清代與當(dāng)代中國基層政府運(yùn)行機(jī)制比較研究

龍冀

《清代地方政府》一書是著名法學(xué)家瞿同祖老先生介紹清代中國州縣一級(jí)地方政府的運(yùn)行機(jī)制的恢弘巨著。該書優(yōu)點(diǎn)頗多，體系完備，其仔細(xì)介紹了清代州縣一級(jí)政府組織架構(gòu)、政權(quán)運(yùn)行機(jī)制以及各種阻礙政府有效行政的掣肘因素等該書首先介紹州縣政府在中國古代政府機(jī)構(gòu)體系中的位置。第二、三、四、五、六章，分別探討地方政府的五類正式組成人員（州縣官及其書吏、衙役、長隨、師爺?shù)人念愔鷨T）。然后，第七、八、九三章，是分析州縣地方政府的職能及其執(zhí)行方式。最后探討士紳集團(tuán)對(duì)地方政治的參與和影響。

一、對(duì)比研究清代及當(dāng)代中國地方政府運(yùn)行機(jī)制的必要性

眾所周知，康乾盛世一直為后人所津津樂道。清代自1644年入主中原，至1912年宣統(tǒng)退位，歷時(shí)267年，為中國歷史著名的“長壽”王朝，也是統(tǒng)治能力最為高超的少數(shù)民族政權(quán)。相對(duì)于蒙古人建立的元朝給中國人留下的橫征暴斂、無惡不作的惡劣印象，有清一代雖然也經(jīng)歷了諸如文字獄等慘痛教訓(xùn)，但總體而言，國人對(duì)清代的評(píng)價(jià)還是頗高的。且不說近年來愈演愈烈的“清宮大戲”早已將清代的許多制度展現(xiàn)在廣大觀眾面前，更為重要的是，自黨的十八大召開以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央銳意改革、夙夜在公，被一些史學(xué)家贊譽(yù)為“當(dāng)代雍正”，更讓我們對(duì)清代統(tǒng)治階級(jí)如何管理國家有了更加迫切的了解需要。州縣作為清代政府架構(gòu)的最基本組成部分，其治理水平很大程度上影響著整個(gè)帝國的穩(wěn)定。以往研究清代乃至中國古代政治制度的書籍往往好大喜功，喜歡將朝廷制度、皇帝制度等中央一級(jí)相關(guān)制度作為研究對(duì)象，客觀講確實(shí)有助于高屋建瓴，以總體的觀念看待國家運(yùn)行機(jī)制。但是中國是個(gè)非常奇怪的國度，表面上是高度的中央集權(quán)制，實(shí)際上是宗法制，中央層面制度的許多制度往往到了基層就走了樣，謂之曰：“靈活變通?！边@就說明，要全面了解國家政治制度的運(yùn)行，不能僅僅從中央角度來看，更為重要的是從地方尤其是基層來看。而《清代地方政府》一書恰恰填補(bǔ)了這樣的空白，其對(duì)清代州縣政府組織架構(gòu)的剖析、州縣官角色的扮演以及各種僚屬發(fā)揮的作用等應(yīng)當(dāng)說是入木三分，極其深刻，為我們從下至上了解清代政治制度的運(yùn)行提供了一個(gè)不可多得的視角。

二、清代及當(dāng)代中國基層政府的職權(quán)劃分比較

（1）清代基層政府的職權(quán)。由于清代實(shí)行高度的集權(quán)制，權(quán)力幾乎壟斷于州縣官一人之手，稱之為“一人政府”，故政府職權(quán)實(shí)質(zhì)上是指州縣官的職權(quán)，州縣官乃至基層政府的職權(quán)是包羅萬象、無所不包的。在這種情況下，他們必須采取重點(diǎn)突破的方式，才能取得良好的政績(jī)，在吏部考績(jī)時(shí)的才能嶄露頭角，有被提攜的機(jī)會(huì)。因此，諸如道德教化、勸科農(nóng)桑等事務(wù)，州縣官是不會(huì)有過多的精力花費(fèi)在上面的。這也顯示出“一人政府”的弊端，雖然從制度上規(guī)定了州縣官總覽全局，事無巨細(xì)，但實(shí)際上處處管事則意味著處處不管事。

（2）當(dāng)代中國基層政府的職權(quán)劃分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為我國最低一級(jí)的政權(quán)，其工作具有直面群眾性、管轄全面性以及單一執(zhí)行性等特點(diǎn)，“上面千條線，下面一根針”這句俗話就很好地體現(xiàn)了這些特點(diǎn)。但是由于基層工作的復(fù)雜性和多樣性，加之上級(jí)機(jī)關(guān)安排任務(wù)的指令性與權(quán)威性，基層政權(quán)往往體現(xiàn)出“全能型”的工作特點(diǎn)，即無所不包、無所不管。但這就與行政組織法等法律法規(guī)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能范圍的劃分限定產(chǎn)生了沖突，一些沒有列入法律規(guī)定范圍的職責(zé)卻由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來履行，一些本應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來履行的職責(zé)卻沒有足夠精力來履行。

（3）清代及當(dāng)代中國地方政府職權(quán)劃分比較。從制度層面來看，兩者的職權(quán)劃分有所差異，清代基層政府的職能更為廣泛，州縣官承擔(dān)的責(zé)任更大一些。而當(dāng)代中國基層政府由于在諸多領(lǐng)域?qū)嵭写怪惫芾?，基層政府?duì)于國稅、電力、金融等事務(wù)均無管轄權(quán)，也無需負(fù)責(zé)，表面上看責(zé)任小一些；從實(shí)踐層面看，兩者的職權(quán)大同小異，可以用負(fù)總責(zé)來概括，即對(duì)轄區(qū)所發(fā)生的一切事情均應(yīng)負(fù)責(zé)。當(dāng)代中國基層政府由于受到各種“一票否決”機(jī)制的影響，實(shí)際上承擔(dān)的責(zé)任與清代相比并無二致。對(duì)于這點(diǎn)，瞿同祖老先生早已洞若觀火，“州縣官是地方一切事務(wù)的唯一受托人和責(zé)任人……歸根到底由他一人承擔(dān)，一人負(fù)責(zé)”整個(gè)基層政府的運(yùn)行實(shí)際上時(shí)刻處于矛盾之中，有權(quán)無責(zé)與有責(zé)無權(quán)相互交織，形成了一幅獨(dú)具中國特色的政治畫面。

瞿同祖老先生對(duì)于州縣一級(jí)政府職權(quán)的考察，沒有簡(jiǎn)單地大而化之，將州縣政府作為考察對(duì)象，而是另辟蹊徑，將州縣官放在考察之列，可以說是見微知著，以小見大。既精準(zhǔn)把握了州縣一級(jí)政府的職權(quán)，向讀者全景式展示了清代地方政府的各種制度規(guī)章，讓人了然于胸，又能從州縣官的個(gè)人角度出發(fā)，通過各種事例來具體闡述職權(quán)以及制度與實(shí)踐之間存在的落差，使讀者能夠窺一斑而知全豹。這種方法對(duì)于我們考察當(dāng)代中國地方政府職權(quán)也是非常有效的。

三、《清代地方政府》一書的優(yōu)缺點(diǎn)

研讀這本書，切切實(shí)實(shí)感覺到了像瞿先生這樣的大家做學(xué)問的嚴(yán)謹(jǐn)和卓識(shí)。因此不僅僅是關(guān)于清代地方政府這個(gè)題目下的知識(shí)增進(jìn)了不少，還對(duì)于我做法制史研究給予了莫大的指導(dǎo)性。首先說這部書所要研究的問題不僅僅是清代哪一個(gè)時(shí)期的政府組織機(jī)構(gòu)及其運(yùn)作，而是一種“政府傳統(tǒng)”。可以說這本書已經(jīng)出色地引導(dǎo)了我們?nèi)グ盐涨宕袊胤秸w制和運(yùn)作的傳統(tǒng)。

當(dāng)然，金無足赤，人無完人。本書在描寫清代地方政府的運(yùn)行過程中也存在個(gè)別問題。其一，宏觀有余、微觀不足。因?yàn)槊總€(gè)章節(jié)只是在宏觀上大致介紹了概念、基本運(yùn)行過程而已，沒有深入細(xì)致將其背景因素加以挖掘，令人頗感遺憾。其二，理論過多、事例太少。本書存在泛泛而談的情況，沒有具體某個(gè)地區(qū)的情況論述清楚，而是籠統(tǒng)地介紹全國的一般性經(jīng)驗(yàn)，有種“囫圇吞棗”的感覺。應(yīng)該采用“解剖麻雀”的方法，有目的性的選擇一個(gè)地方，進(jìn)行深入、細(xì)致地研究，最后得出結(jié)論，這樣就會(huì)使得本書的觀點(diǎn)更加具有說服力。

參考文獻(xiàn)：

[1]瞿同祖.《清代地方政府》，范忠信、何鵬、晏鋒譯，法律出版社2011年第2版，第7頁.