于一般職能的部門，低層級的部門優(yōu)于高層級的部門的管理和處罰原則?，F(xiàn)行管理體制中的一些部門，其管理范圍存在著交叉的情況，現(xiàn)行法律、法規(guī)的一些規(guī)定也賦予部分行政機關(guān)的職權(quán)存在交叉，而當同一個違法行為涉及到多個行政機關(guān)的管理范圍，涉及到多個行政機關(guān)都有管轄職權(quán)或者觸犯了多個法律、法規(guī)的規(guī)定時，該由哪個機關(guān)實施行政處罰呢？應該適用哪一條法律法規(guī)的規(guī)定呢？為此，應加強行政機關(guān)相互之間的配合及監(jiān)督制約，避免這些現(xiàn)象的發(fā)生。

（五）遵循處罰救濟原則，為當事人設立有效的救濟制度

權(quán)利必須得到救濟是一個法治國家的不變法則。設立救濟制度，也是為保障當事人的基本人權(quán)，行政機關(guān)要保證當事人救濟途徑的通暢，使當事人在沒有違法事實或者一事多罰的情況下，能夠使自己的合法權(quán)益得到補救，使自己的主張得到伸張，讓程序正義得到實現(xiàn)，從而讓行政相對人感到真正的公平正義，讓正義不但實現(xiàn)，還以看得見的方式實現(xiàn)。