經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下行政機(jī)構(gòu)編制管理策略選擇

李勇+盧鑫

一、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下行政機(jī)構(gòu)編制管理困境

（一）經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的政府行為調(diào)整

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，政府行為方式也面臨著一系列調(diào)整，從重權(quán)力到重責(zé)任，從重審批到重監(jiān)管，從重管理到重服務(wù)。

1.政府職能從單一經(jīng)濟(jì)走向多元其他。新常態(tài)意味著告別高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，政府最重要的目標(biāo)也不再是以最快的速度發(fā)展經(jīng)濟(jì)。因此，政府不再是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主角，除做好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)外，更要重視和加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)等職能，這也是應(yīng)對(duì)新常態(tài)下，隨著經(jīng)濟(jì)下滑不確定風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)增多的必由之路。

2.政府角色從權(quán)力行使走向責(zé)任履行。傳統(tǒng)管理模式中，政府直接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大成功，導(dǎo)致政府權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張，卻忽視了對(duì)權(quán)力合法性來(lái)源的認(rèn)識(shí)。新常態(tài)下，隨著簡(jiǎn)政放權(quán)的進(jìn)一步推進(jìn)，市場(chǎng)主體和社會(huì)個(gè)體擁有更多權(quán)利來(lái)決定自身發(fā)展的方向。作為國(guó)家權(quán)力的承載者，政府必須積極引導(dǎo)市場(chǎng)主體在法律法規(guī)基礎(chǔ)上按章辦事，同時(shí)肩負(fù)起促進(jìn)社會(huì)公平正義、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展以及增進(jìn)人民福祉的責(zé)任。

3.政府體制從傳統(tǒng)慣性走向現(xiàn)代理性。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)、新條件、新矛盾，促使政府形成改革新意識(shí)，拓展改革新空間，進(jìn)入改革新境界。政府在提供社會(huì)管理和公共服務(wù)的過(guò)程中，更加注重科學(xué)決策和頂層設(shè)計(jì)，更加注重提高行政績(jī)效，降低行政成本，更加注重兼收并蓄，更加注重以維護(hù)公共價(jià)值為核心，更加強(qiáng)調(diào)法治、民主、回應(yīng)、公開。一個(gè)符合“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”原則，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，具有“法治政府”、“責(zé)任政府”、“服務(wù)政府”特征的現(xiàn)代政府職能體系框架正在形成。

（二）經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下行政機(jī)構(gòu)編制管理困境分析

1.人員編制只減不增和經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的困境

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，隨著簡(jiǎn)政放權(quán)的不斷推進(jìn)，政府從直接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中解放出來(lái)，主要職能開始轉(zhuǎn)向社會(huì)管理和公共服務(wù)，各領(lǐng)域改革不斷深化。隨之而來(lái)的，是各部門對(duì)機(jī)構(gòu)編制資源需求的急劇增長(zhǎng)。因此，探索一套剛?cè)嵯酀?jì)的人員編制核定標(biāo)準(zhǔn)和原則，既要堅(jiān)守機(jī)構(gòu)編制紅線，保證中央和省下達(dá)的編制計(jì)劃在實(shí)施過(guò)程中的嚴(yán)肅性，又要緊密圍繞中心工作，服務(wù)發(fā)展大局，想方設(shè)法滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，努力發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制杠桿調(diào)節(jié)作用，這是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下行政機(jī)構(gòu)編制管理面臨的新挑戰(zhàn)。

2.“三張清單”各有側(cè)重和依法整合形成合力的困境

行政審批事項(xiàng)目錄、行政權(quán)力清單和政府部門責(zé)任清單從不同維度著眼，各有側(cè)重地解決政府行為中存在的問(wèn)題。但是，單一的清單制度很難做到高效與全面，只單純依靠某一種清單，在實(shí)踐中很難實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、互為補(bǔ)充的初衷。只有通過(guò)一定形式的整合形成合力，才能最大限度地發(fā)揮其應(yīng)有作用。同時(shí)，“三張清單”的法律效力有限。目前，“三張清單”只是出現(xiàn)在黨的十八屆三中全會(huì)的《決定》及其他非規(guī)范性法律文件中，國(guó)家尚未以法律形式賦予清單效力，一則缺乏全社會(huì)普遍遵守的約束力，二則清單對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用會(huì)大打折扣。因此，將“三張清單”制度納入法制化軌道尤為必要。

3.部門現(xiàn)行內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和提高政府行政效能的困境

高效便民是行政管理的基本要求，也是服務(wù)型政府的具體體現(xiàn)。但是目前，部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置還存在一定的問(wèn)題，一是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過(guò)多過(guò)細(xì)，職能相近、相似的重復(fù)設(shè)置，管理幅度擴(kuò)展，行政效能降低；二是部門非業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)占比過(guò)多，主責(zé)主業(yè)不突出；三是決策體系不完善，政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)研究制定職責(zé)分散在各處室，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一程序，影響決策科學(xué)化、規(guī)范化和法制化；四是內(nèi)部機(jī)構(gòu)權(quán)力配置中，部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)既行使決策權(quán)，又行使執(zhí)行權(quán)，既減損決策、執(zhí)行的專業(yè)化程度，也阻礙行政效能的提高；五是行政許可權(quán)比較分散，增加了企業(yè)和群眾辦事成本。因此，需要對(duì)部門內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行細(xì)致研究和優(yōu)化整合。

二、濟(jì)南市行政機(jī)構(gòu)編制精細(xì)化管理的實(shí)踐

2015年，濟(jì)南市編辦以“細(xì)化職責(zé)和權(quán)力事項(xiàng)+細(xì)化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置+細(xì)化人員編制”三位一體的工作思路，通過(guò)對(duì)部門職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制配備進(jìn)行整合優(yōu)化，提升機(jī)構(gòu)編制資源使用效益和部門履職能力。

（一）濟(jì)南市行政機(jī)構(gòu)編制精細(xì)化管理的主要做法

1.以突出主業(yè)主責(zé)為原則，精細(xì)管理部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員編制。2015年7月，濟(jì)南市編辦印發(fā)《關(guān)于開展細(xì)化分解市直部門（單位）人員編制工作的通知》，先行啟動(dòng)細(xì)化人員編制工作，要求市直黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商聯(lián)機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)以及納入機(jī)構(gòu)編制管理的事業(yè)單位，以職能為依據(jù)，本著精干高效和重點(diǎn)加強(qiáng)業(yè)務(wù)處室的原則，在總量控制的前提下，將部門人員編制、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)細(xì)化分解到每個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，明確各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。

2.以構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一、主體清晰職責(zé)體系為目的，精細(xì)管理部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要職責(zé)和權(quán)力事項(xiàng)。一是細(xì)化分解部門職責(zé)和權(quán)力事項(xiàng)。2015年12月，濟(jì)南市編辦印發(fā)《關(guān)于開展細(xì)化分解市直部門（單位）職責(zé)和權(quán)力事項(xiàng)工作的通知》《市直部門（單位）細(xì)化分解職責(zé)和權(quán)力事項(xiàng)工作指南》，要求制定“三張清單”的市直53個(gè)部門（單位），結(jié)合形勢(shì)任務(wù)變化和相關(guān)法律法規(guī)調(diào)整情況，按照職責(zé)法定原則，以部門（單位）原有“三定”規(guī)定為基礎(chǔ)，以責(zé)任清單為依據(jù)，修訂完善部門（單位）主要職責(zé)，同時(shí)將主要職責(zé)和權(quán)力事項(xiàng)細(xì)化分解到各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。二是積極探索細(xì)化分解工作與“三定”規(guī)定工作的有機(jī)銜接：將權(quán)力事項(xiàng)調(diào)整變化情況體現(xiàn)在“三定”規(guī)定職能轉(zhuǎn)變部分，將權(quán)力清單、責(zé)任清單中的內(nèi)容在“三定”主要職責(zé)中以簡(jiǎn)潔凝練的語(yǔ)言高度概括，將責(zé)任清單中部門職責(zé)邊界部分單獨(dú)體現(xiàn)在“三定”規(guī)定中。

3.以修訂政府部門“三定”規(guī)定為契機(jī)，精細(xì)管理部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置。2016年7月，根據(jù)省編辦統(tǒng)一部署，濟(jì)南市編辦印發(fā)《關(guān)于市政府部門“三定”規(guī)定修訂工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，在市政府工作部門、派出機(jī)構(gòu)、部門直屬機(jī)構(gòu)和部分正局級(jí)事業(yè)單位中開展“三定”規(guī)定修訂工作。與2009年“三定”規(guī)定修訂相比，這次修訂工作對(duì)優(yōu)化部門內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)提出了更高要求，主要包括：控制非業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)比例，加強(qiáng)承擔(dān)部門主業(yè)主責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；將部門行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制措施權(quán)集中到一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)；突出政策法規(guī)機(jī)構(gòu)的地位和作用，整合分散在各處室的政策、規(guī)劃研究制定職責(zé)，由政策法規(guī)機(jī)構(gòu)牽頭負(fù)責(zé)。

（二）濟(jì)南市行政機(jī)構(gòu)編制精細(xì)化管理的三個(gè)著力點(diǎn)

1.著力于鞏固“三張清單”成效。2015年，濟(jì)南市市級(jí)行政審批事項(xiàng)目錄、行政權(quán)力清單、政府部門責(zé)任清單陸續(xù)向社會(huì)公布?！叭龔埱鍐巍本且允姓k公廳文件印發(fā)公布，和法律、法規(guī)及規(guī)章等相比，法律效力偏低，約束力有限。將行政審批事項(xiàng)、權(quán)力事項(xiàng)、責(zé)任事項(xiàng)細(xì)化分解到部門（單位）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，并以一定形式體現(xiàn)在“三定”規(guī)定中，有利于充分形成合力，提升“三張清單”的法律地位，增強(qiáng)法律效力和約束力，更好發(fā)揮“三張清單”作用，有效規(guī)范部門履職。

2.著力于提升部門履職能力。部門履職能力是地方政府正確履行公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)的基礎(chǔ)。細(xì)化分解人員編制、職責(zé)和權(quán)力事項(xiàng)，有利于強(qiáng)化部門責(zé)任意識(shí)和履職意識(shí)，促進(jìn)每位工作人員更加全面規(guī)范地履職盡責(zé)，為建立廉潔高效的服務(wù)型政府提供體制機(jī)制保障。一是部門按照人員編制向業(yè)務(wù)處室傾斜原則，通過(guò)提高業(yè)務(wù)處室尤其是直接面向管理和服務(wù)對(duì)象的業(yè)務(wù)處室人員編制比例，壓縮非業(yè)務(wù)處室人員編制比例，提升部門社會(huì)管理和公共服務(wù)能力；二是推行部門行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制措施權(quán)以及政策規(guī)劃研究制定職能向一個(gè)處室集中，為推進(jìn)政務(wù)公開、管罰分離、決策和執(zhí)行分開、提升行政效能建設(shè)奠定基礎(chǔ)；三是將權(quán)力事項(xiàng)明確到各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，崗位職責(zé)更加明確規(guī)范，權(quán)力主體更加具體清晰，責(zé)任追究更加對(duì)應(yīng)到位，為完善行政運(yùn)行機(jī)制提供保障。

3.著力于改進(jìn)機(jī)構(gòu)編制工作方式方法。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，機(jī)構(gòu)編制工作方式方法需要由以往的粗放式、單向式、被動(dòng)式向精細(xì)化、互動(dòng)化和主動(dòng)化轉(zhuǎn)變。首先，部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員編制調(diào)整變化情況，是處室職能強(qiáng)化或弱化的“晴雨表”。對(duì)部門人員編制的管理，由以往只管理總數(shù)到管理內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員編制數(shù)，能夠幫助機(jī)構(gòu)編制部門第一時(shí)間掌握信息，結(jié)合形勢(shì)任務(wù)進(jìn)行分析研究，及時(shí)調(diào)整部門機(jī)構(gòu)設(shè)置，撤并工作任務(wù)不飽滿、職能弱化以及工作內(nèi)容有明顯階段性特征的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，防止出現(xiàn)因部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)只增不減而導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性缺編現(xiàn)象，將更多機(jī)構(gòu)編制資源用于全市發(fā)展大局和中心工作、社會(huì)關(guān)注度高以及關(guān)系群眾切身利益的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從而實(shí)現(xiàn)編制資源使用效益最大化。其次，以往對(duì)部門的機(jī)構(gòu)編制管理，往往事前審批多，事后問(wèn)效少；就事論事多，統(tǒng)籌考慮少。人員編制、職責(zé)和權(quán)力事項(xiàng)細(xì)化分解后，部門各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員編制調(diào)整變化情況，為機(jī)構(gòu)編制部門掌握信息、收集問(wèn)題、統(tǒng)籌分析、研究決策提供第一手寶貴基礎(chǔ)資料，達(dá)到機(jī)構(gòu)編制部門管理規(guī)范和部門自身組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的“雙贏”。再次，以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員編制為依據(jù)，能夠改變以往面對(duì)部門要機(jī)構(gòu)要編制的被動(dòng)局面，推動(dòng)機(jī)構(gòu)編制管理由主觀性向法制化轉(zhuǎn)變。

三、新常態(tài)下行政機(jī)構(gòu)編制管理的策略選擇

濟(jì)南市對(duì)市直部門主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制進(jìn)行精細(xì)化管理的管理理念和管理方式，為新常態(tài)下行政機(jī)構(gòu)編制管理工作提供了一個(gè)創(chuàng)新視角和管理范式。

（一）樹立量化管理思維，提高編制核定的合理性和科學(xué)性

目前對(duì)部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員編制的核定，多是依據(jù)職能和比較分析。樹立量化管理思維，通過(guò)定量分析方法可以使人員編制的核定進(jìn)一步科學(xué)化，更精確地反映編制和各影響因素的關(guān)系。比如，可探索一套以職能綜合評(píng)判為基礎(chǔ)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員編制定量核定方法。分別確定各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能強(qiáng)度、職能重要程度、職能執(zhí)行難度、職能作用對(duì)象的管理幅度及與其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的聯(lián)系密切程度等5個(gè)因素建立總體職能指標(biāo)，確定各自權(quán)重及系數(shù)關(guān)系，經(jīng)過(guò)加權(quán)、評(píng)分和量化處理后，根據(jù)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)總體職能評(píng)分占本行政機(jī)關(guān)全體內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能評(píng)分總和的比例，進(jìn)行編制分配和調(diào)控，提高內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制核定的科學(xué)性和合理性。

（二）樹立整體化管理思維，提高體制機(jī)制的協(xié)調(diào)性和順暢性

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，對(duì)職責(zé)、機(jī)構(gòu)和人員編制的研究和管理，已經(jīng)不再是分割的、獨(dú)立的，而是置于整體大環(huán)境、大背景中的綜合分析研判。一是將機(jī)構(gòu)編制的調(diào)整置于先進(jìn)政府治理理論模式中。比如，黨的十七大提出“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”，對(duì)行政部門和部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置來(lái)說(shuō)，如何將這種理論模式，通過(guò)機(jī)構(gòu)編制管理的實(shí)踐轉(zhuǎn)化，變?yōu)榫唧w的、現(xiàn)實(shí)的制度，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)既相互分離又相互制約的原則，使決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)、反饋系統(tǒng)保持適當(dāng)?shù)谋壤侠矸峙鋬?nèi)部權(quán)力格局，實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的和諧順暢。二是將解決單個(gè)問(wèn)題置于實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)中。比如行政審批目錄、行政權(quán)力清單、政府部門責(zé)任清單和部門“三定”規(guī)定的有效銜接問(wèn)題。幾項(xiàng)制度都是為了解決行政過(guò)程中部門職責(zé)不清、越位缺位等問(wèn)題，明確權(quán)力邊界，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，其側(cè)重各有不同，如何做好“清單”制度和“三定”規(guī)定的銜接，將具體性的行政許可、行政權(quán)力、部門責(zé)任事項(xiàng)和概括性的部門主要職責(zé)相銜接，將變動(dòng)性強(qiáng)的清單動(dòng)態(tài)調(diào)整和相對(duì)固定的“三定”靜態(tài)管理相結(jié)合，形成有效合力，共同構(gòu)建職能科學(xué)、分工明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、銜接有序的部門職責(zé)體系。

（三）樹立過(guò)程化管理思維，提高改革創(chuàng)新的針對(duì)性和實(shí)效性

不管是機(jī)構(gòu)編制的優(yōu)化，還是體制機(jī)制的調(diào)整，任何革故鼎新都是為了實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)。而目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，倚賴于改革實(shí)施后的及時(shí)跟蹤和反饋，以便對(duì)改革中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)糾偏和修正。比如，對(duì)“三定”規(guī)定修訂后部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制的關(guān)注和研究。雖然“三定”規(guī)定從總體上界定和規(guī)范了部門之間的責(zé)任與權(quán)力范圍，但無(wú)法一勞永逸地解決因經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展而新出現(xiàn)的部門間職能交叉、責(zé)任不明等問(wèn)題。為此，在“三定”之后，應(yīng)重點(diǎn)建立健全部門間職責(zé)分工的協(xié)調(diào)機(jī)制，明確協(xié)調(diào)的主體、程序、方式方法、仲裁手段等，使之成為“三定”規(guī)定的動(dòng)態(tài)延續(xù)和必要補(bǔ)充。再比如，制定“三張”清單的過(guò)程中，不能止于把權(quán)力和責(zé)任白紙黑字公開出來(lái)，更要關(guān)注清單公布后一個(gè)傳導(dǎo)、釋放、顯現(xiàn)的過(guò)程，即實(shí)際效果，要不僅通過(guò)責(zé)任清單強(qiáng)化對(duì)行政不作為、亂作為的問(wèn)責(zé)，還要將問(wèn)責(zé)過(guò)程公開化，明確問(wèn)責(zé)的主體、對(duì)象和后果，增強(qiáng)問(wèn)責(zé)的操作性。

四、結(jié)語(yǔ)

按照精細(xì)化管理理念和管理方法管理行政機(jī)構(gòu)編制，是實(shí)現(xiàn)政府管理科學(xué)化、規(guī)范化、法治化、高效化的直接有效途徑，也是現(xiàn)代政府治理的趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，對(duì)行政機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行精細(xì)化管理，職能管理從單純關(guān)注部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“三定”規(guī)定靜態(tài)職責(zé)描述到全面考慮靜態(tài)描述和現(xiàn)實(shí)行政動(dòng)態(tài)變化的有效銜接，機(jī)構(gòu)管理從單純依據(jù)職責(zé)等要素到把機(jī)構(gòu)調(diào)整放到整體組織架構(gòu)中全面考慮，人員編制管理從核定部門人員編制總量到核定部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員編制數(shù)量，從依靠比較和經(jīng)驗(yàn)判斷到制定具體的編制標(biāo)準(zhǔn)，這種管理方式能夠在行政目標(biāo)和行政重心不斷變換的過(guò)程中，更好地規(guī)范引導(dǎo)和調(diào)控執(zhí)政資源配置為新目標(biāo)服務(wù)，確保行政生產(chǎn)力得到最大程度的釋放?！踝髡邌挝唬簼?jì)南市編辦行政機(jī)構(gòu)編制處E：FQJ

關(guān)鍵詞：新常態(tài) 行政機(jī)構(gòu) 編制管理 策略選擇