我國物流產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展歷程與轉(zhuǎn)型思考

改革開放以來，隨著科技進(jìn)步和國民經(jīng)濟(jì)快速增長，現(xiàn)代物流業(yè)已成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的重要抓手，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮重要的支撐和帶動(dòng)作用。國家也非常重視物流業(yè)的發(fā)展，連續(xù)出臺(tái)了一系列文件促進(jìn)和規(guī)范物流業(yè)的發(fā)展。在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能的大背景下，物流業(yè)作為戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和復(fù)合性產(chǎn)業(yè)，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容和對(duì)象。因此，有必要系統(tǒng)梳理物流業(yè)的相關(guān)發(fā)展政策，研究分析和解決政策落實(shí)中存在的問題，借鑒國外先進(jìn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)物流業(yè)特性更好地指導(dǎo)物流業(yè)的發(fā)展。

一、我國物流產(chǎn)業(yè)政策回顧與評(píng)述

隨著改革開放和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，人們對(duì)物流產(chǎn)業(yè)的認(rèn)識(shí)逐步清晰，政府相關(guān)主管部門對(duì)物流產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施也經(jīng)歷了從各自分立到逐步協(xié)調(diào)、配合的漸變過程。

（一）從無到有階段

我國物流產(chǎn)業(yè)從改革開放初期開始起步，但是直到20世紀(jì)90年代，我國都沒有綜合性的物流產(chǎn)業(yè)政策。只是在運(yùn)輸、物資部門和行業(yè)協(xié)會(huì)的若干文件中偶爾見到相關(guān)提法。

20世紀(jì)90年代中后期，有關(guān)部門、地方政府和物流運(yùn)輸企業(yè)認(rèn)識(shí)到發(fā)展物流業(yè)的重要性，國內(nèi)學(xué)術(shù)界、行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)物流業(yè)的研究越來越深入，相關(guān)主管部門出臺(tái)了具有本部門特點(diǎn)的物流發(fā)展政策，一些沿海地區(qū)也嘗試把發(fā)展現(xiàn)代物流作為一項(xiàng)重要的提升地區(qū)競爭優(yōu)勢的戰(zhàn)略任務(wù)，物流產(chǎn)業(yè)政策初具雛形。

進(jìn)入21世紀(jì)后，物流業(yè)的發(fā)展進(jìn)一步受到重視，國務(wù)院、各部門、地方政府等陸續(xù)出臺(tái)了物流業(yè)政策，支持物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。 在這一階段的部委政策中，2004 年國家發(fā)改委等九部門聯(lián)合制定的《關(guān)于促進(jìn)我國現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》對(duì)于消除各部門間的政策沖突、為國內(nèi)物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及統(tǒng)一物流市場的形成起到了很大的推動(dòng)作用。2005年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由國家發(fā)改委牽頭，商務(wù)部等13個(gè)部門和中國物流與采購聯(lián)合會(huì)、中國交通運(yùn)輸協(xié)會(huì)參加，建立了現(xiàn)代物流工作綜合協(xié)調(diào)機(jī)制——全國現(xiàn)代物流工作部際聯(lián)席會(huì)議。聯(lián)席會(huì)議的主要職能包括制定現(xiàn)代物流發(fā)展政策，推進(jìn)、協(xié)調(diào)全國現(xiàn)代物流發(fā)展規(guī)劃，研究解決現(xiàn)代物流發(fā)展中的重大問題。

（二）密集出臺(tái)階段

2009年以來，在世界金融危機(jī)大背景下，我國物流業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出許多新的特點(diǎn)，為促進(jìn)現(xiàn)代物流業(yè)的健康發(fā)展，國家支持物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策密集出臺(tái)，對(duì)推動(dòng)我國尚處于發(fā)展起步階段的現(xiàn)代物流的發(fā)展，具有積極的意義。尤其是《物流業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》出臺(tái)后，國家和地方政府對(duì)物流產(chǎn)業(yè)的重視程度提升到了新的高度，物流產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展也揭開了新篇章。國務(wù)院有關(guān)部門、各級(jí)政府、特別是各行業(yè)主管部門根據(jù)物流業(yè)發(fā)展要求，制定了諸多不同層次的物流產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策，涉及物流業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施、企業(yè)培育、信息化、城市配送、城市及區(qū)域物流系統(tǒng)等方面。

各級(jí)地方政府也越來越重視物流業(yè)的發(fā)展。有的地方結(jié)合本省、市“十二五”經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，將物流業(yè)作為重要產(chǎn)業(yè)列入其中，或直接出臺(tái)物流業(yè)發(fā)展規(guī)劃，出臺(tái)了一系列有利于物流業(yè)發(fā)展的政策和措施，主要包括完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、培育市場與引進(jìn)企業(yè)等政策。在政府規(guī)劃、政策引導(dǎo)和市場化推進(jìn)的雙重作用下，物流規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張、效率顯著提升，我國物流業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)了從分散、自發(fā)發(fā)展向規(guī)范、有序發(fā)展的轉(zhuǎn)變，發(fā)展的質(zhì)量和水平不斷提高，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變發(fā)揮了重要作用。

最近三年，物流產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)入快速發(fā)展階段?！段锪鳂I(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃（2014—2020年）》確定了多式聯(lián)運(yùn)、物流園區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品物流、制造業(yè)物流與供應(yīng)鏈管理等12項(xiàng)重點(diǎn)工程，并提出到2020年基本建立現(xiàn)代物流服務(wù)體系。2016年6月出臺(tái)的《營造良好市場環(huán)境推動(dòng)交通物流融合發(fā)展實(shí)施方案》中進(jìn)一步提出，到2018年，基本建立一單制便捷運(yùn)輸制度，更加廣泛的應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等，有序推廣公路港和智能配送模式，鐵路集裝箱裝車比例提高到10%左右，全社會(huì)物流總費(fèi)用占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比率較2015年降低1個(gè)百分點(diǎn)以上。到2020年，初步實(shí)現(xiàn)以供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈為核心的產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，形成一批有較強(qiáng)競爭力的交通物流企業(yè)，建成設(shè)施一體銜接、信息互聯(lián)互通、市場公平有序、運(yùn)行安全高效的交通物流發(fā)展新體系。全社會(huì)物流總費(fèi)用占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比率較2015年降低2個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)也指出，要有效降低社會(huì)物流總成本，并且提出了具體政策措施。詳見表1。

二、物流產(chǎn)業(yè)政策制定與實(shí)施中需要關(guān)注的問題

上述物流產(chǎn)業(yè)政策雖在一定階段、一定程度上推動(dòng)了物流業(yè)的發(fā)展，但也有較大的局限性。主要表現(xiàn)在：

（一）產(chǎn)業(yè)政策政出多門，系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性不足

物流業(yè)是融合運(yùn)輸、倉儲(chǔ)、貨代、信息等產(chǎn)業(yè)的復(fù)合型服務(wù)業(yè)，是支撐國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，受現(xiàn)行的條塊分割的管理體制的嚴(yán)重制約，物流業(yè)的管理權(quán)限被分別劃歸若干部門，涉及部門較多，每個(gè)部門自成體系，實(shí)行層級(jí)管理，使得部門之間、地區(qū)之間的權(quán)利和責(zé)任存在交叉和重復(fù)，由于各部門側(cè)重管理的領(lǐng)域不同，直接導(dǎo)致各種要素的分散和整合的困難，難以有效合作和協(xié)調(diào)。因此，現(xiàn)有的一些物流產(chǎn)業(yè)政策措施依然零散、繁雜、重復(fù)，甚至還有一些條款互相打架、掣肘。同時(shí)，各個(gè)地方間還存在許多政策和制度壁壘，未來比較長的時(shí)間內(nèi)我國還存在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的巨大差異，導(dǎo)致各部委、地方政府的物流發(fā)展政策銜接性較差，既容易造成部門政策之間的沖突，又容易形成地方保護(hù)主義。雖然2006年成立的“全國現(xiàn)代物流發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議”負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國物流發(fā)展的重大問題，但是它不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)代物流發(fā)展需要的綜合協(xié)調(diào)管理體制與機(jī)制尚未形成。

（二）政策手段的行政性仍然過強(qiáng)，越位和不到位并存

由于物流管理信息不對(duì)稱，行政管理效率依然較低。一些物流相關(guān)資質(zhì)如道路運(yùn)輸、醫(yī)藥物流、快遞物流、超限運(yùn)輸、危險(xiǎn)品運(yùn)輸?shù)刃枰虿煌块T分別申報(bào)，申請(qǐng)周期長，難度大。企業(yè)在辦理行政許可、資質(zhì)申請(qǐng)等手續(xù)過程中涉及部門多，手續(xù)繁瑣。基礎(chǔ)設(shè)施等配套環(huán)境建設(shè)中依然存在缺位、不到位問題，不同地方執(zhí)行的審批標(biāo)準(zhǔn)、流程和收費(fèi)不統(tǒng)一，物流經(jīng)營在海關(guān)通關(guān)、城市交通、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)融資方面還存在困難，地方保護(hù)現(xiàn)象難以消除。

（三）政策措施難以落地，推動(dòng)實(shí)施力度偏弱

國務(wù)院和各行政主管部門出臺(tái)了一系列促進(jìn)物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，很多政策內(nèi)容甚至在各級(jí)政府出臺(tái)的各個(gè)政策或規(guī)劃中反復(fù)出現(xiàn)，但是政策的作用力度似乎并不夠，許多政策并沒有解決根本問題，政策實(shí)施效果并不理想。而且有些政策出臺(tái)的隨意性太強(qiáng)，時(shí)序安排有問題，剛出臺(tái)沒多久，地方政府和企業(yè)尚未來得及消化、貫徹，又出臺(tái)類似的新政策，物流企業(yè)等被指導(dǎo)者反映其無所適從。特別是在目前中央和地方財(cái)政分權(quán)的情況下，如何既發(fā)揮地方積極性，又避免發(fā)展中的盲目和無序，使國家有限的物流資源得以有效整合、合理利用具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

（四）某些政策對(duì)物流業(yè)的影響具有兩面性，小微企業(yè)比較艱難

在調(diào)研中一些物流企業(yè)反映，真正影響物流企業(yè)發(fā)展的可能并非物流政策，而是“營改增”等稅收政策。由于沒有考慮細(xì)分行業(yè)的差異，同時(shí)物流產(chǎn)業(yè)政策的制定和執(zhí)行主體較多，一些功能性政策對(duì)物流產(chǎn)業(yè)的影響更大。如“營改增”政策擴(kuò)圍后，大型物流企業(yè)普遍稅負(fù)有所降低，但是小微企業(yè)因難以獲得抵扣發(fā)票，稅賦相對(duì)增加，企業(yè)發(fā)展受到一定影響。

三、物流產(chǎn)業(yè)政策的完善方向與建議

物流產(chǎn)業(yè)政策雖然可以加速對(duì)市場失靈的校正，同時(shí)也存在政府失靈的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，如何低成本、高效益地創(chuàng)新物流產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)處于傳統(tǒng)物流向現(xiàn)代物流轉(zhuǎn)型的我國物流業(yè)十分重要。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建系統(tǒng)、協(xié)調(diào)、高效、相互銜接的物流產(chǎn)業(yè)政策體系

樹立正確的行業(yè)管理政策觀念。合理發(fā)揮政府在物流業(yè)發(fā)展中的作用，順應(yīng)物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，針對(duì)物流實(shí)踐現(xiàn)狀，發(fā)布物流產(chǎn)業(yè)政策，才有較強(qiáng)的執(zhí)行力。同時(shí)，中央、各相關(guān)部門、行業(yè)組織和地方等應(yīng)注重形成合力，互相配合，圍繞物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，利用好價(jià)格、稅收、金融、財(cái)政、貿(mào)易、科技、土地、環(huán)保、節(jié)能等政策工具，形成一整套有關(guān)物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展、結(jié)構(gòu)、技術(shù)、組織、布局等以法律為基礎(chǔ)、綜合戰(zhàn)略規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、以部門政策為支撐的物流產(chǎn)業(yè)政策體系。突破條塊分割體制，打破信息孤島。政策表現(xiàn)形式不求多樣，但求實(shí)用。

（二）進(jìn)一步深化改革，建立政府部門間的相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制

相關(guān)管理部門按照物流業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)和規(guī)律，進(jìn)行管理上的通力合作和有效配合加強(qiáng)國家物流產(chǎn)業(yè)政策的權(quán)威性，進(jìn)一步增強(qiáng)聯(lián)席會(huì)議制度的權(quán)威性和協(xié)調(diào)能力，并將其常態(tài)化。加大對(duì)地方的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，建立起物流業(yè)從宏觀管理到行業(yè)管理的協(xié)調(diào)體系，明確各部門、各地區(qū)物流業(yè)管理上的科學(xué)合理分工。地方政府也應(yīng)著重加強(qiáng)與企業(yè)間溝通與聯(lián)系，確保物流產(chǎn)業(yè)政策的順利實(shí)施。

（三）更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，放松管制以形成良好的競爭環(huán)境

在物流產(chǎn)業(yè)政策手段選擇上，更多地使用稅收、補(bǔ)貼、金融、投資、土地、能源價(jià)格、國際貿(mào)易手段等經(jīng)濟(jì)手段，減少運(yùn)用行政審批等手段。制定符合實(shí)際的稅收政策，保證物流市場公平競爭。適度放松管制，使物流企業(yè)經(jīng)營更趨靈活。順應(yīng)以電子商務(wù)物流、城市配送物流、冷鏈物流等居民消費(fèi)品物流呈現(xiàn)迅猛增長趨勢，加速運(yùn)輸、倉儲(chǔ)及各運(yùn)輸方式之間的業(yè)務(wù)融合，鼓勵(lì)運(yùn)輸模式創(chuàng)新。

（四）注重政策時(shí)空相互銜接，有序調(diào)整

多年來，日本只有一個(gè)綜合性物流政策《綜合物流施策大綱》，但是幾經(jīng)有序的修改、完善，充分發(fā)揮了與時(shí)俱進(jìn)的指導(dǎo)作用。我國應(yīng)構(gòu)建以核心政策、部門政策和地方政策三大部分構(gòu)成的物流產(chǎn)業(yè)政策體系基本框架。注重時(shí)效性、配套性、系統(tǒng)性，隨著社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化進(jìn)行及時(shí)、必要的調(diào)整。

（五）夯實(shí)政策制定基礎(chǔ)，提高執(zhí)行力度

日本和美國物流業(yè)發(fā)展無論是在規(guī)劃布局、硬件設(shè)施還是在軟件開發(fā)、規(guī)范管理等各方面都是緊緊圍繞著市場需求展開的。我國在制訂新政策之前也應(yīng)進(jìn)行充分的市場調(diào)研，深入了解相關(guān)政策前期落實(shí)情況，收集和反映企業(yè)訴求，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，細(xì)化政策措施，形成推動(dòng)物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合力，認(rèn)真抓好落實(shí)。對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的政策要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行梳理和細(xì)化，重要政策要制定詳細(xì)時(shí)間表和落實(shí)責(zé)任人。

（王佳元，國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所）