突破和探索：行政訴訟有限調(diào)解的構(gòu)建

陳春連

“法的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗(yàn)?！狈杉夹g(shù)的產(chǎn)生從來(lái)都是為了更好的服務(wù)社會(huì)，公正、高效解決法律爭(zhēng)端。我國(guó)《行政訴訟法》第50條規(guī)定，“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！贝艘?guī)定直接排除了調(diào)解這一解決糾紛、解決爭(zhēng)議的重要、有效模式，在行政訴訟領(lǐng)域的適用。行政案件審理不適用調(diào)解有一定的歷史原因，有其必然性與合理性，然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家權(quán)利被關(guān)進(jìn)權(quán)利的“牢籠”，行政機(jī)關(guān)與普通群眾地位平等，訴權(quán)均衡，民眾對(duì)權(quán)利訴訟的要求日益提高，隨之而來(lái)的是理論界以及實(shí)務(wù)界多方呼吁實(shí)行行政訴訟有限調(diào)解，筆者認(rèn)為有限調(diào)解的實(shí)行不僅能夠快速解決矛盾糾紛，彌合行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的對(duì)立，而且能夠節(jié)約有限司法資源，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。

一、行政訴訟調(diào)解制度的可行性和必要性

（一）行政訴訟有限調(diào)解是審判實(shí)踐需求

當(dāng)前司法調(diào)解作為一項(xiàng)重要的補(bǔ)充訴訟制度，在快速處理社會(huì)糾紛起到了積極作用。訴訟當(dāng)事人在人民法院的主持下，在不違反法律的禁止性規(guī)定，不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和其他公民合法權(quán)益的提下，自愿協(xié)商解決訴爭(zhēng)，有利于糾紛的及時(shí)解決及案件的及時(shí)執(zhí)行，有利于訴訟目的的實(shí)現(xiàn)，調(diào)解制度存在的合理性不言而喻。事實(shí)上，許多人民法院亦已專(zhuān)門(mén)出臺(tái)規(guī)定或意見(jiàn)推行以協(xié)調(diào)和解命名、或直接以調(diào)解命名的調(diào)解制度，建構(gòu)行政訴訟調(diào)解制度非但沒(méi)有實(shí)踐障礙，而且是對(duì)審判實(shí)踐的積極回應(yīng)，有利于促進(jìn)司法實(shí)踐中已經(jīng)存在的調(diào)解工作的規(guī)范化和程序化，有利于有效保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（二）行政權(quán)力不得協(xié)調(diào)的理論已不能成為行政訴訟適用調(diào)解的理論障礙

現(xiàn)行立法對(duì)行政訴訟適用調(diào)解予以明確禁止的主要原因，是對(duì)“公權(quán)力不可處分”傳統(tǒng)理論的充分認(rèn)可。“公權(quán)力不可處分”理論認(rèn)為，調(diào)解在訴訟活動(dòng)中適用的前提是當(dāng)事人能夠自由處分其權(quán)利，因行政訴訟的被告恒定為代表國(guó)家行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，其享有的特定行政職權(quán)是經(jīng)法定程序賦予的，行政主體自身對(duì)該行政職權(quán)并沒(méi)有處分權(quán)，因此行政訴訟不適用調(diào)解。然而，行政主體代表國(guó)家行駛處分權(quán)，基于現(xiàn)代公民社會(huì)的理論，行政機(jī)關(guān)和民眾在訴訟過(guò)程中的地位是平等的，不存在等級(jí)上的差別，適用調(diào)解也是符合雙方共同利益的。

（三）行政訴訟有限調(diào)解可以提高效率，節(jié)約司法資源

當(dāng)前情況下法院系統(tǒng)案多人少矛盾依然突出，行政訴訟有限調(diào)解是行政訴訟效率化、經(jīng)濟(jì)化的重要支撐。我國(guó)行政訴訟法明確規(guī)定禁止調(diào)解，這意味著除非原告撤訴，否則案件都必須經(jīng)過(guò)審理。從啟動(dòng)行政訴訟程序看，自起訴、受理、立案、到庭審，甚至有些訴訟程序還要經(jīng)過(guò)復(fù)議、聽(tīng)證等過(guò)程，都需耗費(fèi)當(dāng)事人相當(dāng)?shù)臅r(shí)間和精力。倘若能在堅(jiān)持司法公正原則的前提下，節(jié)約訴訟成本，減少訴訟資源的消耗，在法定期間內(nèi)又好又快的結(jié)案，使得訟爭(zhēng)的法律關(guān)系盡早得以確定，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)司法經(jīng)濟(jì)。

二、行政訴訟中的調(diào)解應(yīng)當(dāng)是有限調(diào)解

（一）有限調(diào)解的內(nèi)涵

行政訴訟調(diào)解的有限性主要體現(xiàn)在調(diào)解程序的地位和調(diào)解適用的范圍兩個(gè)方面：一方面，行政訴訟調(diào)解和行政訴訟審判一樣同為終結(jié)行政案件的方式，但采用該種方式必須在當(dāng)事人自愿且允許調(diào)解、存在調(diào)解可能的情況下進(jìn)行，非必經(jīng)程序，不具有原則的地位和作用；另一方面，行政訴訟調(diào)解非適用于所有類(lèi)型的行政案件，它與行政主體的自由裁量權(quán)時(shí)緊密相關(guān)的，僅在特定類(lèi)型的案件中適用，多數(shù)情況下，行政主體不能隨意處置其法定職權(quán)。有限調(diào)解原則作為行政訴訟調(diào)解的首要原則，體現(xiàn)了行政訴訟調(diào)解不同于其他訴訟調(diào)解的特性。

（二）行政裁量權(quán)決定著有限調(diào)解的范圍

只有行政機(jī)關(guān)具有裁量權(quán)的行政行為才可以進(jìn)行調(diào)解。相反的，如果行政案件中被訴行政行為受法律嚴(yán)格羈束，則必須依據(jù)合法性審查原則對(duì)其進(jìn)行司法監(jiān)督。這就是本文所認(rèn)為的有限調(diào)解，即不是所有行政行為都能進(jìn)入調(diào)解，只有在行政行為本身具有裁量因素或者裁量余地的情況下，才能允許法院在行政機(jī)關(guān)擁有的裁量權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)解，不得超越法定的行政裁量權(quán)的原則和范圍。

（三）司法屬性要求設(shè)立有限調(diào)解

原被告雙方在訴訟享有充分的權(quán)利處分的自由，司法的中立和被動(dòng)性要求司法權(quán)應(yīng)尊重當(dāng)事人的選擇。要求司法權(quán)必須糾正一切違法行政行為的看法是不現(xiàn)實(shí)的。司法權(quán)難以承擔(dān)主動(dòng)全面監(jiān)督行政權(quán)的重任。試想，行政主體若作出了一個(gè)有瑕疵的行政行為，相對(duì)人又不起訴，法院難道會(huì)主動(dòng)審查這一行政行為事實(shí)是放縱該行為繼續(xù)存在。因此，司法權(quán)是消極和被動(dòng)的，奉行不告不理的原則。

（四）行政訴訟目的性要求有限調(diào)解

行政的目的在于維護(hù)公平正義，社會(huì)管理的最終目標(biāo)是國(guó)民的福利和社會(huì)的進(jìn)步， 契約行政強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的意志，而不僅是權(quán)力的運(yùn)用和秩序的管控，因而行政相對(duì)方不是行政法律關(guān)系的客體，而成為行政法律關(guān)系的主體，在行政爭(zhēng)議中更是具有獨(dú)立權(quán)利和利益的重要參與者。行政行為程序中的合作性，決定了行政行為引發(fā)的糾紛和爭(zhēng)議中包含著合作協(xié)商解決的可能性，在解決爭(zhēng)議的制度中必須予以適當(dāng)考慮。在這種糾紛解決程序中，行政主體和相對(duì)人都有對(duì)自身權(quán)利的處分權(quán)，因而有合作解決的意愿和條件。行政訴訟是解決行政爭(zhēng)議的制度之一，但其最終目的服務(wù)于保障行政相對(duì)人的合法權(quán)利，調(diào)解制度正是充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮雙方參與的主動(dòng)性和積極性、從而有效化解矛盾的重要制度。

三、行政訴訟有限調(diào)解的路徑

（一）適用調(diào)解的訴訟階段

由于行政訴訟調(diào)解不同于民事訴訟調(diào)解，涉及到行政機(jī)關(guān)行使國(guó)家公權(quán)力的問(wèn)題，因此不宜在訴訟初始階段就進(jìn)行調(diào)解工作。若行政行為合法正當(dāng)且程度合理而以調(diào)解結(jié)案，顯然損害了國(guó)家公權(quán)力的威嚴(yán)，不利于行政機(jī)關(guān)正常工作的開(kāi)展。故行政訴訟調(diào)解不應(yīng)適用于判決前的各個(gè)階段，而應(yīng)當(dāng)在經(jīng)過(guò)庭審確認(rèn)被告行政機(jī)關(guān)具體行政行為存在瑕疵或確屬違法時(shí)方可進(jìn)行。

（二）行政訴訟調(diào)解的模式

行政訴訟調(diào)解的模式問(wèn)題，實(shí)際上就是要處理好調(diào)解和審判在訴訟程序中的問(wèn)題。目前，訴訟調(diào)解的模式一般有兩種：一種為“調(diào)審合一”，在訴訟過(guò)程中，調(diào)解和訴訟并行；另一種為“調(diào)審分離”，也可稱(chēng)為“調(diào)審分立”，將調(diào)解程序從審判程序中剝離出來(lái)，審前調(diào)解。就程序設(shè)計(jì)而言，調(diào)審分離模式顯然更為規(guī)范化，但結(jié)合我國(guó)實(shí)際，基于以下兩方面的考量行政訴訟調(diào)解采取“調(diào)審合一”模式更為適宜。首先，主審法官作為調(diào)解的主導(dǎo)者，其對(duì)案件的類(lèi)型、爭(zhēng)議焦點(diǎn)等有清楚的認(rèn)識(shí)，在有調(diào)解的余地和雙方自愿的基礎(chǔ)上組織調(diào)解，因調(diào)解需要一種高于‘運(yùn)用法律能力的特殊技巧，法官的準(zhǔn)確判斷和協(xié)調(diào)能力的發(fā)揮對(duì)調(diào)解是否成功有很大的作用，在調(diào)解未果的情況下，法官也可以根據(jù)實(shí)際情況，依法直接做出判決。其次，調(diào)審合一模式更為經(jīng)濟(jì)高效，能夠節(jié)約訴訟成本和司法資源。

（三）調(diào)解轉(zhuǎn)入審判的情形

調(diào)解的核心在于雙方的合意并且法律允許，故在調(diào)解過(guò)程中，如果法院發(fā)現(xiàn)雙方已經(jīng)喪失合意基礎(chǔ)或者出現(xiàn)了惡意串通等禁止調(diào)解的情況，應(yīng)當(dāng)立即停止調(diào)解并且轉(zhuǎn)入審判工作。對(duì)于雙方喪失合意的情形，可在制度中做如下規(guī)定：“如果出現(xiàn)訴訟雙方在調(diào)解過(guò)程中存在根本性的分歧并且無(wú)法協(xié)調(diào)；或者法院發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有威脅、壓制行政相對(duì)人的行為；或者其他明顯表明調(diào)解工作進(jìn)行已無(wú)必要的。屬于本法所稱(chēng)‘訴訟雙方喪失合意?！绷硗猓瑸楸ＷC調(diào)解工作的嚴(yán)肅性，一旦經(jīng)由調(diào)解轉(zhuǎn)入審判階段，原則上應(yīng)禁止再行調(diào)解。

（四）調(diào)解協(xié)議的效力

調(diào)解協(xié)議一旦確立就是在原被告雙方之間產(chǎn)生法律效力，因此賦予調(diào)解協(xié)議法律上的效力是必要的。從程序角度而言，調(diào)解協(xié)議一經(jīng)生效應(yīng)產(chǎn)生終局效力，不得以同樣的事實(shí)理由再行起訴或是對(duì)已生效的調(diào)解協(xié)議提起上訴要求改判。在調(diào)解成立的情形下，我們可以直接參照《民事訴訟法》關(guān)于調(diào)解協(xié)議的效力對(duì)之進(jìn)行認(rèn)識(shí)，調(diào)解作為結(jié)案的一種方式，調(diào)解書(shū)或調(diào)解協(xié)議具有等同于判決的效力。值得注意的是，調(diào)解書(shū)在送達(dá)當(dāng)事人并經(jīng)雙方簽收以后具有法律效力，這就意味著在送達(dá)之前調(diào)解書(shū)不具有確定的法律效力，當(dāng)事人可以反悔，拒絕履行調(diào)解書(shū)中所達(dá)成的合意，法院需要對(duì)案件繼續(xù)審理，作出判決。

四、結(jié)語(yǔ)

目前在我國(guó)行政訴訟領(lǐng)域，因理論與實(shí)踐的嚴(yán)重脫節(jié)，行政學(xué)界對(duì)是否該將調(diào)解引入行政訴訟探討比較熱烈，肯定建立行政訴訟調(diào)解制度的呼聲很高。誠(chéng)然，在現(xiàn)代行政越來(lái)越注重管理方式的改進(jìn)、越來(lái)越強(qiáng)調(diào)與行政相對(duì)人的良性互動(dòng)的背景下，斷然不加分析的通過(guò)立法直接將調(diào)解排除在行政訴訟之外是不適宜的。傳統(tǒng)的行政理論和法律上的禁止性規(guī)定，現(xiàn)已成為我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的掣肘。盡管域外許多國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)建立了類(lèi)似制度，并成功操作，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但具體到我國(guó)，我們必須充分考慮到歷史文化背景、民族特點(diǎn)、法律體系等的差異，不能盲從，對(duì)該制度的構(gòu)建必須保持謹(jǐn)慎的態(tài)度，該制度的構(gòu)建有何價(jià)值、現(xiàn)實(shí)需求是否強(qiáng)烈、實(shí)踐當(dāng)中具體該如何操作、可能會(huì)產(chǎn)生哪些負(fù)面影響，該如何規(guī)避等等，這一系列問(wèn)題都需要我們分析和思考。將調(diào)解引入行政訴訟，作為行政糾紛的解決方式之一，要使其發(fā)揮構(gòu)建之時(shí)預(yù)想的效果，必須有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)、嚴(yán)密的法律規(guī)定、規(guī)范的程序設(shè)計(jì)與之相匹配。