淺析行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的開展

徐雪榮

[摘 要] 行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，是行政事業(yè)單位履行職能、提供公共服務的物質(zhì)基礎。加強事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，是完善公共財產(chǎn)體制、健全財政職能、拓寬政府理財領域的重要手段；是提高財政資金使用有效性，提高政府為民理財能力和建設服務型、節(jié)約型政府的必要途徑。

[關鍵詞] 行政事業(yè)單位；國有資產(chǎn)；管理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 03. 059

[中圖分類號] F123.7 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）03- 0108- 03

0 前 言

近年來，財政部高度重視資產(chǎn)管理工作。為規(guī)范行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，2006年財政部先后公布了《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部第35、36號令，以下簡稱“兩個部令”），明確規(guī)定了我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理體制。截至2011年底，全國36個省（直轄市、自治區(qū)、計劃單列市）已經(jīng)全部明確了由財政部門負責行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作，其中31個省級財政部門成立了專門的行政事業(yè)單位管理機構。絕大部分中央部門也成立了資產(chǎn)管理機構，或明確了負責資產(chǎn)管理的工作人員?！皣医y(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用”的管理體制，以及與此相適應的“財政部門—主管部門—行政事業(yè)單位”的國有資產(chǎn)管理模式，在全國范圍內(nèi)初步建立。

1 健全管理制度

制度是規(guī)范和加強管理的依據(jù)，2006年以來，財政部逐步強化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的建章制工作。“兩個部令”明確了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理體制和各部門、各單位的管理職責，全面規(guī)范了資產(chǎn)配置、使用、處置等各個環(huán)節(jié)的管理，構建了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)從形成、使用到處置全過程的有效監(jiān)管體系。根據(jù)“兩個部令”的有關原則，財政部進一步健全行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度體系，先后出臺了《全國政協(xié)行政單位國有資產(chǎn)管理暫行實施辦法》、《駐外機構國有資產(chǎn)管理暫行實施辦法》、《全國人大行政單位國有資產(chǎn)管理暫行實施辦法》、《中央行政單位國有資產(chǎn)處置收入和出租出借收入管理暫行辦法》、《中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理暫行辦法》、《中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用管理暫行辦法》、《關于在中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)進行中央級事業(yè)單位科技成果處置權改革試點的通知》、《事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法》、《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置工作規(guī)程（試行）》等一系列配套制度；參與了《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的起草論證工作，以及《國有資產(chǎn)評估指南》的編寫工作。同時，全國36個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市也出臺了本地區(qū)的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法或轉發(fā)了“兩個部令”，并制定了一系列具體管理辦法，其中，湖北省率先在全國出臺了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的地方性法規(guī)——《湖北省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的制度框架基本確立。

2 夯實管理基礎

為夯實行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理基礎，財政部多措并舉，協(xié)同推進。一是開展資產(chǎn)清查。2006年12月至2007年10月，財政部在全國范圍內(nèi)組織開展行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作，各級財政部門還委托社會中介機構和專員辦開展專項審計，確保工作質(zhì)量，通過清查工作，掌握當前行政事業(yè)單位資產(chǎn)規(guī)模和結果，為下一步加強資產(chǎn)管理奠定了基礎。二是修訂完善固定資產(chǎn)分類代碼。會同國家標準委，在充分征求多個部門和單位意見，反復修改完善的基礎上，于2011年1月1日正式頒布了《固定資產(chǎn)分類與代碼》（GB/T 14885-2010），并于同年5月1日正式實施。三是開展培訓，加強隊伍建設。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作的關鍵在人，各項工作都要靠資產(chǎn)管理工作人員來完成。財政部先后組織了多個學習培訓班，為順利開展工作提供了人員保證。四是加強決算管理。從編報2007年部門預算開始，財政部按照單位性質(zhì)、資產(chǎn)類別、收入性質(zhì)等多種分類方式，對全國預算單位的資產(chǎn)以及資產(chǎn)收益情況進行了決算匯總。五是建立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)統(tǒng)計報告制度。要求行政事業(yè)單位按統(tǒng)一的格式，對占有、使用的資產(chǎn)狀況定期作出報告，便于主管部門的財政部門及時掌握行政行政事業(yè)資產(chǎn)的增減變動情況和使用情況等。六是開展事業(yè)單位及其事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記工作。《事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法》頒布后，財政部在“儀表代征”開展部分事業(yè)單位所辦企業(yè)產(chǎn)權登記的基礎上，制發(fā)了產(chǎn)權登記證，設計開發(fā)了產(chǎn)權登記管理信息系統(tǒng)，編輯公布了產(chǎn)權登記辦理指南，并與2013年底在全國范圍內(nèi)全面啟動了事業(yè)單位及其所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記工作。

3 創(chuàng)新管理方式

解放思想、創(chuàng)新觀念，是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作取得積極成效的關鍵因素。一是確立了資產(chǎn)管理與預算管理、財務管理相結合的理念。2007年部門決算報表中增加“資產(chǎn)情況表”和“國有資產(chǎn)收益情況表”，2009年部門預算表中新增“中央行政事業(yè)單位資產(chǎn)存量情況表”、“中央行政事業(yè)單位新增資產(chǎn)配置預算表”，根據(jù)資產(chǎn)存量情況、配置標準、行業(yè)平均占有水平和資產(chǎn)的共享共用情況，對新增資產(chǎn)配置進行專項審核，基本理順了部分資產(chǎn)配置事項審批的流程，初步形成了資產(chǎn)管理部門與預算部門協(xié)調(diào)配合的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理機制。對新增資產(chǎn)配置預算的申報范圍、審核標準和部內(nèi)審批程序進行了進一步完善。二是樹立了資源整合共享的觀念。嚴格資產(chǎn)配置管理工作，對符合調(diào)劑、共享條件的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，建立資源（資產(chǎn)）共享、共用機制，提高使用效率。三是增強了資產(chǎn)績效管理意識。根據(jù)績效預算管理的要求，研究將國有資產(chǎn)占有使用情況的評價結果，作為財政部門安排行政事業(yè)單位預算的參考依據(jù)，逐步建立和完善資產(chǎn)與預算有效結合的激勵約束機制。四是探索轉變管理方式。配合全面深化改革和政府職能轉變，開展管理方式研究，探索解決由于事業(yè)資產(chǎn)管理鏈條較長、信息復雜程度較高帶來的事前審批備案管理透明度低、效率不高，風險集中等問題，探索構建科學透明高效的事業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管機制。

4 構建全程監(jiān)管體系

近年來，各級財政部門緊緊抓住資產(chǎn)配置、使用、處置、收入等重點環(huán)節(jié)，基本實現(xiàn)了對行政事業(yè)資產(chǎn)的全程監(jiān)管。一是開展資產(chǎn)清查工作，基本摸清了家底。二是規(guī)范資產(chǎn)配置管理，把住了資產(chǎn)的“入口”。三是強化資產(chǎn)使用管理，尤其是規(guī)范了資產(chǎn)出租出借管理，既有效地防止了腐敗現(xiàn)象的滋生，又提高了資產(chǎn)使用效率。四是完善資產(chǎn)處置管理，把住了資產(chǎn)的“出口”，防止了國有資產(chǎn)流失。五是加強資產(chǎn)收入管理，配合“小金庫”治理和清理規(guī)范津貼補貼工作，認真貫徹落實“收支兩條線”管理規(guī)定，對資產(chǎn)收入和出租出借收入統(tǒng)一納入部門預算管理。

5 推進信息化建設

建立完善的資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，是強化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的重要基礎性工作，也是資產(chǎn)管理服務財政管理、預算管理和財務管理的重要手段。2009年按照“金財工程”統(tǒng)一要求，組織開發(fā)并在全國范圍內(nèi)實施了行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，借助現(xiàn)代信息技術手段，不斷提高資產(chǎn)管理的信息化水平。信息系統(tǒng)部署以來，取得了預期的效果，發(fā)揮了積極的作用。隨著資產(chǎn)管理工作的發(fā)展，出現(xiàn)了實現(xiàn)資產(chǎn)管理全過程動態(tài)管理的業(yè)務需求。2011年，結合修訂的《固定資產(chǎn)分類與代碼》（GB/T 14885-2010），對現(xiàn)有信息實施情況進行了全面系統(tǒng)總結，啟動了系統(tǒng)升級改造工作，將原單機版系統(tǒng)升級為網(wǎng)絡版系統(tǒng)，并擴展了管理事項網(wǎng)上申報、審核功能。2013年，完成了系統(tǒng)升級改造工作，全面啟動了升級后系統(tǒng)的部署實施工作，發(fā)布了《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)管理制度》，規(guī)范了資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)的使用管理和各方責任。

6 推進資產(chǎn)管理與預算管理相結合

2009年全國人大預工委要求財政部要加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，推進資產(chǎn)管理與預算管理的有機結合。2011年，《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)[2011]5號）明確要求“研究建立事業(yè)單位資產(chǎn)配置標準體系，促進資產(chǎn)管理與預算編制有機結合”。近年來，財政部著力開展了以下工作：一是編制和審核新增資產(chǎn)配置預算。從2009年開始，要求中央各部門在編報年度預算時，要按規(guī)定填報單位資產(chǎn)存量情況表和新增資產(chǎn)配置預算表，財政部按相關政策核定預算。2011年預算編制中明確規(guī)定了新增資產(chǎn)配置預算編報范圍，要求所有使用財政性資金及其他資金購置車輛、單價200萬元及以上的大型設備的支出，必須編制新增資產(chǎn)配置預算。二是穩(wěn)步推進行政事業(yè)資產(chǎn)配置標準研究制定工作。2011年，財政部出臺了《中央行政單位通用辦公設備家具預算定額標準（試行）》；2013年，又出臺了《政府機關辦公通用軟件資產(chǎn)配置標準（試行）》。同時，財政部選擇了中央級科學事業(yè)單位開展事業(yè)資產(chǎn)配置標準研究制定的試點工作。行政事業(yè)資產(chǎn)定額標準，為部門預算編審工作提供了基礎依據(jù)，既有利于節(jié)約財政資金，提高財政資金使用效率，又有利于對資產(chǎn)購置實行統(tǒng)籌安排與統(tǒng)一監(jiān)管，維護資產(chǎn)配置的財政分配的公平公正。三是加強國有資產(chǎn)收入管理。“兩個部令”明確規(guī)定，行政單位國有資產(chǎn)出租、出借收入和行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的變價收入和殘值收入，按照政府非稅收入管理的規(guī)定，實行“收支兩條線”管理。事業(yè)單位對外投資收益以及利用國有資產(chǎn)出租、出借等取得的收入應當納入單位預算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。根據(jù)中央關于規(guī)范公務員津貼補貼后要規(guī)范資金來源和逐步加強國有資產(chǎn)收入管理的要求，財政部組織開展了行政單位經(jīng)營性資產(chǎn)專項調(diào)查，研究明確了加強中央行政單位國有資產(chǎn)收入管理問題的工作思路，會同監(jiān)察部等五部委下發(fā)了《關于加強中央行政單位國有資產(chǎn)收入管理的通知》。為配合“小金庫”清理工作的開展，2009年，出臺了《中央行政單位國有資產(chǎn)處置收入和出租出借收入管理暫行辦法》及《關于實施（中央行政單位國有資產(chǎn)處置收入和出租出借收入管理暫行辦法）有關問題的補充通知》。地方各級財政部門也采取措施，切實加強了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)收入管理。根據(jù)全國人大有關要求，從2010年開始，財政部又將中央行政單位資產(chǎn)處置收入和行政單位出租出借收入全部納入部門預算管理。同時，積極規(guī)范國家與行政事業(yè)單位所屬企業(yè)間的分配關系，2011年開始將部分中央部門所屬企業(yè)納入國有資本經(jīng)營預算試點范圍。四是推進采用實物費用定額編制相關經(jīng)費預算工作。根據(jù)實物配備標準和按實物量平均計算的費用定額標準，核定相關公用經(jīng)費的支出水平，此外，為充分提高資產(chǎn)使用效率，財政部門還積極與有關方面加強協(xié)調(diào)配合，對擬處置資產(chǎn)、閑置資產(chǎn)、臨時購置資產(chǎn)等實行集中管理，在此基礎上，對資產(chǎn)進行統(tǒng)一調(diào)劑使用，提高資產(chǎn)使用效率，節(jié)約財政開支。

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