新環(huán)保法中的政府環(huán)境職責省思

陳應珍

(西南政法大學 行政法學院， 重慶 401120)

新環(huán)保法中的政府環(huán)境職責省思

陳應珍

(西南政法大學 行政法學院， 重慶 401120)

政府的環(huán)境質(zhì)量責任緣于環(huán)境的公共物品屬性及環(huán)境公共信托理論。新環(huán)保法將地方政府對環(huán)境質(zhì)量負責之規(guī)定提到總則之中，增加了政府多方面的職責，確立了政府環(huán)境職責的初步框架。但仍然存在以下缺陷：地方政府職責多，中央政府職責少；政府間事權劃分不清；政府職責碎片化，領導、支持、協(xié)調(diào)職責不突出；監(jiān)督與問責權限被削弱或取消；彈性職責多，具體措施少等。為落實環(huán)?；緡呒罢畬Νh(huán)境質(zhì)量負責的莊嚴承諾，需要做到：將中央政府確立為環(huán)境質(zhì)量責任主體；建立較為明確的、合理的府際職責分工體系；加強政府的領導、支持和協(xié)調(diào)責任；恢復上級政府的處分權力；制定可操作性強的配套制度等。

環(huán)境公共信托理論；新環(huán)保法；政府環(huán)境職責

2015年1月1日，被官方稱為“長了牙齒”的新《環(huán)境保護法》(以下簡稱新環(huán)保法)開始實施，強化政府的環(huán)境質(zhì)量責任被認為是其亮點之一。為督促地方政府履行環(huán)保職責，新法頒布伊始，環(huán)保部就通過央視公開約談山東臨沂等市市長傳導環(huán)保壓力。一年間，環(huán)保部對33個城市開展了綜合督查，約談了15個市級政府主要負責人；各省區(qū)市對134個市和2個縣開展了綜合督查，對28個市縣進行了約談，對19個市縣實施了區(qū)域環(huán)評限批，對發(fā)現(xiàn)的176個問題進行了掛牌督辦[1]。然而，及至2015年年底及2016年年初，大氣污染問題再次集中顯現(xiàn)，霧霾以前所未有之勢席卷中國大部。面對嚴峻的環(huán)境形勢，2016年7月，第一批中央環(huán)境保護督察工作全面啟動，8個中央環(huán)境保護督查組進駐內(nèi)蒙古、黑龍江等8個省份；10月20日，環(huán)保部宣布組織10個督查組，對天津、河北等20個省市區(qū)落實環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管重點工作的情況進行督查。但高強度、高密度的督察并未抵擋霧霾瘋狂來襲的腳步，2016年底至2017年初，大范圍的重污染天氣再度來襲，京津冀及周邊地區(qū)60個城市統(tǒng)一啟動重污染預警響應，區(qū)域高級別、大范圍預警應急聯(lián)動首次啟動[2]。根據(jù)全國人大常委會副委員長沈躍躍2016年11月2日所作的《全國人民代表大會常務委員會執(zhí)法檢查組關于檢查〈中華人民共和國環(huán)境保護法〉實施情況的報告》，政府環(huán)境質(zhì)量責任落實不到位、執(zhí)法偏軟、環(huán)保法律制度落實不夠，依然是新環(huán)保法實施中存在的主要問題*《全國人民代表大會常務委員會執(zhí)法檢查組關于檢查〈中華人民共和國環(huán)境保護法〉實施情況的報告》，http://www.mzfz.gov.cn/mzfzrd/708/2016110459934.html。。人民滿懷期待的新環(huán)保法面臨著尷尬的處境，為此，我們需要反思：為何在“史上最嚴”環(huán)保法之下，環(huán)境問題愈演愈烈？政府到底應當承擔哪些方面的環(huán)境質(zhì)量責任？如何履行其環(huán)境質(zhì)量責任？政府環(huán)境質(zhì)量責任制度還存在哪些問題？政府環(huán)境質(zhì)量責任包括政府應承擔的環(huán)境職責及政府不履行、違法履行環(huán)境職責應承擔的法律責任兩個方面，限于篇幅，本文主要就新環(huán)保法中的政府環(huán)境職責制度進行探討*新環(huán)保法關于環(huán)境職責主體的表述較為多樣，包括國家、政府、環(huán)保主管部門及環(huán)保有關部門等，本文僅就各級政府的環(huán)保職責進行探討，國家、環(huán)保主管部門及環(huán)保有關部門的環(huán)境職責不在討論之列。。

一、政府承擔環(huán)境質(zhì)量責任的緣由及理論基礎

探討政府應當承擔哪些環(huán)境質(zhì)量責任，首先需要追問政府承擔環(huán)境質(zhì)量責任的緣由及其理論基礎問題。

(一)政府承擔環(huán)境質(zhì)量責任的緣由：環(huán)境的公共物品屬性

早在兩千多年以前，古希臘先哲亞里斯多德就曾斷言：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務常常是最少受人照顧的事務，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事務?！盵3]環(huán)境涉及每個人的生存利益，是典型的公共事務，政府的環(huán)境質(zhì)量責任即緣于環(huán)境的公共物品屬性。根據(jù)哈丁的公地悲劇理論，由于沒有明確的產(chǎn)權歸屬，作為公地的環(huán)境資源有許多擁有者，這些擁有者都有使用權但又都無權阻止他人使用；作為理性人和經(jīng)濟人，每個人都知道資源將由于過度使用而枯竭，但又對阻止事態(tài)的繼續(xù)惡化無能為力，結果便是，每個人都傾向于抱著“及時撈一把”的心態(tài)而過度使用，從而加劇了資源的枯竭和事態(tài)的惡化。同時，環(huán)境物品的非排他性和非競爭性消費造成的搭便車心理，又會阻礙個人或企業(yè)采取積極的措施來改善環(huán)境質(zhì)量。最終，理性追求利益最大化的個體行為造成了公共利益受損的惡果，個體的理性導致了集體的非理性，這就使得以市場作為解決環(huán)境問題的手段越來越難以令人信服。

(二)政府承擔環(huán)境質(zhì)量責任的理論基礎：環(huán)境公共信托理論

政府以何種身份承擔環(huán)境質(zhì)量責任呢？美國密執(zhí)安大學的約瑟夫·薩克斯教授最早創(chuàng)立的環(huán)境公共信托理論，在環(huán)境公共利益保護方面提出了一種新的理論構想和制度設計。20世紀60年代，面對日益尖銳的環(huán)境問題及聲勢浩大的民眾環(huán)保浪潮，美國學者開始從理論上探討環(huán)境公益的保護機制問題。薩克斯教授對孕育于英美法系的古老的公共信托理論進行了新的闡述，他于1970年在《密執(zhí)安法律評論》上發(fā)表題為《自然資源法中的公共信托理論：有效的司法干預》“The Public Trust Doctrine in Natural Resources Law:Effective Judicial Intervention”一文，闡述了其環(huán)境公共信托理論。

“環(huán)境公共信托是將具有社會公共財產(chǎn)性質(zhì)的環(huán)境資源的生態(tài)價值和精神性價值等非經(jīng)濟價值作為信托財產(chǎn)，以全體公民為委托人和受益人，以政府為受托人，以保護環(huán)境公共利益為目的而設立的一種公益信托?！盵4]薩克斯教授認為，空氣、水、日光等環(huán)境資源具有公共性、共享性和消費非排他性的特點，它們不宜作為私人所有權的客體而成為私有財產(chǎn)，但是它們能夠作為人類生活的基本條件成為全體公民的共有財產(chǎn)。公民為了管理他們的共有財產(chǎn)，通過信托的方式，委托政府進行管理，公民與政府之間形成了委托人與受托人的信托法律關系。政府作為受托人取得普通法上的所有權，是環(huán)境資源名義上的所有者，負有為全體公民及子孫后代管理公共利益及保護環(huán)境資源的義務；全體公民作為委托人和受益人，享有衡平法上的所有權，是環(huán)境資源實質(zhì)意義上的所有者，享有信托財產(chǎn)的收益權、環(huán)境資源行政決策監(jiān)督參與權及排除侵害或損害賠償?shù)恼埱髾郲5]。這種“雙重所有權”制度可以有效地避免環(huán)境資源所有權主體缺位造成的弊端。

環(huán)境公共信托理論明確了政府在環(huán)境質(zhì)量責任方面的主體地位，其作為保護環(huán)境資源共有財產(chǎn)和環(huán)境資源公共利益的有力工具，在美國得到了廣泛的承認。1969年制定、1970年生效的被稱為美國國家環(huán)境運動“大憲章”的《國家環(huán)境政策法》(National Enviromental Policy Act,簡稱NEPA)明確規(guī)定，聯(lián)邦政府負有責任采取所有一切可行且與國家政策的其他基本考慮相一致的措施，履行每一世代均應為其后代子孫的環(huán)境盡保管人的責任*42U.S.C.A.§4331(b).。許多州憲法也不同程度地接受和貫徹了這一理論*如賓夕法尼亞州憲法第一條第二十七節(jié)中宣稱“賓夕法尼亞的公共天然資源是包括未來世代在內(nèi)的人類共通財產(chǎn)。作為這些資源的受托者，為了所有上述人的利益，州政府應當將其予以保護和維持?！泵纱竽谩⒗辜?、夏威夷、路易斯安那等十多個州的憲法也明確規(guī)定州政府是州公共自然資源的信托受托人，負有維持和保護自然環(huán)境的職責。，并通過司法判例促進其迅速發(fā)展。

二、新環(huán)保法中政府環(huán)境職責制度評析

(一)新環(huán)保法中政府環(huán)境職責的立法進步

鑒于“政府在環(huán)境保護方面不作為、干預執(zhí)法及決策失誤是造成環(huán)境頑疾久治不愈的主要根源”[6]，突出政府的環(huán)保職責成為本次環(huán)保法修改的導向之一。宏觀上，新環(huán)保法加強政府環(huán)保職責的努力主要表現(xiàn)在兩個方面：(1)將“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”之規(guī)定，從舊法第三章“保護和改善環(huán)境”中的第十六條，調(diào)整為第一章“總則”之第六條第二款，使“政府為環(huán)境質(zhì)量負責”成為貫穿新環(huán)保法的指導思想；(2)涉及政府環(huán)境職責的條文，由舊法的12條增加到新法的27條，條文數(shù)量大幅增多。微觀上，新環(huán)保法新增或修改的20個條款，增加了政府16個方面的環(huán)保職責：(1)加大環(huán)保投入，提高財政資金的使用效益(第八條)；(2)加強環(huán)保宣傳和普及(第九條第一款)；(3)批準并公布實施環(huán)保規(guī)劃(第十三條第一、三款)；(4)建立環(huán)境資源承載能力監(jiān)測預警機制(第十八條)；(5)支持環(huán)境污染企業(yè)的轉(zhuǎn)產(chǎn)、搬遷、關閉(第二十三條)；(6)將環(huán)保目標完成情況納入考核內(nèi)容(第二十六條)；(7)接受人大監(jiān)督(第二十七條)；(8)環(huán)境質(zhì)量未達標區(qū)域或流域的限期達標(第二十八條第二款)；(9)落實及合理使用生態(tài)保護補償資金(第三十一條第二款)；(10)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村環(huán)境保護與污染防治(第三十三條、第四十九條至第五十一條)；(11)組織對生活廢棄物的分類處置及回收利用(第三十七條)；(12)推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用(第四十條第二款)；(13)重點污染物排放總量控制指標的下達與分解落實(第四十四條第一款)；(14)突發(fā)環(huán)境事件的應對(第四十七條)；(15)批準環(huán)保主管部門對嚴重超標或超總量排放單位的責令停業(yè)或關閉申請(第六十條)；(16)對下級政府及其有關部門環(huán)保工作的監(jiān)督(第六十七條)?！啊董h(huán)保法》的功能和任務是規(guī)定環(huán)保事業(yè)的法律基礎和規(guī)范、制約有關環(huán)境的政府行為?！盵7]新環(huán)保法加強政府環(huán)保職責的舉措既是對我國環(huán)境頑疾久治不愈原因的正面回應，也體現(xiàn)了立法者對環(huán)保法功能與定位認識的提升。

(二)新環(huán)保法中政府環(huán)境職責制度尚存的缺陷

盡管新環(huán)保法大大增加了政府的環(huán)境職責，但通過與國外及我國同樣受到關注的其他領域的立法相比較，這些規(guī)定只是確立了政府環(huán)境職責的初步框架，強化政府環(huán)境職責的力度依然較弱。具體說來，我國政府環(huán)境職責制度依然存在以下較為明顯的缺陷：

1.地方政府的職責多，中央政府的職責少

新環(huán)保法將環(huán)境質(zhì)量責任的主體明確限定為“地方各級人民政府”，關于這一點，除了見諸第六條的規(guī)定之外，還可見諸第二十八條第一款關于“地方各級人民政府應當根據(jù)環(huán)境保護目標和治理任務，采取有效措施，改善環(huán)境質(zhì)量”之規(guī)定。與此相對應，在所有有關政府環(huán)保職責的規(guī)定中，新環(huán)保法明確確定為中央政府職責的只有兩處：第三十四條規(guī)定，國務院和沿海地方各級人民政府應加強對海洋環(huán)境的保護；第四十四條第一款規(guī)定，重點污染物排放總量控制指標由國務院下達。這樣的規(guī)定表明，我國依然沿襲了以往將環(huán)保職責下放的傳統(tǒng)做法，這就在很大程度上淡化了中央政府的環(huán)保職責。

我國這種弱化中央政府環(huán)保職責的做法，與美國等環(huán)境法治發(fā)達的國家形成了極大的反差。美國雖然是一個聯(lián)邦制國家，但在環(huán)保領域，它特別強調(diào)聯(lián)邦政府的責任。NEPA宣布：“聯(lián)邦政府將與各州及地方政府以及有關的公共與私人團體合作，采取所有切實可行的手段與措施，包括在財政及技術上提供援助，發(fā)展并增進共同福祉，創(chuàng)造并維持人類與自然得以積極、和諧共處的各種生存條件，以滿足當代人民及其子孫后代對于社會、經(jīng)濟及其他方面的需要。”*42U.S.C.A.§4331(a).為執(zhí)行這一環(huán)境政策，NEPA除了規(guī)定聯(lián)邦政府負有責任采取一切可行且與國家環(huán)境政策相一致的措施之外，還要求總統(tǒng)應自1970年7月1日起每年向國會提交一份內(nèi)容詳盡的國家環(huán)境質(zhì)量報告*42U.S.C.A.§4341.，以進一步加強聯(lián)邦政府的環(huán)境職責。

與國內(nèi)其他法律相比，新環(huán)保法賦予中央政府的環(huán)保職責也較弱。以《安全生產(chǎn)法》及《食品安全法》的比較為例，《安全生產(chǎn)法》僅在第八條中就規(guī)定了國務院五個方面的職責，分別為：制定并組織實施安全生產(chǎn)規(guī)劃；加強對安全生產(chǎn)工作的領導；支持、督促各有關部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責；建立健全安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機制；及時協(xié)調(diào)、解決安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問題*《安全生產(chǎn)法》第八條：“國務院和縣級以上地方各級人民政府應當根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃制定安全生產(chǎn)規(guī)劃，并組織實施。安全生產(chǎn)規(guī)劃應當與城鄉(xiāng)規(guī)劃相銜接。”“國務院和縣級以上地方各級人民政府應當加強對安全生產(chǎn)工作的領導，支持、督促各有關部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責，建立健全安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機制，及時協(xié)調(diào)、解決安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問題?！保弧妒称钒踩ā芬苍诘谖鍡l規(guī)定，國務院應負責成立食品安全委員會、具體規(guī)定各相關職能部門的食品安全職責分工等落實食品安全責任的具體措施*《食品安全法》第五條：“國務院設立食品安全委員會，其職責由國務院規(guī)定?！薄皣鴦赵菏称匪幤繁O(jiān)督管理部門依照本法和國務院規(guī)定的職責，對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動實施監(jiān)督管理?！薄皣鴦赵盒l(wèi)生行政部門依照本法和國務院規(guī)定的職責，組織開展食品安全風險監(jiān)測和風險評估，會同國務院食品藥品監(jiān)督管理部門制定并公布食品安全國家標準?！薄皣鴦赵浩渌嘘P部門依照本法和國務院規(guī)定的職責，承擔有關食品安全工作。”。就問題的嚴重性程度而言，安全生產(chǎn)問題尚未入圍2009—2015年度中國全面小康進程中最受關注的十大焦點問題，而環(huán)境保護在2009年、2013—2015年均榜上有名。食品安全是人命關天的大事，理應建立強有力的政府責任制度予以落實。但同樣不可否認的是，環(huán)境也是人類生存須臾不可分離的要素，甚至部分食品安全問題也是根源于環(huán)境的污染和破壞，怎么強調(diào)政府的環(huán)境質(zhì)量責任都不為過，遺憾的是，立法機關的重視卻遜色很多。

2.各級政府間環(huán)保事權劃分不清

根據(jù)筆者的統(tǒng)計，在我國新環(huán)保法具體規(guī)定政府環(huán)保職責的25個條文中，諸如“各級人民政府”“地方各級人民政府”“人民政府”“縣級以上人民政府”“省、自治區(qū)、直轄市人民政府”“上級人民政府”“有關人民政府”等有關環(huán)境職責主體的多種表述共出現(xiàn)31次。其中，籠統(tǒng)的表述為“人民政府”“各級人民政府”“地方各級人民政府”“縣級以上人民政府”“省級以上人民政府”的達16次之多。“對《環(huán)境保護法》中關于環(huán)境保護責任劃分相關條款的文本分析表明，在法律層面上，中央與地方政府在大多數(shù)環(huán)境管理事務上并未得到明確劃分，環(huán)境管理的縱向責任主體并不明晰?！盵8]這就增加了地方政府，特別是基層政府履行環(huán)保職責的難度。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為例，新環(huán)保法增加第四十九條至第五十一條以加強對農(nóng)村環(huán)境污染的治理，但在政府職責的主體上，僅第四十九條第四款明確規(guī)定為“縣級人民政府”，其余兩條均表述為“各級人民政府”，加上相關法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境職責要么尚付闕如，要么混沌不清*其他有關法律主要有《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》《水污染防治法》和《大氣污染防治法》，其中：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第三十五條規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須……在當?shù)厝嗣裾慕y(tǒng)一指導下，采取措施，積極發(fā)展無污染、少污染和低資源消耗的企業(yè)，切實防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞，保護和改善環(huán)境?！薄暗胤饺嗣裾畱斨贫ê蛯嵤┼l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境保護規(guī)劃，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)防治污染的能力?！焙茱@然，在環(huán)保方面，作為“當?shù)卣钡泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府只有“指導”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力，制定和實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境保護規(guī)劃、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)防治污染能力的責任主體是“地方人民政府”，至于是哪級地方政府卻語焉不詳?！端廴痉乐畏ā返谒恼碌谒墓?jié)“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治”中沒有規(guī)定政府的環(huán)境保護職責。《大氣污染防治法》第四章第五節(jié)“農(nóng)業(yè)和其他污染防治”共有三個條文(第七十三、七十六、七十七條)涉及政府職責，這些條文對省級和縣級政府的環(huán)境保護職責尚有較為明確的規(guī)定，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻被包含在“各級人民政府”和“地方各級人民政府”，缺乏明確的職責規(guī)定。，從而導致實踐中發(fā)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人因環(huán)保不力被問責時，他人為其喊冤的情況*如廣西壯族自治區(qū)貴港市政府對8個環(huán)保履責不力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導進行問責，其中3名分管副鎮(zhèn)長受到行政警告處分。雖然只是警告處分，這一問責在當?shù)厝允艿捷^大關注，一些人認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導被環(huán)保問責，處分太重、不公平[9]。。

3.政府職責碎片化，領導、支持、協(xié)調(diào)職責不突出

“環(huán)境保護是涉及各行各業(yè)和各級地方政府的大事，不解決組織協(xié)調(diào)問題，環(huán)保工作就難以開展。”[10]在環(huán)保法的修改過程中，一審稿曾以專章的形式規(guī)范政府職責，遺憾的是，這種加強政府環(huán)境職責的努力并未得到肯定。最終通過的新環(huán)保法，不僅采用了碎片化的方式將政府職責分散規(guī)定在法典的各個部分；更值得注意的是，在政府的這些職責中，作為政府為環(huán)境質(zhì)量負責之必然要求的領導、支持和協(xié)調(diào)職責很不突出，這就使得環(huán)?；蚱渌块T即使具有致力于環(huán)保的意愿和舉措，也可能因為缺乏政府的支持很難推行*例如，為了扭轉(zhuǎn)國家以犧牲環(huán)境為代價強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的做法，國家環(huán)?？偩趾蛧医y(tǒng)計局2005年曾聯(lián)合發(fā)起綠色GDP運動，2007年環(huán)?？偩钟殖雠_綠色信貸政策，這些努力均由于缺乏政府支持而遭流產(chǎn)[11]120-122，115。。

新環(huán)保法的這一缺陷，不僅與美國強調(diào)聯(lián)邦政府在環(huán)保中的引領作用形成鮮明對照，也可以與國內(nèi)其他法律的對照予以說明。首先以《稅收征收管理法》為比較對象來說明。相對于環(huán)保執(zhí)法，稅務執(zhí)法面臨的困難要小得多，且由于其與政府利益的一致性，面臨政府干預的可能性也較?。坏珵榱吮Ｕ隙悇諜C關順利開展征稅工作，《稅收征收管理法》在總則部分為稅務機關執(zhí)法提供了強有力的保障，明確了地方各級政府的領導、協(xié)調(diào)和支持職責，并要求國家增強稅務機關的征稅能力建設*《稅收征收管理法》第五條第二款：“地方各級人民政府應當依法加強對本行政區(qū)域內(nèi)稅收征收管理工作的領導或者協(xié)調(diào)，支持稅務機關依法執(zhí)行職務，依照法定稅率計算稅額，依法征收稅款?！钡诹鶙l第一款：“國家有計劃地用現(xiàn)代信息技術裝備各級稅務機關，加強稅收征收管理信息系統(tǒng)的現(xiàn)代化建設，建立、健全稅務機關與政府其他管理機關的信息共享制度?！薄Ｐ颅h(huán)保法與同時修訂公布實施的《食品安全法》在政府領導責任規(guī)定方面的差距更為突出。除了第五條關于國務院的領導職責規(guī)定之外，《食品安全法》還在第六條、第七十六條規(guī)定了地方政府的領導職責*《食品安全法》第六條：“縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負責、領導、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機制；統(tǒng)一領導、指揮食品安全突發(fā)事件應對工作；完善、落實食品安全監(jiān)督管理責任制，對食品安全監(jiān)督管理部門進行評議、考核。” “縣級以上地方人民政府依照本法和國務院的規(guī)定確定本級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責。”第七十六條：“縣級以上地方人民政府組織本級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門制定本行政區(qū)域的食品安全年度監(jiān)督管理計劃，并按照年度計劃組織開展工作。”。根據(jù)這些條文，各級人民政府的領導職責包括：領導與組織、協(xié)調(diào)；建立健全食品安全全程監(jiān)督管理工作機制；統(tǒng)一領導及指揮食品安全突發(fā)事件應對工作；確定相關職能部門的職責和信息共享機制；完善、落實食品安全監(jiān)督管理責任制；組織本級人民政府有關部門制定本行政區(qū)域的食品安全年度監(jiān)督管理計劃，并按照年度計劃組織開展工作等。除了突發(fā)環(huán)境事件的應對及環(huán)保公共設施的統(tǒng)籌以外，新環(huán)保法并未如前述兩法一般擲地有聲地明確政府的領導、支持和協(xié)調(diào)職責，而是一如既往地將環(huán)保的重擔壓在環(huán)保部門的肩上。很顯然，環(huán)保部門作為與其他部委平行的部門，對跨部門的環(huán)境事務難以承擔起統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責，特別是在面對政府的干預時，更是無能為力。

4.上級政府的監(jiān)督與問責權被削弱

落實地方政府的環(huán)境質(zhì)量責任，需要有效的監(jiān)督與問責機制。新環(huán)保法第六十七條增加了上級政府對下級政府及其有關部門環(huán)保工作的監(jiān)督與問責權的規(guī)定*《環(huán)境保護法》第六十七條：“上級人民政府及其環(huán)境保護主管部門應當加強對下級人民政府及其有關部門環(huán)境保護工作的監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)有關工作人員有違法行為，依法應當給予處分的，應當向其任免機關或者監(jiān)察機關提出處分建議?！?，被認為是新環(huán)保法加強政府職責的重要舉措，但聯(lián)系2007年國務院制定的《行政機關公務員處分條例》之規(guī)定，該條限縮而非增強了上級政府的監(jiān)督與問責權。

根據(jù)《行政機關公務員處分條例》之規(guī)定，有權對公務員作出行政處分的機關包括政府和監(jiān)察機關。亦即，各級政府在行使對其職能部門或下級政府的領導職權的過程中，或者監(jiān)察機關在行使行政監(jiān)察職權的過程中，都可以根據(jù)自身的權限，按照法定程序?qū)`法、不當或不作為的公務員給予行政處分。就各級政府的處分權而言，對經(jīng)全國人大及其常委會決定任命的國務院組成人員給予處分，由國務院決定；對經(jīng)地方各級人大及其常委會選舉或者決定任命的地方各級人民政府領導人員給予處分，由上一級人民政府決定；對縣級以上地方人民政府工作部門正職領導人員給予處分，由本級人民政府決定*《行政機關公務員處分條例》第四章“處分的權限”。。根據(jù)這些規(guī)定，上級政府自身具備處分下級政府領導人員的權力，但新環(huán)保法第六十七條規(guī)定，上級人民政府在發(fā)現(xiàn)下級人民政府有違法行為依法應當給予處分時，僅具有向其任免機關或者監(jiān)察機關提出給予處分的建議權。根據(jù)我國《立法法》確立的法律規(guī)范層級沖突解決規(guī)則及《行政機關公務員處分條例》第二條之規(guī)定*《行政機關公務員處分條例》第二條：“行政機關公務員違反法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政機關的決定和命令，應當承擔紀律責任的，依照本條例給予處分?！薄胺?、其他行政法規(guī)、國務院決定對行政機關公務員處分有規(guī)定的，依照該法律、行政法規(guī)、國務院決定的規(guī)定執(zhí)行……”，應適用新環(huán)保法。因而，新環(huán)保法第六十七條使上級政府喪失了對下級政府領導人員的處分權。

5.彈性職責較多，剛性職責較少

“長期以來，中國立法機構相信‘有法比沒法好’，‘總體性的法律比具體的法律好’。因此，在這種理念指導下，立法部門在立法中傾向于模糊，所立法律有很大的彈性，缺乏可操作性?！盵11]100-101我國立法上的這一特點在新環(huán)保法中也表現(xiàn)得較為突出，例如，新環(huán)保法第八條增加“各級人民政府應當加大保護和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財政投入，提高財政資金的使用效益”的規(guī)定。問題是，何謂“加大”？是單純數(shù)量的增加，還是環(huán)保投入占GDP比例的提高？通過何種措施提高財政資金的使用效益？又如第二十三條增加“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，為改善環(huán)境，依照有關規(guī)定轉(zhuǎn)產(chǎn)、搬遷、關閉的，人民政府應當予以支持”的規(guī)定。但是，哪級政府支持？如何支持？企業(yè)得不到支持時如何救濟？再如第十四條增加“國務院有關部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟、技術政策，應當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關方面和專家的意見”的規(guī)定，卻沒有規(guī)定以何種法定方式強制履行此項義務?？梢灶A見，如果缺乏相應的制度支持，新環(huán)保法規(guī)定的這些加強政府責任的舉措在實施效果上將大打折扣。

三、健全我國政府環(huán)境職責制度的路徑選擇

欲改變我國長期存在的政府環(huán)境不作為、亂作為、干擾執(zhí)法等現(xiàn)象，真正落實環(huán)境保護基本國策及政府對環(huán)境質(zhì)量負責的莊嚴承諾、實現(xiàn)“美麗中國”的夢想，必須進一步完善我國的政府環(huán)境職責制度。

(一)將中央政府確立為環(huán)境質(zhì)量責任主體

“作為單一制國家，中國縱向治理過程中始終存在‘管放與死亂’的困境——所謂‘一管就死，一放就亂’至今仍是困擾中國縱向治理的一個歷史性難題?！盵12]環(huán)保職權的下放所造成的嚴重環(huán)境危機就是這一困境的生動注解。同時，在中國政治集權的體制下，由于“中央政府有足夠的能力來對地方進行獎懲，地方政府官員因而不得不追隨中央政府的政策導向”[13]。因而，加強中央政府的環(huán)保職責對于推進我國政府的環(huán)保工作具有風向標的意義。雖然我國憲法并未明確賦予國務院環(huán)境保護的職責，但無論是從法理，還是從國務院作為最高國家行政機關的性質(zhì)來看，環(huán)境保護都是其必須承擔的職責。確立國務院環(huán)境職責的一個可行的路徑是，借鑒美國制定《國家環(huán)境政策法》的做法，由全國人大或其常委會重啟環(huán)境政策法的制定進程*早在2005年，國家環(huán)境保護總局制定的《“十一五”全國環(huán)境保護法規(guī)建設規(guī)劃》(環(huán)發(fā)〔2005〕131號)就將《國家環(huán)境政策法》列為首項立法規(guī)劃。，將包括國務院在內(nèi)的各級政府確立為環(huán)境質(zhì)量責任主體。通過《國家環(huán)境政策法》確立中央政府的環(huán)境質(zhì)量責任主體地位的意義在于：凸顯國家對環(huán)境問題的重視；改變地方政府中流傳的“中央請客、地方買單”觀念；基于《憲法》第八十九條之兜底條款，合憲地承認或賦予國務院環(huán)保職責。

(二)建立較為明確、合理的府際職責分工體系

欲落實政府的環(huán)保職責，需要對有效的環(huán)境權力結構進行清晰地界定和說明。始自20世紀80年代末的政府環(huán)境責任審計制度，正是由于各級政府環(huán)境責任沒有一個量化的、科學公平的標準，造成了環(huán)境職能和環(huán)境責任量化評估困難，使得政府環(huán)境責任審計處于責任認定難的尷尬境地，責任審計結果也因此一直未能成為衡量領導干部環(huán)境責任履行績效的重要標準。

“對事權按照縱向?qū)蛹夁M行清晰的厘定和劃分，特定的事項集中歸屬于某一特定層級的政府，一方面可以降低縱向政府間的交易成本，減少因縱向職責不清所帶來的效率低下或管理缺位的情形；另一方面，將某一特定的事項集中到某一特定的層級，不僅能夠發(fā)揮該層級政府在供給某些物品上的信息優(yōu)勢、技術優(yōu)勢，還能夠使不同層級政府專注于特殊的事務，提高供給的專業(yè)化水平?！盵8]要建立較為明確的、合理的府際職責分工體系，首先應由全國人大或其常委會以法律的形式規(guī)定各級政府，特別是國務院和省級政府之間的環(huán)保職責劃分；其次，設區(qū)市以上的地方人大或其常委會、人民政府，可以根據(jù)《立法法》規(guī)定的權限，就環(huán)保問題制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，明確本級與下級政府的環(huán)保職責。

(三)加強政府的領導、支持和協(xié)調(diào)責任

突出政府的領導、支持和協(xié)調(diào)責任是完善我國政府環(huán)境職責制度的關鍵。根據(jù)《憲法》《地方組織法》《立法法》規(guī)定的權限，各級政府可以采取的措施大致包括：(1)國務院及設區(qū)市以上的政府，可以通過制定行政法規(guī)或規(guī)章的形式，厘清與所屬職能部門及各職能部門之間的環(huán)保職責劃分。目前，我國已有部分地方開始了這方面的嘗試*如，湖南省人民政府于2015年2月3日頒布《湖南省環(huán)境保護工作責任規(guī)定(試行)》，明確規(guī)定了全省各級人民政府及有關部門的環(huán)境保護職責。哈爾濱市委辦公廳、市政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《哈爾濱市環(huán)境保護工作職責規(guī)定》，明確了哈爾濱市各級黨委、政府及組織部門、環(huán)保、發(fā)改委、工信委等36個部門的環(huán)境保護職責。。(2)增強環(huán)保執(zhí)法能力建設。環(huán)保執(zhí)法具有執(zhí)法成本高、技術要求高的特點。針對環(huán)保執(zhí)法實踐中普遍存在的環(huán)境機構不健全、人員編制不足、人員隊伍專業(yè)能力較低、基礎性環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)察設備較為匱乏等執(zhí)法能力薄弱的問題，可采取以下措施：首先，需要建立穩(wěn)定的財政投入機制，中央政府應當明確規(guī)定環(huán)保投入占GDP的最低比重，并在中央與地方財政投入上有明確的責任劃分，同時，為提高資金的使用效益，應以治理績效為依據(jù)，建立激勵式的財政投入機制；其次，要通過增加人員編制、科學設定任職資格、完善環(huán)境監(jiān)測體制等方法，增強政府自身及其職能部門的環(huán)保執(zhí)法能力。(3)借鑒美國成立環(huán)境質(zhì)量委員會、我國成立食品安全委員會、特別是我國歷史上曾設立跨部門環(huán)境綜合協(xié)調(diào)機構的經(jīng)驗*早在1974年5月，國務院曾建立了高層次的、跨部門的包括計劃、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、水土保護和公共衛(wèi)生等部委官員的國務院環(huán)境保護領導小組及其辦公室，這一領導小組盡管處于臨時狀態(tài)，但它靠國務院這個大牌子，在對各部門各地區(qū)的組織與協(xié)調(diào)中很有成效。1982年機構改革，該領導小組及其辦公室被撤銷，隨后的工作實踐很快表明，新組建的城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部在組織協(xié)調(diào)方面因程序繁復、職權受限，幾乎難以實行。兩年后，國務院認識到取消環(huán)境保護領導小組的失誤，設立國務院環(huán)境保護委員會，由當時分管環(huán)保工作的李鵬副總理兼任委員會主任，成員來自國家計委、經(jīng)委、科委、城環(huán)部等24個(后增至39個)部門領導人，主要任務是研究制定環(huán)保政策，組織協(xié)調(diào)各地區(qū)各部門的工作等。從1984年至1997年期間，在委員會的領導、組織和協(xié)調(diào)下，各有關部門和各地方開始把環(huán)保工作擺上工作議程，做了大量富有成效的工作，開創(chuàng)了環(huán)保工作的新局面。經(jīng)驗表明，委員會之所以取得卓著的成績，關鍵在于其具有強有力的領導與協(xié)調(diào)能力，其兩任領導人都由重視環(huán)保事業(yè)、且具有權威的國家領導人親自擔任。令人遺憾的是，1998年6月，中國這一進行環(huán)保政策高層協(xié)調(diào)的唯一平臺被撤銷，環(huán)保部門協(xié)調(diào)高層環(huán)保政策的能力被削弱[10]3-5。，在縣級以上政府設立強有力的環(huán)境質(zhì)量委員會，增強政府的領導與協(xié)調(diào)能力。(4)在決策程序上，確立環(huán)保部門參與經(jīng)濟社會發(fā)展綜合決策的制度保障，支持環(huán)保部門參與行政決策，從決策源頭防范可能出現(xiàn)的環(huán)境問題。(5)健全環(huán)保監(jiān)督管理工作機制，督促有關職能部門及下級政府履行環(huán)保職責。(6)制定科學合理的政府政績評估指標體系，增強環(huán)境行政績效對政府官員的政治激勵作用。

(四)恢復政府的處分權力

為加強上級政府對下級政府的領導職責，應修改新環(huán)保法第六十七條，恢復縣級以上政府對下級政府領導人環(huán)境違法失職行為的處分權。

(五)制定可操作性強的配套制度

作為環(huán)?；痉ǎ颅h(huán)保法不可能對每項環(huán)保措施都作出具體規(guī)定，因此，需要制定可操作性強的、配套的法律法規(guī)或規(guī)章。例如，針對實踐中存在的地方政府通過立法或規(guī)范性文件形式，出臺各種“土政策”阻撓和干預環(huán)保執(zhí)法、包庇縱容污染行為，為企業(yè)的違法活動提供保護傘的做法，需要將新環(huán)保法第六十七條賦予上級政府的監(jiān)督權進一步具體化。除了國務院、省級政府應當根據(jù)《立法法》規(guī)定的權限對報送備案的規(guī)章進行審查以外，國務院或省級政府應制定規(guī)范性文件審查條例或辦法，對政府職能部門或下級政府制定的規(guī)范性文件的審查做出規(guī)定，將規(guī)范性文件納入監(jiān)督的范圍。又如，針對新環(huán)保法第十四條未規(guī)定在制定經(jīng)濟、技術政策時，應采取何種方式考慮對環(huán)境的影響問題以及實踐中存在的由于行政決策失誤造成的環(huán)境破壞問題，可以借鑒美國《國家環(huán)境政策法》的規(guī)定*42U.S.C.A.§4332(c).。該規(guī)定將環(huán)境影響報告書的適用范圍擴大到所有對人類環(huán)境質(zhì)量具有重大影響的政府決策或其他政府行為之中，為政府及其職能部門在行使現(xiàn)行職權時增加一項強制性的程序性義務，使環(huán)保成為作出決策或?qū)嵤┢渌姓袨檫^程中的一個重要考量因素，從源頭上消除行政行為對于環(huán)境的潛在的不當影響，從而有效保障行政行為的“綠色特質(zhì)”。

四、結語

環(huán)境問題的復雜性、環(huán)境行政的跨部門性決定了必須實施政府主導型的環(huán)境治理策略。相對于舊環(huán)保法而言，新環(huán)保法在強化政府環(huán)境職責方面有了較大的突破。但無論是從法律文本本身，還是從實施效果來看，我國新環(huán)保法上的政府職責條款遠未豐滿，還須從具體措施等細節(jié)入手進一步完善。而要將政府環(huán)境職責落到實處，首先需要提升環(huán)境行政理念，不僅要重視環(huán)境資源的經(jīng)濟價值，更要注重其滿足人們審美、休閑、娛樂、科研等需要的精神價值，而且要滿足生態(tài)系統(tǒng)自我存續(xù)和完善的生態(tài)價值。從而，以更高的視野理解環(huán)境對于人類生存、子孫后代的重要意義，從根本上克服以往對待環(huán)境的短視行為，避免我國環(huán)境行政再次走上“雷聲大、雨點小”的老路。

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ReflectionsontheEnvironmentalResponsibilityofGovernmentoftheNewEnvironmentalProtectionLaw

CHEN Yingzhen

(School of Administrative Law, Southwest University of Political Science & Law, Chongqing 401120, China)

The environmental responsibility of government originates in the public goods attribute of environment and the public trust doctrine. Although the new environmental protection law promotes the clause that local people’s government shall be responsible for the environment quality to general rules, and extends environmental responsibilities in many aspects, it only constructs the basic framework and still has such defects: responsibilities of local governments are more than the central government; intergovernmental duty division isn’t clear; government duties are fragmented and the role of leader wasn’t emphasized; the supervision and accountability power is weakened or canceled; flexible duties are more while practical measures are less. To secure protection of environment as a basic national policy, we should establish the central government as a legal subject of government environmental quality of responsibilities; rationally define intergovernmental responsibilities; strengthen leadership responsibilities, restore disciplinary power to government, and formulate operational correlation laws or regulations.

the public trust doctrine in natural resources; the new environmental protection law; environmental responsibility of government

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.11.013

2017-05-19

國家社會科學基金項目“協(xié)商式行政執(zhí)法研究”(13BFX035)；福州大學科技發(fā)展基金資助項目“行政不作為的法律責任與實現(xiàn)機制研究”(14SKQ11)；西南政法大學行政法學院博士研究生學術研究立項“法治政府視角下行政執(zhí)法協(xié)商和解法律問題研究”

陳應珍(1973—)，女，湖北建始人，西南政法大學行政法學院博士研究生，福州大學法學院副教授，研究方向:憲法學、行政法學。

陳應珍.新環(huán)保法中的政府環(huán)境職責省思[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2017(11):90-97.

formatCHEN Yingzhen.Reflections on the Environmental Responsibility of Government of the New Environmental Protection Law[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(11):90-97.

D912.1

A

1674-8425(2017)11-0090-08

(責任編輯楊曉玲)