淺析新《預(yù)算法》對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的影響

張紅梅

[摘 要] 新《預(yù)算法》自2015年1月1日起施行，全面貫徹了黨的十八大和十八屆三中全會精神，充分體現(xiàn)了全面深化改革的要求，對于建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制具有深遠(yuǎn)的意義。文章闡述了新《預(yù)算法》的亮點，分析了目前事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題，探討在新預(yù)算法下如何完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)。

[關(guān)鍵詞] 新預(yù)算法；行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 03. 055

[中圖分類號] F810.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）03- 0102- 02

0 前 言

隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和行政體制改革的不斷深化，完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)迫在眉睫。財政部2012年11月出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年1月1日起開始施行，為行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向，對于提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平、規(guī)范內(nèi)部控制、加強廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)具有十分重要的意義。2014 年8 月31 日，第十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改<中華人民共和國預(yù)算法>的決定》，自 2015年1月1日起在全國執(zhí)行，從制度、執(zhí)行、監(jiān)督到責(zé)任落實各個環(huán)節(jié)都做了明確的規(guī)定，加強了預(yù)算對支出的約束作用，對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)提出了更高的要求。

1 新《預(yù)算法》的亮點

預(yù)算法是現(xiàn)代國家財政制度的核心法律，又被稱之為“準(zhǔn)憲法”、“第二憲法”、“經(jīng)濟(jì)憲法”。新《預(yù)算法》自2015年1月1日起施行，在完善政府預(yù)算體系、健全透明預(yù)算制度、細(xì)化預(yù)算公開、硬化預(yù)算支出等方面都有較大的改進(jìn)和完善，體現(xiàn)了黨的十八大關(guān)于深化行政體制改革的精神，對于建立健全權(quán)力運行的制約和監(jiān)督體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，具有十分重要的作用。特別是新《預(yù)算法》提出要“建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，要求相關(guān)的報告及報表等應(yīng)該在規(guī)定期限內(nèi)由政府財政部門向全社會公開說明，對于預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計報告也應(yīng)向社會公開，促使行政事業(yè)單位資金的使用接受來自于社會的評價和監(jiān)督，將行政事業(yè)單位預(yù)算編制和執(zhí)行置于人民群眾公開監(jiān)督和法律法規(guī)約束下運行，強化了預(yù)算管理的公開、透明，促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，防范腐敗，減少違法亂紀(jì)風(fēng)險。

2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是以提升內(nèi)部管理水平，加強廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)為目標(biāo)。自《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》施行以來，我國行政事業(yè)單位管理內(nèi)部控制建設(shè)取得了長足的發(fā)展，但仍不完善，主要體現(xiàn)在內(nèi)部控制主體意識薄弱、內(nèi)控制度不完善等方面。

2.1 內(nèi)控意識相對薄弱，概念存在誤差

在行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理中，單位管理層內(nèi)部控制意識相對薄弱，缺乏對內(nèi)部控制知識的基本了解，忽略了建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和長遠(yuǎn)意義，只重視本單位的業(yè)務(wù)發(fā)展，輕視了內(nèi)部控制的管理。而有些單位的管理層對于內(nèi)控概念存在誤差，認(rèn)為單位的內(nèi)部控制是財務(wù)部門的事情，內(nèi)部控制相當(dāng)于會計內(nèi)部控制，與其他業(yè)務(wù)部門無關(guān)，造成內(nèi)控管理制度有名無實，影響了單位整體的內(nèi)控建設(shè)。

2.2 內(nèi)控制度不完善，組織結(jié)構(gòu)不健全

目前，我國行政事業(yè)單位內(nèi)控管理制度雖有所建設(shè)，但沒有建立起一套規(guī)范、系統(tǒng)、完善、行之有效的內(nèi)部控制制度，缺乏授權(quán)審批控制、預(yù)算執(zhí)行控制、內(nèi)部審計制度等，導(dǎo)致內(nèi)控管理執(zhí)行不力。具體如下：授權(quán)審批控制存在領(lǐng)導(dǎo)個人隨意審批現(xiàn)象，重大事項、重要決策沒有形成集體決策機制等；預(yù)算執(zhí)行控制存在預(yù)算約束控制力相對弱化，沒有細(xì)化到具體項目，預(yù)算剛性不夠，預(yù)算調(diào)整追加較為頻繁，資金使用缺乏預(yù)見性等。

行政事業(yè)單位組織結(jié)構(gòu)也不健全，缺乏明確的崗位責(zé)任制度，存在一人多崗、不相容崗位等現(xiàn)象，在部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面沒有形成相互制約和相互監(jiān)督的流程控制體系，如會計人員分工中存在一人兼任會計和出納兩個不相容崗位現(xiàn)象，也沒有建立定期崗位輪換制度，形成管理漏洞。

2.3 內(nèi)部審計監(jiān)督機制不到位

內(nèi)部監(jiān)督主要由單位的內(nèi)部審計機構(gòu)根據(jù)管理的需要進(jìn)行審計檢查，然而許多單位由于內(nèi)外部各種原因根本就沒有設(shè)立相應(yīng)的內(nèi)部審計機構(gòu)，或者設(shè)立了審計機構(gòu)但是審計機制不健全，審計力量薄弱，審計人員專業(yè)水平不高，導(dǎo)致內(nèi)部審計監(jiān)督未能得到有效、嚴(yán)格地執(zhí)行，內(nèi)部監(jiān)督的獨立性和權(quán)威性的缺失，在很大程度上削弱了內(nèi)部監(jiān)督的效力。

2.4 內(nèi)部控制活動存在缺陷

長期以來，我國行政事業(yè)單位缺乏嚴(yán)格的內(nèi)控體系和預(yù)算管理，內(nèi)部控制活動存在缺陷。如財務(wù)部門因不參與單位重大事項的決策，不了解單位重要事項的實施過程，與業(yè)務(wù)控制脫節(jié)，也未能對業(yè)務(wù)部門實施有效的財務(wù)監(jiān)督；資產(chǎn)管理混亂，存在重支出輕管理的現(xiàn)象，資產(chǎn)盤點工作沒有定期按規(guī)定進(jìn)行，出現(xiàn)賬實不符的情況；預(yù)算控制的準(zhǔn)確性不高，各項實際支出并非嚴(yán)格按照預(yù)算安排支出，一些費用支出項目有的沒有如實列入預(yù)算，缺乏對資金支出合理性的分析。

3 新預(yù)算法下如何加強行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)

3.1 強化內(nèi)控意識，健全內(nèi)部控制制度

良好的內(nèi)控意識是確保內(nèi)控制度建立健全并有效實施的根本條件。單位管理層應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，切實認(rèn)識到內(nèi)部控制的重要性，依據(jù)單位實際情況制定內(nèi)部控制相關(guān)制度和框架，明確規(guī)定各個實施主體的相關(guān)責(zé)任，促使領(lǐng)導(dǎo)層在貫徹落實內(nèi)部控制制度中起到帶頭作用，創(chuàng)建良好的內(nèi)部控制環(huán)境。具體操作中要有效規(guī)范單位財務(wù)審批程序和制度，完善預(yù)算控制、資產(chǎn)管理控制、內(nèi)部報告控制等，建立內(nèi)部審計、內(nèi)部牽制和內(nèi)部稽核等制度。

3.2 完善單位內(nèi)控的組織架構(gòu)

行政事業(yè)單位要結(jié)合單位實際業(yè)務(wù)流程各環(huán)節(jié)的風(fēng)險點，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)流程內(nèi)部控制，對各部門、崗位按照不相容職位相分離和內(nèi)部授權(quán)審批原則進(jìn)行組織層面框架設(shè)計，制定詳細(xì)的業(yè)務(wù)流程圖。如：不相容崗位職責(zé)方面不由一人兼任會計和出納兩個崗位，印章與支票等分開保管，出納人員不兼任稽核及收入、支出、費用、債權(quán)債務(wù)賬目的登記、會計檔案管理工作等。同時，要提高單位各級人員的專業(yè)素質(zhì)，尤其是財務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)，要求財務(wù)人員必須掌握內(nèi)部財務(wù)管理控制制度和財政政策，提高內(nèi)部財務(wù)管理水平，固化內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，提高內(nèi)部控制水平。

3.3 提高內(nèi)部控制監(jiān)督力度

行政事業(yè)單位的資金來源主要是國家財政下?lián)苜Y金，其使用必須接受單位內(nèi)部監(jiān)督和社會的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要是指做好單位內(nèi)部審計工作，內(nèi)部審計是對單位經(jīng)濟(jì)活動和規(guī)章制度的合規(guī)性、合法性、合理性和可行性的獨立評價機構(gòu)。內(nèi)審部門應(yīng)該抽查單位內(nèi)部控制制度，并定期審計財務(wù)部門的工作，加強財務(wù)監(jiān)督管理，定期對會計原始憑證、記賬憑證、各明細(xì)賬目等進(jìn)行內(nèi)部審計，對重大資產(chǎn)處置、資金調(diào)用和重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項的決策實施事前預(yù)防，事中監(jiān)督，事后審查，及時發(fā)現(xiàn)問題并解決問題。

外部監(jiān)督主要是來自于社會監(jiān)督。新《預(yù)算法》要求行政事業(yè)單位開展社會預(yù)算公開和透明的管理，規(guī)定預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由政府財政部門向社會公開，要求單位預(yù)算的編制和執(zhí)行更加嚴(yán)格透明；對于特定事項財務(wù)人員可以考慮運用權(quán)責(zé)發(fā)生制，確保財務(wù)報告能夠真實準(zhǔn)確的反映事業(yè)單位的運行情況和財務(wù)情況，接受社會的監(jiān)督和管理，提高內(nèi)部控制的監(jiān)督力度?！肮_是最好的防腐劑”，這對于完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有著重要的意義。

3.4 強化預(yù)算管理，完善內(nèi)部控制活動

預(yù)算管理作為行政事業(yè)單位加強財務(wù)收支的主要手段，是行政事業(yè)單位開展活動的起點和終點，預(yù)算管理實施有效與否對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理意義重大，新《預(yù)算法》要求實施全口徑預(yù)算，把財政所有的收支都納入預(yù)算，根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)科學(xué)合理地編制部門預(yù)算，細(xì)化收支項目，加強項目預(yù)算精細(xì)化管理。新《預(yù)算法》還強調(diào)績效管理，研究探索項目支出標(biāo)準(zhǔn)和項目績效評價體系，有利于提高行政事業(yè)單位預(yù)算的編制質(zhì)量，保證財政資金合理分配和有效使用；要提高預(yù)算監(jiān)督力度，嚴(yán)格預(yù)算約束，將事中監(jiān)督和事后監(jiān)督結(jié)合在一起，加強財務(wù)檢查力度，切實提高預(yù)算管理質(zhì)量，做好預(yù)算執(zhí)行的反饋，強化預(yù)算管理，完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制活動。

4 結(jié) 語

新《預(yù)算法》的施行，對于完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制有著極其重要的作用。行政事業(yè)單位要抓住時機落實建立和完善內(nèi)控制度，提升內(nèi)部管理水平，加強廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)，建立健全權(quán)力運行的制約和監(jiān)督體系，建立公開透明的預(yù)算制度，切實保證行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)，資產(chǎn)安全有效，財務(wù)信息公開透明且真實完整，推進(jìn)行政事業(yè)單位的健康發(fā)展。

主要參考文獻(xiàn)

[1]劉永澤，唐大鵬.關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個問題[J].會計研究，2013（1）.

[2]王喜梅.新形勢下加強行政事業(yè)單位內(nèi)控管理的必要性與對策[J]. 財會研究，2015（11）.

[3]李竟榕.新預(yù)算法對事業(yè)單位財會工作影響及對策探討[J].會計師，2014（24）.