地方人大代表認領立法項目的思考

摘 要：地方人大代表認領立法項一項是由人大代表根據(jù)專業(yè)特長和關(guān)注點對立法項目庫中的項目進行認領，對認領的法規(guī)項目實施分專業(yè)有重點全程深度參與的工作機制。嘉興市獲得立法權(quán)后，需要一套新的制度克服過去地方立法活動中的體制弊端。本文從人大代表專職化、建立立法基層聯(lián)系點、人大代表履職考核制度、人大代表兼職立法助理制度四個方面入手，對嘉興市如何實施地方人大代表認領立法項目進行論述。

關(guān)鍵詞：設區(qū)市人大立法權(quán)；地方人大代表認領立法項目；立法工作聯(lián)系點

一、引言

2014年浙江省在全國首創(chuàng)立法工作新機制——地方人大認領立法項目。這項新機制，由人大代表根據(jù)專業(yè)特長和關(guān)注點對立法項目庫中的項目進行認領，然后分專業(yè)有重點全程深度參與。隨后2015年浙江省通過決定嘉興等四個設區(qū)的市人民代表大會及其常務委員會可以開始制定地方性法規(guī)。地方人大立法活動是我國建設法治社會的重要環(huán)節(jié)，嘉興市此次獲得立法權(quán)，在積極探索立法的過程中欠缺實踐經(jīng)驗，也缺乏新的人大立法工作機制支撐，參考浙江省首創(chuàng)的地方人大代表認領立法項目的新工作機制，雖然其誕生不久，但不乏是嘉興市人大首次嘗試地方立法工作可以借鑒、創(chuàng)新的一種模式。

二、地方人大代表認領立法項目的意義

地方人大代表認領立法項目制度的實施，對于嘉興市剛獲得地方立法權(quán)的設區(qū)市推進科學立法，提高立法質(zhì)量具有特殊的意義。

（一）發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的作用，密切聯(lián)系群眾

我國的人民代表大會制度設置五級人大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是最基層的地方國家權(quán)力機關(guān)，是我國民主法治建設的重要主體。但在過去的實踐過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表被邊緣化、虛置化的情況非常嚴重。立法活動離不開問題的指導，一部法律、法規(guī)的條文真正符合人民需求、反映人民群眾要求的就那么幾條，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是最貼近基層人民群眾生產(chǎn)、生活，最能體現(xiàn)民意的。在人大代表認領立法項目這項新的工作機制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是收集、反饋民意的主力軍，是人大代表認領立法項目工作開展的第一步。

過去，嘉興市的水污染治理主要依靠市治水辦牽頭，建立區(qū)、鎮(zhèn)、村三級“河長制”，但是上海松江死豬事件以及嘉興市水源地水質(zhì)達標率都暴露了自上而下的管理模式的不足，難以動員全民參與到治污中來。新的工作機制要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大參與到立法工作的民意調(diào)查中來，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對于自己所負責轄區(qū)內(nèi)的水污染狀況、產(chǎn)業(yè)情況較為熟悉，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與自己轄區(qū)內(nèi)的居民關(guān)系較為親密，既可以有方向、針對性的調(diào)查與收集，又可以向市民宣傳市人大的工作重心，讓市民了解未來嘉興市重點項目工程，吸收最廣大人民群眾的意見和建議，打好群眾基礎，增強立法項目的科學性，為后期地方法規(guī)的通過與施行提供有利條件。

（二）有效規(guī)避立法的部門利益化

過去一些地方人大在起草法規(guī)的過程中存在行政部門主導立法的情況，這就導致行政部門僅考慮自身執(zhí)法的方便，忽略方便行政相對人、更好地為行政相對人提供服務。人大代表認領立法項目這一新的工作機制，加強了地方人大在立法活動中的主動性，使人大代表在立法項目的選擇，對提案的建議、修改、表決等方面掌握了主動權(quán)，可以有效規(guī)避相關(guān)行政部門而成為立法的主導者和操縱者。

筆者瀏覽了嘉興市治水網(wǎng)網(wǎng)址，通過10幾天的觀察，平均每日瀏覽量僅為1000多人。公眾參與平臺中的意見建議僅有一份，公眾參與平臺中的曝光臺僅有6份。嘉興市作為一個百萬人口的城市，從其官方網(wǎng)站的數(shù)據(jù)結(jié)果來看，過去幾年嘉興市治水辦的管理工作存在著較大的問題，沒有真正做到服務便民。根據(jù)新的工作機制，人大代表在法案起草、修改、表決中掌握主動權(quán)，在未來的立法活動中，可以有效避免來自行政部門的施壓，制定出科學、有效的法案。

（三）調(diào)動人大代表的工作積極性

在新的工作機制下，人大代表可以自主選擇參與立法工作。過去幾年浙江省人大立法工作的模式中，人大代表主要通過提出書面意見，參加立法座談會、論證會等方式參與立法工作。參與形式單一、針對性不強、參與度不夠、互動性不夠，導致代表參與立法工作，一直存在實際參與率低、參與深度不夠、參與實效不明顯。

（四）提高立法質(zhì)量，科學指導立法工作

地方立法的價值和生命力就在于一個“新”字，一個“先”字。如何發(fā)掘這個“新”和“先”？術(shù)業(yè)有專攻，地方人大代表來自社會各個領域，從事各種各樣的行業(yè)，對于自己專業(yè)、工作本身最前沿的問題最為清楚，要讓問題指導立法，那么身處這些行業(yè)的精英人才最有發(fā)言權(quán)，拿浙江省的五水共治工程來說，水環(huán)?；顒邮且豁楜嫶蟮南到y(tǒng)工程，每一個環(huán)節(jié)都不能脫離專業(yè)問題，人大代表根據(jù)自己的專業(yè)自主選擇、認領立法項目，既可以充分利用自己的專業(yè)知識，也可以利用自己在相關(guān)領域內(nèi)積累下來的人脈，聽取他們的意見，從而制定出科學的、高質(zhì)量的立法草案。

三、嘉興市如何實施人大代表認領立法項目

那么，嘉興市人大如何通過實施人大代表認領立法項目這一新的工作機制來開展地方立法活動？筆者將從以下四個方面展開。

（一）提高人大代表的專職化率，提高立法質(zhì)量

目前，除人大常務委員會的成員是全職外，其余人大代表都是兼職，各個人大代表除了要履行人大代表的職責外，最主要的重心還是在于自己的本職工作，這就導致了缺位現(xiàn)象嚴重，人大代表除了每年參加一兩次例會和進行幾次會外視察活動外，很少有時間、精力來與選民進行交流、溝通，這種“不作為”與“難作為”極大地削弱了人大代表的社會認同感。所以，在人大代表的選任上，要提高人大代表的職業(yè)化率。

就嘉興市目前的人大代表狀況，一方面應向社會招募專業(yè)人才，全職參與立法項目工作，另一方面針對更多兼職的人大代表，通過教育培訓、社會調(diào)研等多種形式，從專業(yè)理論知識和實踐經(jīng)驗上增強地方人大代表成員的綜合素質(zhì)。同時，建立和完善專職代表任職保障制度，包括：①司法保障：言論免責和人身免捕權(quán)。②物質(zhì)保障：專職的人大代表應當獲得相應的薪水報酬。③離退職保障：對原工作任期內(nèi)調(diào)離原單位的人大代表，在任期結(jié)束后仍可回原單位工作。對于原來沒有工作的，可以為其參加保險。“對于因年齡和螺旋而不能繼續(xù)擔任人大代表工作的，對于達到退休年齡的，應適用退休（下轉(zhuǎn)第頁）（上接第頁）制度，領取退休金和養(yǎng)老保險金，對于未達到退休年齡的，可安排其回原單位繼續(xù)工作，財力允許的地方可實行一次性補助后由其自主擇業(yè)?！雹俚胤饺舜蟠碚J領項目的開展需要人大代表有更多地精力投入到立法工作當中，人大代表專職化是必然要求。

（二）建立基層立法聯(lián)系點，提高立法民主性

借鑒寧波市立法工作，建立基層立法工作聯(lián)系點制度。在草擬立法草案時，需要向社會公開征集立法意見和建議，建立基層立法工作聯(lián)系點，可以從立法源頭上保障公民的直接參與。就嘉興市“五水共治”水源地水質(zhì)治理的工作為例，可以在石臼漾水廠、貫涇港水廠、海寧市第三水廠、泰山橋水廠、千畝蕩、廣陳水廠、果園橋水廠、三環(huán)洞大橋這八個水源地附近建立基層立法工作聯(lián)系點，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表專門負責實地的考察工作，深入了解附近居民的生活狀態(tài)，聽取附近居民的意見和建議。

建立基層立法聯(lián)系點是人大代表認領立法項目工作開展的第一步，只有符合地方發(fā)展需要、順應民情，立法工作的后續(xù)開展才有意義。

（三）落實人大代表履職的考核工作，提高立法效率

長期以來，縣鄉(xiāng)兩級人大對其人大代表在閉會期間的職責規(guī)定過于粗略、缺乏可操作性。所以，當前的任務就是要建立一套完善的人大代表履職考核制度，結(jié)合新工作機制，可以將人大代表的立法草案起草工作作為考核的內(nèi)容之一，譬如，人大代表在任期內(nèi)至少認領一個立法項目，如果人大代表在任期內(nèi)既沒有認領立法項目，認領的立法項目質(zhì)量不高的，下次選舉的時候，應當排除考慮再次成為人大代表的可能性。

沒有考核機制的工作不利于立法工作的跟進，嚴格的考核標準對于人大代表認領立法項目的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

（四）建立兼職立法助理制度，提高立法科學性

近現(xiàn)代西方國家立法發(fā)展的過程中建立起了議會助理制度。立法助理不僅是議員的工作助手，還成為“議程的安排者”、“政策的創(chuàng)議者”、“政策的妥協(xié)者”、“議會的首期調(diào)查員”和“法律的制定者”，幾乎每個法案的通過都是立法助理們的杰作。根據(jù)我國目前已建立的立法機制，兼職立法助理的配置比專職立法助理的配置更具有靈活性，不受編制的限制，成本也相對較低。兼職立法助理的人員挑選可以是民主黨派、著名專家、學者、法律專業(yè)人士等。2002年初，深圳市人大常委會就已經(jīng)聘任了19位具有碩士以上學歷、品行良好的專職律師、仲裁員作為其兼職法律助理。

嘉興市開展地方立法活動，可借鑒深圳市人大常委會的做法，負責立法項目的人大代表可聘任1到2名立法助理，既可以是專業(yè)技術(shù)人才，也可以是法律專業(yè)人才，輔助人大代表的立法工作。

兼職立法助理制度可以有效解決目前人大代表專業(yè)素質(zhì)普遍不高的現(xiàn)狀，符合地方代表認領立法項目制度的初衷。

注釋：

①殷煥舉，李曉波：《人大代表專職化研究》，載《科學社會主義》，2011年第4期。

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[5]史建三，吳天昊.《地方立法質(zhì)量：現(xiàn)狀、問題和對策——以上海人大地方立法為例》.載《法學》，2009年第6期.

作者簡介：

洪麗玲（1994～ ），女，漢族，浙江杭州市人，現(xiàn)為嘉興學院文法學院法學專業(yè)2013級卓法班學生。本文指導教師：嘉興學院文法學院童建華博士。