慈善法立法推手

李珍

歷時11年，中國歷史上第一部慈善法—《中華人民共和國慈善法》于2016年“兩會”閉幕式上落地。

這是中國慈善領(lǐng)域的一個里程碑，更是中國開門立法之典范。從民政部起草，到全國人大牽頭；從民間組織提交的至少7份慈善法意見稿，到兩次公開審議形成的草案，社會各方群策群力，民間聲音充分表達(dá)。

在公眾看見或看不見的舞臺上，一群學(xué)者和公益領(lǐng)袖的身影始終活躍。他們也許立場各異，也許并肩作戰(zhàn)，向下以專家身份解讀每一個法條的確立與依據(jù)，向上以公民身份傳遞著民眾的意見與需求。他們的觀點碰撞、交融，在持續(xù)多年的立法秀場中，扮演著“最強(qiáng)音”的角色。

慈善法進(jìn)入立法程序始于2005年，而真正確定名稱，卻是在10年后。

2005年9月，民政部向全國人大和國務(wù)院法制辦提出起草慈善事業(yè)促進(jìn)法的立法建議，2009年提交《慈善事業(yè)促進(jìn)法（草案）》。

楊團(tuán)對這部歷經(jīng)四年產(chǎn)出的草案并不滿意。她是中國社科院社會政策研究中心副主任、研究員，自2005年起參與慈善法立法工作?！笆紫?，‘慈善事業(yè)促進(jìn)法這一提法就不妥當(dāng)，”她認(rèn)為，這一提法傾向于制定一套政府對慈善領(lǐng)域的管理辦法，“過于狹隘”。

在一次研討會上，楊團(tuán)向全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會提出將“慈善事業(yè)促進(jìn)法”改為“慈善法”，謂之“大慈善”，最終這一建議被采納。

楊團(tuán)能直接向內(nèi)司委提意見，得益于慈善法起草機(jī)關(guān)的“易主”。最初，慈善法由民政部主導(dǎo)，但因“一些問題有爭議且部門利益太重”，各部門對于慈善未有統(tǒng)一的認(rèn)識，立法程序推進(jìn)困難。

2013年11月，全國人大常委會將慈善法的起草機(jī)關(guān)從國務(wù)院換成了全國人大內(nèi)司委，便于社會各界參與發(fā)表意見，“開門立法”的基調(diào)由此奠定。次年2月，內(nèi)司委成立立法領(lǐng)導(dǎo)小組并召開第一次全體會議，研究立法時間表和法律框架。

金錦萍作為北京大學(xué)法學(xué)院非營利組織法研究中心主任參加了內(nèi)司委主導(dǎo)的專家論證會?？吹絻?nèi)司委列出的慈善法立法路線圖，她的內(nèi)心燃起了一把火，“我們就是以研究法律為主線的，這個時候應(yīng)盡一把心力?！?/p>

有同樣想法的還有清華大學(xué)公益慈善研究院院長王名。作為政協(xié)委員，王名曾提過近20個關(guān)于慈善法的提案，得知全國人大要開門立法，他主動向內(nèi)司委主任馬提出，“我們學(xué)者搞個平臺，反饋社會各界不同的聲音。”

恰巧金錦萍也打算舉辦系列論壇，她想到了王名。一個電話，兩人“確定合作意向”，并把北京師范大學(xué)法學(xué)院教授劉培峰拉了進(jìn)來。

這便是后來被媒體稱為“催生出《慈善法》”的“慈善立法半月談”。從2014年4月26日起，論壇每半個月談一到兩個主題，圍繞慈善法草案可能涉及的題目，邀請相關(guān)專家詳細(xì)解讀，其他人進(jìn)行點評。

有媒體記者全程親歷，發(fā)現(xiàn)“幾乎每場都有激烈爭論，有時甚至爭得面紅耳赤”，常常有發(fā)言人向主持人請求加時。

參加論壇的不僅有鄧飛、鄧國勝、楊團(tuán)、馬劍銀等公益界人士，內(nèi)司委、人大常委會法工委和民政部等部門的人員也“基本每次都來”，常常是“兩手空空來聽，再帶回一份份書面的討論材料，直至材料越積越厚。”據(jù)悉，14場論壇共有60多位專家代表出席，累計10萬字會議紀(jì)要。

北大與清華的合作，是《慈善法》民間自主立法階段濃墨重彩的一筆—參與人數(shù)多、討論問題全面而聚焦、反饋即時，引來大批媒體和公益界人士“圍觀”，使得慈善法立法真正成為全民參與和討論的大事件。

與此同時，各大高校和研究機(jī)構(gòu)，如北師大中國公益慈善研究院和中山大學(xué)中國公益慈善研究院等，也于各自所在的城市，逐一舉辦了各類規(guī)模大小不等的研討會、講座。據(jù)統(tǒng)計，僅2014年，學(xué)界以及慈善組織召開的立法研討會不下百場。

經(jīng)過近一年的努力，《慈善法》7個版本的民間建議稿相繼上呈。其中包括由金錦萍和王名帶頭的北大清華版本、王振耀帶頭的北京師范大學(xué)中國公益研究院版本、楊團(tuán)帶頭的中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所版本、朱健剛帶頭的中山大學(xué)中國公益慈善研究院版本，以及徐家良帶頭的上海交通大學(xué)第三部門研究中心版本等。而具體參與到慈善法建議稿起草事務(wù)中的專家學(xué)者及公益人士，更是不計其數(shù)。

一些公益機(jī)構(gòu)的組織和參與，也助力慈善法加快落地。2014年12月21日，中國靈山公益慈善促進(jìn)會收集了五個版本的慈善法建議稿，于北京舉辦了慈善法民間版本研討會，邀請政界、慈善界、企業(yè)界、學(xué)界、傳媒界、公民代表等社會六界代表參會，形成全面的、正式的、關(guān)于慈善法立法的“大討論”。

徐永光、金錦萍、楊團(tuán)、鄧國勝、馬劍銀、康曉光、鄧飛、袁瑞君、徐家良、賈西津、李勁等人悉數(shù)參與當(dāng)天的五場專題討論，全國人大負(fù)責(zé)慈善立法的領(lǐng)導(dǎo)出席旁聽。

學(xué)界帶頭，民間掀起討論，起草機(jī)構(gòu)旁聽—雖然各版本的慈善法意見稿在“慈善組織認(rèn)定”、“募捐資格”、“管理費”、“信息公開”等方面的主張各有不同，但仍然為全國人大立法提供了重要支持。

“我們打底稿，他們修改?！蓖趺@樣描述專家、學(xué)者與立法者的關(guān)系。據(jù)透露，最終出臺的《慈善法》中，有70%左右的內(nèi)容來源于這7部民間意見稿。

2015年2月，慈善法征求意見稿形成。8個月后，慈善法草案提交全國人大常委會一審，修改后又于2015年12月提交二審，再次修改后正式提交全國人代會審議。

慈善法出臺漸行漸近，民間的討論也達(dá)到了高潮。據(jù)媒體報道，截至2016年3月16日，百度搜索慈善法相關(guān)新聞報道12.4萬篇，新浪話題#中國首部慈善法#閱讀量達(dá)442.6萬次，微信文章1.85萬篇。金錦萍、徐永光、楊團(tuán)、王名等人的聲音頻繁見諸媒體，為公眾參與討論提供了重要的認(rèn)知參考。

全國人大代表、中國人民大學(xué)教授鄭功成是《慈善法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組成員、國家社科基金特別委托項目“慈善事業(yè)立法研究”首席專家。慈善法立法期間，他領(lǐng)導(dǎo)課題組召開了18次慈善立法專題研討會，400多人次的專家學(xué)者、公益界負(fù)責(zé)人及政府官員、法律界人士參與討論，持續(xù)為《慈善法》起草小組提供了16份專題研究報告。每份報告均對慈善法相關(guān)章節(jié)需要解決什么問題、寫入哪些條款、為什么要專門成章等，系統(tǒng)提出看法。

輿情不斷上漲的同時，行業(yè)里也出現(xiàn)了“潑冷水”的聲音—徐永光在慈善法民間版本研討會上提出：《慈善法》研究的是過時問題。作為行業(yè)前輩，其觀點令公益圈嘩然。但也正是如此“離經(jīng)叛道”的聲音，將慈善立法的諸多爭論帶回本質(zhì)上，更多去反思立法的初衷。

在《慈善法》即將公布結(jié)果的“兩會”閉幕前夕，輿論又一次炸開了鍋。2016年3月9日，全國人大第二次全體會議上，《慈善法（草案）》出現(xiàn)了一審稿、二審稿中未有的一條：“慈善組織中具有公開募捐資格的基金會，開展慈善活動的年支出，不得低于前三年收入平均數(shù)的70%，年度管理成本不得超出當(dāng)年支出的15%?！?天后，全國人大法律委員會的修改版再次審議，“年度管理費不得超過當(dāng)年總支出的10%”。

從管理費用無規(guī)定，到統(tǒng)一限定15%，到進(jìn)一步縮小為10%，這一規(guī)定在公益界引起了軒然大波。

徐永光在微信群里緊急指導(dǎo)部署在北京大學(xué)召開了一次研討會，金錦萍、楊團(tuán)、劉培峰以及民政部巡視員陳金羅到場。徐永光的目的不言而喻：讓輿論影響幾十公里外的“兩會現(xiàn)場”，阻止10%規(guī)定的出臺。

2016年3月16日，《慈善法》于兩會閉幕式上表決通過，年度管理費仍然限定為10%。

《慈善法》的起草過程，實際上是尋找最大公約數(shù)的過程。十多年來，滿懷熱情參與立法的學(xué)者們有共同的目的—推動《慈善法》出臺，并盡最大力量使其成為一部“良法”，為慈善部門的發(fā)展?fàn)幦「嗟目臻g。

盡管最后他們的主張沒有全部實現(xiàn)，但無可否認(rèn)，他們參與締造了歷史。