社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中的為與不為

歐江

【摘要】社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和社區(qū)管理體制改革下，社區(qū)黨組織作為中國共產(chǎn)黨在基層社會(huì)中的力量，發(fā)揮著重要的作用，同時(shí)社區(qū)黨組織的功能也面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。在以社區(qū)居民自治為目標(biāo)的社區(qū)治理中，首先要對(duì)社區(qū)黨組織的功能進(jìn)行科學(xué)的定位，明確其在社區(qū)中的政治領(lǐng)導(dǎo)、價(jià)值引導(dǎo)和利益協(xié)調(diào)的重要功能，才能科學(xué)地規(guī)范社區(qū)黨組織在基層社區(qū)建設(shè)中的行動(dòng)方式，進(jìn)而才能更有效地發(fā)揮黨組織的重要作用，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的自治。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)黨組織 社區(qū)自治 社區(qū)治理 【中圖分類號(hào)】D26 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

社區(qū)黨組織是中國共產(chǎn)黨的路線、方針、政策在基層社區(qū)的執(zhí)行者，也是社區(qū)公共事務(wù)與政治生活的主要領(lǐng)導(dǎo)者和廣大社區(qū)群眾根本利益的代表者。當(dāng)前，我國正處于社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式和社區(qū)黨組織的基本功能都將面臨著重構(gòu)的挑戰(zhàn)。十八大報(bào)告明確指出，“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制”。社區(qū)黨組織作為實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)自治的核心力量，必須在充分調(diào)動(dòng)社區(qū)群眾及各方社會(huì)組織共同參與社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)自身功能的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新。

社區(qū)黨組織具備政治領(lǐng)導(dǎo)、價(jià)值引導(dǎo)、利益協(xié)調(diào)的基本功能

“治理”這一概念源于西方國家，與傳統(tǒng)的政府管理模式不管是從主體上還是從方式上都存在著一定的差異。綜合西方學(xué)者在政治學(xué)界和社會(huì)學(xué)界的理解，我們認(rèn)為：社區(qū)治理是在社區(qū)的范圍內(nèi)，使用一定行政權(quán)力來維持社區(qū)秩序，調(diào)動(dòng)多元的治理主體通過合作、協(xié)作的互動(dòng)關(guān)系為實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)而參與公共事務(wù)的管理。

依據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)關(guān)于街道社區(qū)黨的建設(shè)工作意見》等文件關(guān)于社區(qū)黨建工作的若干規(guī)定，社區(qū)黨組織應(yīng)該具備以下幾方面基本功能。

政治領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)在各級(jí)各類組織中都具有不可動(dòng)搖的政治地位，是我國政治權(quán)力架構(gòu)的核心所在。在基層社區(qū)中，政治的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是屬于社區(qū)黨組織，主要表現(xiàn)在必須堅(jiān)定不移地貫徹落實(shí)上級(jí)黨組織的政治方向、政治原則和政治意識(shí)。社區(qū)黨組織不僅要培養(yǎng)社區(qū)居民的民主意識(shí)，引導(dǎo)他們參與基層民主政治建設(shè)，還要通過政策宣傳、思想教育以及開展社區(qū)中的先進(jìn)黨員或者先進(jìn)黨組織的示范活動(dòng)，鼓勵(lì)社區(qū)中各類社會(huì)組織與黨的宗旨保持一致，依照黨的路線方針政策開展各項(xiàng)活動(dòng)，使得中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)地位在基層得以實(shí)現(xiàn)，使得國家的法律法規(guī)在基層社會(huì)中得以遵守。

價(jià)值引導(dǎo)。隨著社區(qū)管理體制的不斷改革，原來封閉型的單位體制、街居體制下相對(duì)封閉的傳統(tǒng)社區(qū)逐步向開放型社區(qū)轉(zhuǎn)變，社區(qū)成為了一個(gè)兼收并蓄的多元文化集合體。在社區(qū)中，不同層次、不同文化背景的人混合居住在一起，社區(qū)居民形成紛繁復(fù)雜的價(jià)值理念，社區(qū)中的公共精神會(huì)出現(xiàn)渙散。在這種情況下，社區(qū)黨組織具有其他組織無法取代的政治權(quán)威和組織號(hào)召力，因此在社區(qū)各類組織和廣大社區(qū)居民中必須要發(fā)揮重要的價(jià)值引導(dǎo)作用。

利益協(xié)調(diào)?；鶎由鐓^(qū)是各類社會(huì)問題和各種社會(huì)矛盾的主要聚集區(qū)，一方面大批的“單位人”逐漸向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)移，單位體制下原來企事業(yè)單位的退休人員、下崗工人和失業(yè)人員回歸社區(qū)，另一方面社區(qū)中的各種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和身份結(jié)構(gòu)越來越多元化，流動(dòng)人口管理、失業(yè)人口的再就業(yè)、社會(huì)救助、人口老齡化等問題，進(jìn)一步加劇了社區(qū)居民之間、社會(huì)各組織之間、居民與組織之間的利益沖突，社區(qū)中的利益分化越來越嚴(yán)重。政黨作為公共權(quán)力和民眾的中介參與社區(qū)事務(wù)，是執(zhí)政黨對(duì)基層事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)，也是引導(dǎo)社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)自治的重要前提。社區(qū)黨組織直接面對(duì)和感知社區(qū)群眾的矛盾與沖突，在群眾的利益表達(dá)和處理各種利益協(xié)調(diào)中有著重要的作用。

社區(qū)黨組織在社區(qū)治理過程中存在的問題

社區(qū)黨建和社區(qū)治理都是在上級(jí)黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下在社區(qū)區(qū)域中開展工作的，兩者在具體的工作事務(wù)、工作對(duì)象和工作內(nèi)容上都有著許多交叉，在工作目標(biāo)上又是互為補(bǔ)充的關(guān)系。在當(dāng)前多中心治理的社區(qū)治理體制下，社區(qū)黨建工作和社區(qū)治理存在著既分又合的復(fù)雜關(guān)系。

社區(qū)黨組織與社區(qū)自治組織之間關(guān)系不明確。一方面，有的社區(qū)黨組織表現(xiàn)在職能上的“越位”，直接干預(yù)社區(qū)自治組織的工作，包攬包辦社區(qū)事務(wù)，從內(nèi)容、形式、目標(biāo)上都直接指定和發(fā)號(hào)命令，將大量本屬于居民委員會(huì)職責(zé)范圍內(nèi)的工作和社區(qū)黨組織自身的本職工作混為一談，逾越了自身應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)；另一方面，有的社區(qū)黨組織在治理領(lǐng)域中表現(xiàn)“缺位”，片面地認(rèn)為社區(qū)自治就是讓廣大的社區(qū)居民自己管理自己，社區(qū)事務(wù)應(yīng)該由廣大社區(qū)居民選舉產(chǎn)生的居民委員會(huì)負(fù)責(zé)，忽視或者放松了對(duì)社區(qū)自治的領(lǐng)導(dǎo)作用。尤其在目前我國基層社區(qū)自治水平還不是很高的情況下，社區(qū)居民的自治意識(shí)和自治能力還存在著很多需要黨和政府引導(dǎo)的地方。此外，還有一部分社區(qū)黨組織與居民委員會(huì)脫節(jié)，各自為政，無法行成合力。居民委員會(huì)認(rèn)為社區(qū)事務(wù)大多是強(qiáng)調(diào)實(shí)干的基礎(chǔ)事務(wù)，只有直接參與具體事務(wù)管理的主體才是核心的主體，社區(qū)黨組織只是形式上存在的執(zhí)政黨的基層力量，而社區(qū)黨建工作就是形式主義和表面的工作。因此，對(duì)于黨組織開展的有些活動(dòng)，居民委員會(huì)也只是簡單應(yīng)對(duì)檢查和走走過場，最終導(dǎo)致社區(qū)管理主體只有分力而沒有合力。

社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式相對(duì)滯后。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的深化和政府社會(huì)管理職能不斷下移，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化。一方面，專業(yè)職能部門、街道、居民委員會(huì)和社區(qū)黨組織成為了社區(qū)具體事務(wù)的直接參與者和部分政策的制定者，社區(qū)管理的主體從原來單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變。另一方面，社區(qū)中的社會(huì)組織通過政府購買服務(wù)的方式承接了大量外包的職能，直接參與到社區(qū)工作中，社會(huì)組織對(duì)社區(qū)建設(shè)的影響力越來越大。

社區(qū)黨務(wù)工作者自身素質(zhì)有待加強(qiáng)。從自身方面看，有些黨務(wù)工作者的思想認(rèn)識(shí)和能力素質(zhì)滯后于現(xiàn)實(shí)的推進(jìn)，不能適應(yīng)新時(shí)期黨建工作的要求。在整合社區(qū)資源、協(xié)調(diào)各組織的利益權(quán)衡工作、實(shí)現(xiàn)社區(qū)主體的良性互動(dòng)方面，如果沒有較強(qiáng)的綜合素質(zhì)，很難勝任復(fù)雜的社區(qū)事務(wù)。目前，社區(qū)黨組織的黨務(wù)工作者大多數(shù)來源于社區(qū)居民，沒有接受過專業(yè)教育，工作方式往往以傳統(tǒng)的被動(dòng)執(zhí)行任務(wù)為主，偏重于主觀上的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，忽視科學(xué)的理論指導(dǎo)，因此在面對(duì)越來越復(fù)雜的社區(qū)公共事務(wù)的時(shí)候，會(huì)顯得力不從心。從體制建設(shè)看，社區(qū)事務(wù)具有任務(wù)重、內(nèi)容繁雜、責(zé)任大的特點(diǎn)，尤其需要一定的物質(zhì)資源才能保證其有效地開展工作，社區(qū)黨組織的財(cái)政來源渠道單一，上級(jí)黨組織和基層政府對(duì)社區(qū)黨組織的人力、物力、財(cái)力方面的投入不能夠滿足其作為主導(dǎo)力量參與社區(qū)建設(shè)的要求，在一定程度上不僅難以激發(fā)社區(qū)黨組織工作者的工作積極性，而且也阻礙社區(qū)服務(wù)和各項(xiàng)活動(dòng)的順利開展。

條塊分割制約社區(qū)黨組織功能的發(fā)揮。社區(qū)工作區(qū)別于其他行業(yè)的工作，具有多樣性、復(fù)雜性和專業(yè)性的特點(diǎn)，僅僅依靠幾個(gè)職能部門或者通過政府的行政力量是很難實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)。社區(qū)建設(shè)離不開專項(xiàng)職能部門專業(yè)功能的發(fā)揮，同時(shí)也必須要以街道辦事處的綜合管理統(tǒng)一協(xié)調(diào)社區(qū)資源，形成“條塊結(jié)合、以塊為主”的格局。然而，在部分社區(qū)中，行政層級(jí)比較高的專業(yè)職能部門對(duì)社區(qū)黨組織工作存在漠視的狀況，只以縱向“條”為主，發(fā)布指令?！皸l塊分割”的格局使得社區(qū)內(nèi)各職能部門的黨組織之間的關(guān)系相互隔絕，在一定程度上制約著黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的功能發(fā)揮。

提升社區(qū)黨組織治理能力

在以實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治為目標(biāo)的多元社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)中，要通過協(xié)商、溝通、整合與協(xié)作等權(quán)力運(yùn)行來實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)前，對(duì)于社區(qū)黨組織而言，面臨著來自于復(fù)雜治理環(huán)境的各種挑戰(zhàn)。綜上所述，可以嘗試從以下方面加強(qiáng)其治理能力。

首先，正確處理社區(qū)黨組織與自治組織之間的關(guān)系是優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的深層次體現(xiàn)。黨在社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)方式與傳統(tǒng)政府管理體制中的行政領(lǐng)導(dǎo)方式不同，社區(qū)黨組織不能對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行直接干預(yù)或者決策，一方面要做到既不“缺位”也不“越位”，另一方面要支持和保證居民委員會(huì)依法自治，通過居民委員會(huì)的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基本功能發(fā)揮，動(dòng)員社區(qū)力量解決社區(qū)問題，促進(jìn)基層民主政治建設(shè)。針對(duì)當(dāng)前社區(qū)自治組織建設(shè)的社區(qū)成員出現(xiàn)的政治冷漠的薄弱環(huán)節(jié)，可以通過社區(qū)成員代表大會(huì)制度履行對(duì)社區(qū)事務(wù)的基本職能。社區(qū)成員代表大會(huì)是社區(qū)自治組織，也是社區(qū)成員進(jìn)行民主管理、民主監(jiān)督、民主選舉和民主決策的權(quán)力載體。社區(qū)黨組織將黨的方針路線政策通過法定的程序，依托社區(qū)成員代表大會(huì)轉(zhuǎn)變成社區(qū)廣大居民和社區(qū)單位的共同意志，不僅體現(xiàn)了社區(qū)黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，同時(shí)確立了社區(qū)成員代表大會(huì)在社區(qū)中的最高決策層的地位，進(jìn)一步落實(shí)了在基層社區(qū)中“議行分設(shè)”的管理模式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)成員代表大會(huì)的功能定位，進(jìn)而形成有效的合力共建社區(qū)。

其次，以民主協(xié)商為重要手段，整合社區(qū)資源，實(shí)現(xiàn)社區(qū)共治。民主協(xié)商能夠有效地回應(yīng)社區(qū)中多元文化社會(huì)認(rèn)知差異的某些核心問題，尤其在強(qiáng)調(diào)對(duì)公共利益的責(zé)任、促進(jìn)理解政治話語和辨別政治意愿，以及支持和重視大眾需求與利益中，具有重要的作用。社區(qū)中相關(guān)利益主體，當(dāng)參與社區(qū)建設(shè)涉及與社區(qū)居民重大的利益決策時(shí)，社區(qū)黨組織發(fā)揮資源整合的作用，搭建與多元利益主體交匯的民主協(xié)商平臺(tái)，并且建立科學(xué)的協(xié)商程序協(xié)調(diào)各組織之間利益。一方面通過區(qū)域化民主協(xié)商平臺(tái)的搭建，加強(qiáng)社區(qū)中不同性質(zhì)單位的聯(lián)系，體現(xiàn)社區(qū)黨組織倡導(dǎo)的共治理念；另一方面通過不同階層的民主、討論、協(xié)商、匯集等形式進(jìn)行利益表達(dá)，實(shí)現(xiàn)以社區(qū)群眾的公共利益為導(dǎo)向，將決策建立在各利益階層的相互妥協(xié)和共同獲益上。

再次，以擴(kuò)大社區(qū)參與為導(dǎo)向，提高廣大居民的社區(qū)參與能力。社區(qū)居民的廣泛參與是當(dāng)前我國基層民主政治建設(shè)的重要基礎(chǔ)。社區(qū)黨組織要?jiǎng)訂T社區(qū)居民和社區(qū)自治組織參與社區(qū)事務(wù)管理，為社區(qū)建設(shè)出謀劃策，培育他們的社區(qū)歸屬感、認(rèn)同感和責(zé)任感。社區(qū)黨組織應(yīng)該創(chuàng)新管理的思路，探索黨建工作的新方法，重新設(shè)置黨群結(jié)合的基層社會(huì)工作的目標(biāo)和機(jī)制。通過黨群結(jié)合的基層社會(huì)工作方式，從廣大社區(qū)成員的利益出發(fā)，給予更多的精神關(guān)懷、人文關(guān)懷、政治關(guān)懷和利益關(guān)懷，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政領(lǐng)導(dǎo)的理念，為廣大社區(qū)群眾服務(wù)，凝聚社區(qū)團(tuán)結(jié)的力量。此外，社區(qū)黨組織還要注意培養(yǎng)社區(qū)居民民主意識(shí)，鼓勵(lì)他們行使自己的民主權(quán)利，支持和參與到社區(qū)自治的工作中，保證黨在基層中一致的民主政治方向。

最后，社區(qū)黨組織自身體系的完善。在社區(qū)實(shí)務(wù)中，部分社區(qū)黨組織沒有發(fā)揮基本的功能，很大程度上與其自身組織建設(shè)有很大關(guān)系，尤其是與自身組織結(jié)構(gòu)不完善有關(guān)。首先，社區(qū)黨組織可以通過設(shè)置黨建聯(lián)席會(huì)議，將不同級(jí)別的駐區(qū)單位的黨組織整合起來，針對(duì)社區(qū)事務(wù)開展協(xié)商議事程序，形成以社區(qū)黨委為核心，以各駐區(qū)單位黨組織為依托，以居民生活區(qū)黨小組為基礎(chǔ)，融合社區(qū)其他社會(huì)組織的黨組織，形成縱橫交錯(cuò)的組織體系。尤其在居民聚集區(qū)，組建黨支部或者黨小組等居民黨組織，增加居民區(qū)的黨員的組織歸屬感。針對(duì)社區(qū)中流動(dòng)黨員的管理，按照“流入地與流出地黨組織協(xié)同管理”的原則，建立社區(qū)流動(dòng)黨員的跟蹤機(jī)制，對(duì)流動(dòng)黨員實(shí)行規(guī)范化管理。此外，還要注重通過多渠道選拔優(yōu)秀的社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍，完善激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)和激發(fā)社區(qū)黨組織工作人員的工作主動(dòng)性和積極性，不僅可以起到對(duì)社區(qū)群眾的表率作用，而且對(duì)于黨員干部而言，有助于促進(jìn)他們的專業(yè)技能和素養(yǎng)等方面能力的完善。

（作者單位：廣東金融學(xué)院馬克思主義學(xué)院）

【注：本文系2016年廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展“十三五”規(guī)劃項(xiàng)目“社區(qū)自治背景下廣州城市社區(qū)黨建研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2016GZGJ50）的研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①李友梅：《城市基層社會(huì)的深層權(quán)力秩序》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2003年第6期。

②陳友剛：《協(xié)商民主引論》，《甘肅理論學(xué)刊》，2004年第3期。

責(zé)編/宋睿宸 美編/王夢雅