關(guān)于提高我國(guó)政府預(yù)算透明度的思考

王永霞

【摘要】預(yù)算管理是財(cái)政管理的基礎(chǔ)和前提，而預(yù)算透明度直接體現(xiàn)了預(yù)算管理的好壞。現(xiàn)行財(cái)政管理中存在的種種問(wèn)題和預(yù)算的基本特征都說(shuō)明了增強(qiáng)預(yù)算透明度的必要性和迫切性。在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大環(huán)境下，財(cái)政預(yù)算管理更要體現(xiàn)法制化、公開(kāi)化和透明化，使財(cái)政管理自覺(jué)接受來(lái)自各方面的監(jiān)督特別是納稅人的監(jiān)督，以確保財(cái)政資金使用效益的最大化。

【關(guān)鍵詞】公共財(cái)政；預(yù)算制度；預(yù)算透明度；財(cái)政監(jiān)控制度

一、加強(qiáng)預(yù)算透明度的必要性分析

（一）政府預(yù)算制度的基本性質(zhì)決定了建立公共財(cái)政框架必須有一個(gè)科學(xué)、合理、公開(kāi)、透明的預(yù)算制度

1.預(yù)算的計(jì)劃性，西方的政府預(yù)算是預(yù)先提前18個(gè)月編制，經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)才能執(zhí)行的，同時(shí)在執(zhí)行過(guò)程中必須嚴(yán)格按這個(gè)計(jì)劃執(zhí)行。政府預(yù)算的計(jì)劃性是非常嚴(yán)格的，對(duì)于預(yù)先編制的預(yù)算在執(zhí)行時(shí)發(fā)生變化，政府是不能修改的，必須通過(guò)議會(huì)的法定程序來(lái)修改，約束非常嚴(yán)格，從而決定了預(yù)算必須是有計(jì)劃的。

2.預(yù)算的統(tǒng)一性，也就是指所有的收支包括預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外甚至制度外的收支都要統(tǒng)一納入政府預(yù)算。

3.預(yù)算的公開(kāi)性，公開(kāi)性是政府預(yù)算透明度的必然要求，也就是要將政府預(yù)算成為對(duì)全社會(huì)的公開(kāi)性文件，其內(nèi)容能為全社會(huì)所了解。

（二）我國(guó)預(yù)算制度透明度的現(xiàn)狀決定了必須建立一個(gè)公開(kāi)、透明的預(yù)算管理制度

1.預(yù)算的預(yù)見(jiàn)性不強(qiáng)，因而缺乏計(jì)劃性。我國(guó)預(yù)算年度采用的是公歷年制，即從每年的1月1日至12月31日，政府新年度的財(cái)政活動(dòng)從公歷年初就已經(jīng)開(kāi)始，但我國(guó)新年度的各級(jí)政府預(yù)算草案卻要等到3月份前后召開(kāi)的各級(jí)人代會(huì)通過(guò)以后才能作為法定的執(zhí)行依據(jù)。這就意味著在我國(guó)每一個(gè)預(yù)算年度中，有三個(gè)月時(shí)間政府進(jìn)行財(cái)政活動(dòng)沒(méi)有法律依據(jù)，出現(xiàn)預(yù)算空檔，處于無(wú)“計(jì)劃”狀態(tài)，只能按上年基數(shù)進(jìn)行，增大了預(yù)算的隨意性和暗箱操作的可能性，降低了透明度。

2.綜合預(yù)算的編制雖然取得較大進(jìn)展，但預(yù)算外收入、制度外收入等在預(yù)算編制時(shí)沒(méi)有完全納入收入預(yù)算，因此收入的統(tǒng)一性受到影響。并且，過(guò)多的預(yù)算外、制度外資金形成部門“小財(cái)政”，弱化了財(cái)政集中分配資金的職能，使得財(cái)稅部門不是唯一的政府預(yù)算資源的籌集者和分配者；另外各種收費(fèi)規(guī)模過(guò)度膨脹，缺乏監(jiān)控機(jī)制，使資金體外循環(huán)，嚴(yán)重侵蝕了稅基，破壞了預(yù)算收入的完整性和統(tǒng)一性，干擾了正常的分配秩序，助長(zhǎng)了腐敗的滋生和蔓延，必然加劇地區(qū)或部門預(yù)算關(guān)系的不透明。

3.預(yù)算編制手段落后，預(yù)算透明度缺乏操作前提。一是政府會(huì)計(jì)報(bào)告系統(tǒng)不健全，總預(yù)算會(huì)計(jì)在集中層次上記錄撥款，以撥列支，不能及時(shí)、同步追蹤預(yù)算資金運(yùn)動(dòng)全過(guò)程，而是依賴于銀行、支出單位提供的財(cái)會(huì)信息，信息的真實(shí)性差、可信度低；并且經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)指標(biāo)的預(yù)測(cè)手段很差，導(dǎo)致預(yù)算編制的基礎(chǔ)資料如經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、定員定額標(biāo)準(zhǔn)等缺乏科學(xué)性和合理性。

二、加強(qiáng)預(yù)算透明度的建議

（一）深化財(cái)政管理改革

一是提前預(yù)算編制的時(shí)間。政府預(yù)算文件應(yīng)建立在對(duì)未來(lái)5-10年的總體財(cái)政預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，這就要求提高政府的宏觀預(yù)測(cè)能力。為了體現(xiàn)政府的中期經(jīng)濟(jì)和財(cái)政目標(biāo)，清晰反映總收入、總支出、赤字或盈余以及債務(wù)情況，至少應(yīng)提前在預(yù)算年度開(kāi)始之前的三個(gè)月內(nèi)向人大提交預(yù)算草案，并在預(yù)算年度開(kāi)始之前批準(zhǔn)預(yù)算。二是深化和完善預(yù)算管理改革，進(jìn)一步完善部門預(yù)算的內(nèi)容和形式，以系統(tǒng)化、規(guī)范化的管理制度和技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范各級(jí)預(yù)算管理和實(shí)踐操作。建立健全預(yù)算管理的決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化，提高預(yù)算管理的透明度。三是大力推進(jìn)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，建立以“國(guó)庫(kù)單一賬戶體系、財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付”為主要方式的資金撥繳制度。四是全面貫徹落實(shí)《政府采購(gòu)法》，進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)工作，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算、計(jì)劃編制、招投標(biāo)等采購(gòu)程序的執(zhí)行和合同履行等全過(guò)程監(jiān)督管理，逐步擴(kuò)大政府采購(gòu)范圍，依法規(guī)范政府采購(gòu)行為。

（二）全部政府性收支進(jìn)預(yù)算

全部政府性收支進(jìn)預(yù)算，不應(yīng)有預(yù)算內(nèi)外之分，不允許有游離于預(yù)算監(jiān)督之外的資金存在健全收支兩條線管理機(jī)制，對(duì)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門的全部收支實(shí)行兩條線管理，明確界定非稅收入范圍，徹底實(shí)現(xiàn)收支脫鉤。為了全面反映財(cái)政收支狀況，增強(qiáng)各級(jí)財(cái)政的調(diào)控能力，規(guī)范有關(guān)部門和單位收費(fèi)行為，防止各種違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生，必須加強(qiáng)對(duì)非稅收入的管理。明確非稅收入的范圍，將其納入“收支兩條線”管理范圍，取消行政事業(yè)性收費(fèi)按比例或結(jié)余上繳財(cái)政專戶或國(guó)庫(kù)的做法，將政府非稅收入納入部門預(yù)算編制范圍。

（三）加強(qiáng)財(cái)政信息化建設(shè)，改進(jìn)落后的技術(shù)手段

政府預(yù)算透明度需要現(xiàn)代信息和技術(shù)手段的支持。利用現(xiàn)代科技手段，建立完備的預(yù)算編制系統(tǒng)、良好的國(guó)庫(kù)運(yùn)作系統(tǒng)和國(guó)庫(kù)信息處理系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行分析報(bào)告系統(tǒng)、部門間信息共享系統(tǒng)以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策分析系統(tǒng)等，提高宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)與分析能力，科學(xué)合理確定預(yù)算指標(biāo)，提高預(yù)算編制的質(zhì)量，盡可能減少預(yù)算管理過(guò)程中的隨意性；建立有效的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，建立政府與公眾之間暢通的信息溝通渠道，從而增強(qiáng)預(yù)算的透明度。實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行和報(bào)告的公開(kāi)機(jī)制。

（四）加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)，增強(qiáng)預(yù)算的法治性和透明度

公共財(cái)政必須是規(guī)范化、法制化的財(cái)政。政府的權(quán)力是公眾賦予的，權(quán)力的行使又需要通過(guò)納稅人提供的稅收來(lái)解決，為此政府必須接受公眾的監(jiān)督，要求公共財(cái)政必須具有很高的透明度。而實(shí)行民主理財(cái)，要將公眾的意志上升為國(guó)家意志，并將國(guó)家意志通過(guò)法律法規(guī)體現(xiàn)出來(lái)，才能實(shí)現(xiàn)依法管理財(cái)政事務(wù)。所以建立健全財(cái)政法律體系是依法行政、依法民主理財(cái)?shù)幕A(chǔ)。依法行政、依法理財(cái)?shù)那疤崾怯蟹梢?、有法必依、?zhí)法必嚴(yán)。實(shí)際情況則是財(cái)政法制建設(shè)滯后于財(cái)政改革的實(shí)踐。必須加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)尤其是財(cái)政的法治化建設(shè)，加強(qiáng)有關(guān)公共財(cái)政方面的立法，改進(jìn)現(xiàn)行已不適應(yīng)公共財(cái)政目標(biāo)的法律法規(guī)以及預(yù)算管理的運(yùn)作程序使之對(duì)政府行為具有根本約束力，從而形成公開(kāi)透明的財(cái)政政策環(huán)境，嚴(yán)明規(guī)范的財(cái)政法制環(huán)境，這樣通過(guò)有效提高政府預(yù)算的透明度，最終達(dá)到提高政府工作透明度的目的。

參考文獻(xiàn)：

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