設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)為的是啥

戴立興

[摘要]設(shè)立由人大產(chǎn)生的監(jiān)察委員會(huì)，這是“事關(guān)全局的重大政治改革”。這是因?yàn)椋罕O(jiān)察委員會(huì)“位高”，行政監(jiān)察升格為國(guó)家監(jiān)察；監(jiān)察委員會(huì)“權(quán)重”，解決監(jiān)察全覆蓋不夠問(wèn)題；監(jiān)察委員會(huì)“有力”，有望破解反腐力量分散現(xiàn)狀。需要強(qiáng)調(diào)的是，國(guó)家監(jiān)察體制改革的目的，就是要建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。國(guó)家監(jiān)察體系設(shè)計(jì)要體現(xiàn)黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，從組織體制上確保國(guó)家監(jiān)察職能在紀(jì)委監(jiān)督框架下開(kāi)展。

[關(guān)鍵詞]黨的建設(shè) 監(jiān)察委員會(huì) 監(jiān)督

[中圖分類號(hào)]D26 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

2016年11月8日，一條重磅消息悄然發(fā)布：中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》。照此方案，北京、山西、浙江三地將成試點(diǎn)，設(shè)立由人大產(chǎn)生的監(jiān)察委員會(huì)。這一全新的機(jī)構(gòu)，將是“行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”。用《方案》中的話來(lái)說(shuō)，試點(diǎn)設(shè)立這一機(jī)構(gòu)的目標(biāo)，在于“實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責(zé)”。通稿還說(shuō)，這是“事關(guān)全局的重大政治改革”。筆者對(duì)比有如下理解。

監(jiān)察委員會(huì)“位高”，行政監(jiān)察升格為國(guó)家監(jiān)察

國(guó)家監(jiān)察體制改革，黨中央籌劃已久。在年初的十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上，中共中央總書記習(xí)近平在會(huì)議講話中提出，要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系。這是有關(guān)將現(xiàn)行的行政監(jiān)察體制升格為“國(guó)家監(jiān)察”最早的提法。2016年10月27日發(fā)布的中共十八屆六中全會(huì)公報(bào)中，將監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大、政府等并列提出，這一提法意味著建設(shè)新的國(guó)家監(jiān)察體系提上中央議程。公報(bào)稱：“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。全國(guó)人大也曾表明，已將修改《行政監(jiān)察法》納入今年立法計(jì)劃。按照以上的改革思路，說(shuō)監(jiān)察委員會(huì)“位高”，是因?yàn)樗鼘⒂扇舜筮x舉產(chǎn)生，獨(dú)立性得到加強(qiáng)。

目前，監(jiān)督機(jī)構(gòu)隸屬地方和部門，監(jiān)督權(quán)是行政權(quán)和檢察權(quán)等派生的權(quán)力，國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一集中的監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督機(jī)構(gòu)隸屬地方和部門，其功能受到限制，腐敗行為的發(fā)現(xiàn)機(jī)制失靈、防范機(jī)制失效、懲治機(jī)制乏力，同級(jí)監(jiān)督形同虛設(shè)。由此導(dǎo)致，無(wú)法對(duì)地方和部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行日常監(jiān)督，只能寄希望于上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處，一旦他們監(jiān)督不到位，極易“養(yǎng)虎遺患”。

監(jiān)察機(jī)關(guān)從行政機(jī)關(guān)獨(dú)立出來(lái)，由人大選舉產(chǎn)生，將能夠進(jìn)一步增強(qiáng)它的獨(dú)立性和權(quán)威性。在試點(diǎn)的三個(gè)省市，將由各級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。這意味著，在試點(diǎn)地區(qū)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)將從原來(lái)的政府部門中單列出來(lái)，“不再”是政府部門內(nèi)設(shè)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，而是由人民代表大會(huì)依法產(chǎn)生，行使的是國(guó)家監(jiān)察權(quán)而非政府的行政監(jiān)察權(quán)，同時(shí)像法院、檢察院一樣，接受人大監(jiān)督。可以預(yù)想的是，今后的國(guó)家機(jī)構(gòu)體制應(yīng)該是人大選舉產(chǎn)生“一府一委兩院”，其地位顯然提高了。

總之，監(jiān)察委員會(huì)的成立，有利于將民主政治內(nèi)部監(jiān)督和國(guó)家機(jī)器自我凈化相統(tǒng)一。監(jiān)察委員會(huì)走的是不同于西方國(guó)家多黨競(jìng)爭(zhēng)、分權(quán)制衡的權(quán)力監(jiān)督路數(shù)，是人民代表大會(huì)制度等基本政治制度的自我約束、自我監(jiān)督制度之一，是國(guó)家機(jī)器嘗試構(gòu)建長(zhǎng)期有效的自我凈化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家所有工作人員進(jìn)行監(jiān)督管理的制度創(chuàng)新。

監(jiān)察委員會(huì)“權(quán)重”，解決監(jiān)察全覆蓋不夠問(wèn)題

理論上講，目前紀(jì)委系統(tǒng)管的是全部的黨員；而監(jiān)察部這條線，則屬于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)部門，只能管政府系統(tǒng)內(nèi)部的公職人員。但在中國(guó)，“公職人員”的外延則不僅限于政府公務(wù)人員。人大、政協(xié)、法院、檢察院，以及廣義“吃財(cái)政”的，都屬于“公職人員”。法律上看，現(xiàn)有的《行政監(jiān)察法》規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下列機(jī)關(guān)和人員實(shí)施監(jiān)察：（一）本級(jí)人民政府各部門及其公務(wù)員；（二）本級(jí)人民政府及本級(jí)人民政府各部門任命的其他人員；（三）下一級(jí)人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員。按照現(xiàn)有架構(gòu)，從理論上講，這存在著監(jiān)督的盲區(qū)：目前監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象不包括人大、政協(xié)、檢察院、法院人員，以及雖然不在公職隊(duì)伍內(nèi)、但從事政府授權(quán)行為的人員（比如村主任）和一些企業(yè)、事業(yè)單位人員。

因此，說(shuō)監(jiān)察委員會(huì)“權(quán)重”，是因?yàn)樗谋O(jiān)察對(duì)象包括所有公職人員，從而解決監(jiān)察全覆蓋不夠問(wèn)題。“全覆蓋”，意味著所有“吃財(cái)政飯”的行使公權(quán)力的人員，都是監(jiān)察對(duì)象。而且，監(jiān)察委員會(huì)還將能夠監(jiān)督政府機(jī)構(gòu)、政府“一把手”，從而可以對(duì)破解“一把手監(jiān)督”難題進(jìn)行一些有益的探索。同時(shí)，這種監(jiān)察權(quán)不僅包括對(duì)這些官員的日常監(jiān)督、考察，也包括對(duì)其違反紀(jì)律言行的發(fā)現(xiàn)、檢舉、受理、調(diào)查、處理等。

監(jiān)察委員會(huì)“有力”，有望破解反腐力量分散現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)有的懲治與預(yù)防腐敗體系包括：黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)中的反貪和反瀆機(jī)構(gòu)，還有政府中的其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)，比如審計(jì)機(jī)關(guān)等。從機(jī)構(gòu)的類別上來(lái)講力量很分散，而且各個(gè)力量分布于不同屬性的機(jī)構(gòu)中。國(guó)家監(jiān)督職能分散，加之機(jī)構(gòu)職能重疊、邊界不清，必然難以形成合力，且執(zhí)行法律不一、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，很難形成穩(wěn)定、規(guī)范而高效的配合銜接機(jī)制。在國(guó)家監(jiān)察制度改革中，可能會(huì)涉及到行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)職能的劃轉(zhuǎn)及機(jī)構(gòu)調(diào)整，由此就會(huì)涉及到機(jī)構(gòu)和人員的變動(dòng)。

可以說(shuō)，監(jiān)察委員會(huì)將會(huì)更加“有力”，因?yàn)椋菏紫?，它將是一個(gè)整合統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。說(shuō)它“整合統(tǒng)一”，是因?yàn)樗鼘熏F(xiàn)有政府監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗機(jī)關(guān)以及監(jiān)察機(jī)關(guān)所屬反貪污賄賂部門的職能合并整合進(jìn)去，同時(shí)覆蓋到過(guò)去上述行政監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)法觸及的各級(jí)人大、政協(xié)、法院、檢察院、國(guó)有企事業(yè)單位等，有力地改變監(jiān)察權(quán)力鞭長(zhǎng)莫及、九龍治水和事后諸葛亮等缺陷和不足。

其次，它將更有權(quán)威。因?yàn)樗傻胤阶罡邫?quán)力機(jī)關(guān)依法產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，并由將來(lái)修訂完善的相應(yīng)監(jiān)察法律法規(guī)賦于其權(quán)限、職能，程序上、實(shí)體上依照憲法和相關(guān)法律法規(guī)行使其監(jiān)督察舉職權(quán)，其預(yù)防、懲治腐敗的一切行動(dòng)、手段和方式方法都將于法有據(jù)。

再次，它將具有更強(qiáng)的能力與手段。成立監(jiān)察委員會(huì)還可以解決目前存在的監(jiān)察手段有限問(wèn)題。雖然《行政監(jiān)察法》賦于監(jiān)察機(jī)關(guān)檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和行政處分權(quán)等，但由于監(jiān)察手段有限，且偏重事后監(jiān)督，導(dǎo)致一些方式方法在實(shí)踐中形同虛設(shè)，難以落實(shí)。試點(diǎn)方案中提到要豐富監(jiān)察手段，有可能會(huì)引入一些類似檢察院的調(diào)查手段，比如用隱蔽設(shè)備拍攝等。

最后，它將更為高效。監(jiān)察委員會(huì)和黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，既實(shí)現(xiàn)黨對(duì)干部監(jiān)督的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又實(shí)現(xiàn)黨的紀(jì)律監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察的密切協(xié)調(diào)配合。按照《方案》，監(jiān)察委將與同級(jí)紀(jì)委合署辦公。這樣的“一套人馬”，就將實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員的全覆蓋，無(wú)論黨員還是非黨員，無(wú)論政府部門還是其他部門，都在監(jiān)察范圍內(nèi)。而如果將紀(jì)委、監(jiān)察部門、檢查機(jī)關(guān)反貪部門的功能歸于一處，在監(jiān)察的手段上就將得到豐富：紀(jì)委的執(zhí)紀(jì)功能現(xiàn)在已經(jīng)很明確，但是對(duì)于監(jiān)察來(lái)說(shuō)，有時(shí)還需要執(zhí)法手段，這些在目前的機(jī)構(gòu)架設(shè)中是沒(méi)有的。這個(gè)監(jiān)察委員會(huì)還將和人大的權(quán)力監(jiān)督、法院檢察院的司法監(jiān)督緊密銜接，形成一個(gè)對(duì)掌權(quán)官員有效監(jiān)督的“閉合回路”，最終確保其不敢腐、不能腐、不想腐。

需要強(qiáng)調(diào)的是，國(guó)家監(jiān)察體制改革的目的，就是要建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。十八屆六中全會(huì)提出，“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督”。按照這一要求，國(guó)家監(jiān)察體系設(shè)計(jì)要體現(xiàn)黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，從組織體制上確保國(guó)家監(jiān)察職能在紀(jì)委監(jiān)督框架下開(kāi)展。為此，《方案》還要求，要加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。中央成立深化監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)。試點(diǎn)地區(qū)黨組織要擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任，對(duì)試點(diǎn)工作負(fù)總責(zé)，成立深化監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作小組，由?。ㄊ校┪瘯洆?dān)任組長(zhǎng)。這對(duì)于當(dāng)前的改革無(wú)疑是極其重要的。

（作者為中國(guó)社科院馬研院黨建黨史研究室主任、研究員）

責(zé)編/王坤娜 美編/楊玲玲