基于公共資源理論的損害生態(tài)終身追責制度分析

王博

摘要：損害生態(tài)終身追責制度是健全環(huán)境保護法規(guī)、推進生態(tài)文明體系建設的關鍵，公共資源理論是該制度的理論基礎。盡快建立損害生態(tài)追責制度，規(guī)范相關行政行為，已成為學術界與實務界的共識。本研究首先嘗試界定損害生態(tài)終身追責制度，并通過公共資源理論闡述該制度的理論基礎，從而為健全、完善該追責制度提出了政策建議。

關鍵詞：損害生態(tài)終身追責制度；公共資源理論；生態(tài)文明體系

中圖分類號：F322 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）21-5690-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.21.063

Analysis on Lifelong Responsibility System for Ecological Damage

Based on the Theory of Public Resources

WANG Si-bo

（Department of Rural Development， Graduate School of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 102488， China）

Abstract：Lifelong responsibility system for ecological damage is critical to improve the environmental protection laws and promote the construction of ecological civilization system， and the theory of public resources is the theoretical basis of the system. As soon as possible to establish an responsibility system for ecological damage， and regulate the related administrative actions， has become the consensus in the academic and practical circles. It was the first attempt to define the connotation of lifelong responsibility system for ecological damage， and then analyze the system's theoretical basis from the theory of public resources， and thereby put forward political suggestions for improvement and perfection of the responsibility system.

Key words： lifelong responsibility system for ecological damage； theory of public resources； Ecological civilization system

19世紀70年代后期，改革開放促進中國經(jīng)濟迅速發(fā)展，但由于對資源嚴重的依賴性，致使發(fā)展過程中存在嚴重的隱患，生態(tài)破壞問題隨之產(chǎn)生，生態(tài)保護的法制化進程勢在必行。央視網(wǎng)消息報道稱，2015年7月初，習近平主席主持召開中央全面深化改革領導小組第十四次會議，會議主題是落實生態(tài)環(huán)境損害追責制度，開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點，并強調無論提拔或退休，損害生態(tài)必須追責。損害生態(tài)終身追責制度的落地，不僅能有效約束、監(jiān)督相關負責人在工作中忽視生態(tài)、急功近利追求政績的行為，而且對推進綠色化、生態(tài)文明建設也具有重大意義。相關部門應建立與預防、監(jiān)管機制體系相結合的損害生態(tài)終身追責制度、規(guī)范離任審計工作、探索綜合審計模式，創(chuàng)新政績考核評價體系、設立生態(tài)恢復基金。

1 公共資源理論

物品類型決定生產(chǎn)者和消費者面臨迥異的激勵與約束條件[1]。依據(jù)經(jīng)濟學理論，物品可分為公共物品和私人物品兩種類型。公共物品理論是研究公共事務的一種現(xiàn)代經(jīng)濟理論[2]。由于公共資源，如濕地、森林以及海洋等資源與準公共物品有必然聯(lián)系，所以首先對公共物品理論進行介紹。

1.1 公共物品及準公共物品界定

公共物品的兩大特性，即消費的非競爭性與非排他性[3]。消費的非競爭性表示隨著消費者數(shù)量增加不會影響個體消費者的消費水平，亦或增加消費者數(shù)量的邊際成本為零；消費的非排他性表示某物品的消費不具有排除其他人的條件，任何人都有隨時使用的可能。同時具有兩種特性的公共物品為純公共物品，狹義的公共物品概念是指純公共物品，有相當數(shù)量的物品介于兩者之間，不屬于純公共物品和純私人物品，此類物品統(tǒng)稱為準公共物品[4]。廣義的公共物品包括純公共物品和準公共物品。準公共物品依其特性可分為兩類，即一類為具有消費的非排他性，但具有消費的競爭性，稱為可擁有物品；另一類是具有消費的非競爭性，但具有消費的排他性，可稱為俱樂部物品[5]。

1.2 公共資源的界定

濕地、海洋、草地、土地、森林、礦產(chǎn)等公共資源都屬于準公共物品。在經(jīng)濟學上，公共資源是指滿足以下兩個條件的自然資源：一是這些資源不為任何個人或企業(yè)組織所擁有；二是社會成員可以自由地利用這些資源[6]。這兩個條件決定了公共資源具備了非排他性的特點，但卻不具備非競爭性的特征，即具備競爭性特征。公共資源的非排他性使得在可利用資源有限的情況下，若一個人增加對資源的利用，那么留給其他使用者的資源就自然減少，競爭性的特征“迫使”個體使用者不得不增加對公共資源的開采量。以上特性導致公共資源市場失靈現(xiàn)象明顯，即一些社會成員因其他成員對公共資源的使用而遭受到損失時，他們卻無法為此得到補償，這就是成本的外部化，或稱外部效應[7]。

2 損害生態(tài)終身追責制度

損害生態(tài)終身追責制度仍處在探索階段，目前學術界還沒有關于其公認、權威的釋義，結合環(huán)境保護法及相關法律文件，本研究嘗試闡述損害生態(tài)環(huán)境終身追責的定義，即地方政府機構在其所管轄的部門內，及其地方干部在其工作范圍內因故意、過失等沒有正確履行其生態(tài)環(huán)境責任或者生態(tài)環(huán)境責任缺失而造成地方生態(tài)被破壞，或者人民生命財產(chǎn)受到威脅，給當?shù)卦斐刹涣己蠊男袨椋鴳獙ζ溥M行終身追責的制度。

建立責任終身追究制度，對生態(tài)意識薄弱、盲目決策、造成嚴重后果的官員，不但追究其責任，而且應該終身追究?！敖K身”含義[8]即領導干部任職期間以犧牲環(huán)境換取政績者，即使轉任、升遷，退居二線，甚至退休、離職，也要為在其任職期間，因有意或者過失造成的生態(tài)環(huán)境問題負責，堅持功過分明、問責到底，絕不姑息。問責制度的關鍵在于提高官員環(huán)保意識，從而監(jiān)督官員對環(huán)保責任的履行。

3 公共資源理論是生態(tài)追責制度的理論基礎

3.1 實施損害生態(tài)終身追責制度是緩解市場失靈的必要手段

生態(tài)環(huán)境屬于公共資源，其有別于私人物品，不具有“排他性”和“競用性”。就公共資源而論，經(jīng)濟參與者同時享有共同的生態(tài)環(huán)境資源，參與者之間就公共資源使用得到效用具有極強的相關性，該市場缺乏調控公共資源達到最優(yōu)化配置的內在機制[9]。

近年來，全國生態(tài)環(huán)境整體質量下降，資源緊缺、災難頻發(fā)，其重要原因是官員在決策時，有意逃避或忽略生態(tài)資源開發(fā)的社會成本，過度開發(fā)、利用、破壞生態(tài)資源，致人民利益受到侵害。損害生態(tài)終身追責制度的實施能夠有效監(jiān)督、約束、規(guī)范相關負責人的執(zhí)政行為，促使相關人員關注生態(tài)資源開發(fā)存在的社會成本，對成本進行合理分攤，并能夠延長官員承擔相關責任的時間維度，促進經(jīng)濟綠色化、可持續(xù)、健康發(fā)展。

3.2 實施損害生態(tài)終身追責制度能夠有效遏制“公地悲劇”的發(fā)生

在經(jīng)濟活動中，由于邊際私人收益和邊際社會收益差別，致使索取的生態(tài)環(huán)境資源超出了生態(tài)承受能力，最終導致“公地悲劇”發(fā)生[9]。如圖1所示，假定MP表示開發(fā)生態(tài)資源的邊際收益曲線，AP為多開發(fā)單位生態(tài)資源的經(jīng)濟收益曲線，P為單位生態(tài)資源開發(fā)使用成本。如果生態(tài)資源的產(chǎn)權、責任制度明晰，官員在決策開發(fā)程度時會選擇有效開發(fā)、占有量a，使得開發(fā)生態(tài)資源的邊際收益MP等于單位生態(tài)資源的使用成本P。但目前中國生態(tài)資源開發(fā)的產(chǎn)權、責任制度還不成熟，政府決策生態(tài)資源開發(fā)、利用時會超過最優(yōu)量a，增加至利潤為0的均衡開發(fā)、占有量b，此時生態(tài)開發(fā)、利用超過地區(qū)承受能力，最終導致“公地悲劇”事件發(fā)生較為頻繁。

生態(tài)環(huán)境屬于公共資源，中國政府是生態(tài)公共資源的惟一管理者，政府對生態(tài)公共資源管理具有決定性作用。以“資源詛咒”現(xiàn)象為例，“資源詛咒”是“公地悲劇”的一種情況，此現(xiàn)象在中國能源富集地區(qū)較為普遍，如遼寧阜新、甘肅玉門、內蒙古鄂爾多斯等地。政府為了加速本地國民生產(chǎn)總值的提升，過度攫取本地能源，能源的過度開采使得地區(qū)生產(chǎn)總值有所提高，但地區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展受到威脅，最終導致該地變?yōu)椴幻亍p害生態(tài)終身追責制度的實施，不僅能夠有效引導政府對生態(tài)資源合理開發(fā)，同時也能提高官員對地區(qū)未來可持續(xù)發(fā)展的責任感，從而有效遏制“公地悲劇”發(fā)生。

3.3 實施損害生態(tài)終身追責制度能夠避免“免費乘車”現(xiàn)象

經(jīng)濟活動的私人成本小于該活動所造成的社會成本，這種性質的外部影響被稱為“外部不經(jīng)濟”。“外部不經(jīng)濟”在生活生產(chǎn)活動中普遍存在，“有人消費，沒人買單”情況時有發(fā)生，免費乘車現(xiàn)象在公共資源領域較為嚴重[9]。中國法制不斷完善，但至今，參與者在生態(tài)資源開發(fā)、利用、破壞中應承擔責任尚屬空白，對公共資源的社會成本缺乏權威的評價衡量機制與支付機制。官員忽視生態(tài)資源社會成本，釀成悲劇的現(xiàn)象時有發(fā)生。由于缺乏生態(tài)資源開發(fā)責任機制，加之環(huán)境問題存在滯后性，官員在決策規(guī)劃時只注重決策行為應承擔的經(jīng)濟成本，而忽視決策行為的生態(tài)環(huán)境成本，如圖2所示。MC為經(jīng)濟行為的邊際成本，MC+ME為涵蓋生態(tài)環(huán)境成本的經(jīng)濟行為總體邊際成本，相關負責人員決策政策執(zhí)行程度時，應充分考慮生態(tài)資源成本，將政策執(zhí)行程度控制在a1位置。但現(xiàn)實中，政府官員為了提升本地區(qū)生產(chǎn)總值，往往忽略生態(tài)成本，庇護污染企業(yè)，將政策執(zhí)行程度決策在a2位置，政策執(zhí)行的生態(tài)損耗超過本地區(qū)生態(tài)環(huán)境承受能力，導致地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化、甚至崩潰，給人民生命財產(chǎn)和人身安全帶來威脅，給國家造成不可估量的損失。

中國一些地區(qū)，官員由于生態(tài)責任缺失或者是決策失誤，致使河流、荒山、荒漠等公共資源變成了工廠企業(yè)、生活垃圾堆放的場所。地方政府只注重經(jīng)濟增長，不顧人民生命健康、安全，在地區(qū)過度引進、批準污染企業(yè)生產(chǎn)，超過地區(qū)生態(tài)承受能力，生態(tài)環(huán)境平衡機制遭遇挑戰(zhàn)。由于環(huán)境污染，當?shù)厝嗣竦慕】凳艿酵{，成為了經(jīng)濟增長的犧牲品。損害生態(tài)終身追責制度的實施提高官員社會責任感，引導官員關注人民健康狀況，考慮政策實施的負外部性。同時促使官員正確評估經(jīng)濟行為的生態(tài)環(huán)境成本，使地區(qū)經(jīng)濟行為、生態(tài)環(huán)境開發(fā)達到最優(yōu)配置，最終實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展綠色化及社會福利最大化。

4 實施損害生態(tài)終身追責制度政策建議

4.1 建立與預防、監(jiān)管機制體系相結合的損害生態(tài)終身追責制度

終身追責制度以經(jīng)濟學的公共資源理論為基礎，使生態(tài)資源的責任明晰，提高官員的生態(tài)責任意識，優(yōu)化官員的決策行為。但損害生態(tài)終身追責制存在事后追責難、取證難的現(xiàn)實問題。終身追責機制更主要的作用在于其威懾力，缺乏預防能力。一旦造成嚴重的環(huán)境污染，再嚴厲、再到位的追責都無法彌補已造成的損失。所以，在保護生態(tài)環(huán)境方面，除了建立損害生態(tài)終身追責制，還應該建立一整套與追責制度相結合科學合理的預防、監(jiān)管機制體系。具體應做到：①監(jiān)督管理部門應該明確監(jiān)督管理重點對象、區(qū)域、內容，通過暗訪、調研，發(fā)現(xiàn)問題及時取證，對相關不當行為進行制止，同時對相關人員進行追責審查。②完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，關鍵是要通過全面設點、全國聯(lián)網(wǎng)、自動預警、依法追責，形成政府主導、部門協(xié)同、社會參與、公眾監(jiān)督的新格局，為環(huán)境保護提供科學依據(jù)。利用網(wǎng)絡技術，建立實時、公開舉報系統(tǒng)，對提供有價值信息的舉報人給予適當獎勵。③加強官員社會公德教育，提高其群體的道德水平，通過媒體群眾監(jiān)督、道義勸說等方式，提高政府官員的社會責任感與自我監(jiān)督意識。

4.2 規(guī)范離任審計工作執(zhí)行標準

離任審計工作是實施損害生態(tài)終身追責制度的重要組成部分，監(jiān)督領導干部守法守紀、守規(guī)盡責，促進自然資源資產(chǎn)集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》，使得領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計有章可循。但目前離任審計制度的可行性尚不確定，相關領導小組應該通過理論與實踐探索，盡快探索并制定一套比較成熟、可行性強的審計方案，明確獎懲辦法及標準，并出臺相關法律法規(guī)，將成熟的離任審計評價體系在全國范圍推廣[10]。明確領導干部責任范圍，建立離任審計與任中審計、經(jīng)濟審計、廉潔審計等多種審計方式相結合的綜合審計評價體系。具體應做到：①保障審計體制有效運行，將國家審計機關與政府行政機構完全剝離，地方各級政府審計機關由地方各級人大常委會直接領導，對地方人大常委會負責并報告工作，保障審計行政執(zhí)法力度。②加強對審計人員的培訓力度，不斷提高審計工作人員職業(yè)素養(yǎng)，改善審計人員的知識結構。③推行審計結果公告制度，提高政府管理的公開性和透明度，讓公共資源審計的結果接受社會輿論的監(jiān)督。

4.3 創(chuàng)新政績考核評價體系

中國現(xiàn)行的以地區(qū)生產(chǎn)總值為重心的政績考核評價體系，導致官員往往以犧牲群眾健康和破壞生態(tài)環(huán)境為代價，換來短期的經(jīng)濟增長。實行終身責任追究制度，需要建立科學的官員生態(tài)政績考核評價體系，堅決把空氣質量、水土流失、資源消耗量、生態(tài)狀況等體現(xiàn)地區(qū)綠色化、生態(tài)文明現(xiàn)狀的指標納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，進而將生態(tài)文明納入領導干部考核評價體系，將考核結果與干部的提拔任用相掛鉤，引導領導干部主動關注生態(tài)文明問題，意識到生態(tài)環(huán)境的重要性[11]。具體應做到：①規(guī)范生態(tài)文明評價體系與考評辦法，根據(jù)地區(qū)特點將測評體系指標化、標準化，使其具有較強的操作性與可行性。②構建生態(tài)文明測評的賞罰體制，強化相關執(zhí)法、行政力度。

4.4 設立生態(tài)恢復基金

生態(tài)環(huán)境是公共產(chǎn)品，向社會提供良好的環(huán)境是政府職責。損害生態(tài)環(huán)境終身追責制度是為了避免相關責任人在享受權利的同時，忽視保護生態(tài)環(huán)境的責任和義務，該制度是為了維護公眾利益，挽回公眾損失，其在審理過程中的鑒定費用、核算費用等審理費用應由財政、社會以及涉事行政人員、企業(yè)、公民共同承擔。根據(jù)國家《公益信托法規(guī)》規(guī)定，應該在各省、市部門建立“生態(tài)環(huán)境行政案件審理公益基金”，該基金主要來源于當?shù)卣斦度?、社會募捐資金以及對失職行政人員、相關責任人的處罰。其可用于破壞環(huán)境行政案件審理與恢復被破壞的生態(tài)環(huán)境。

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