我國(guó)政府資產(chǎn)管理難題分析及其應(yīng)對(duì)策略

張國(guó)清

【摘 要】 政府資產(chǎn)是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，能夠支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)等全面發(fā)展，也是財(cái)政收入的來(lái)源渠道之一。加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理，著力構(gòu)建覆蓋全面的政府資產(chǎn)管理體系，對(duì)于全方位推動(dòng)我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理、完善權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度、提高政府債務(wù)管理水平、助力國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)等具有重要的意義。然而，當(dāng)前我國(guó)政府資產(chǎn)管理還存在碎片化管理、家底不清、效率低下、浪費(fèi)甚至流失以及法律規(guī)章建設(shè)滯后等問(wèn)題。文章基于經(jīng)驗(yàn)資料，分析我國(guó)政府資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題，提出了改進(jìn)政府資產(chǎn)管理的政策建議，并提出需要地方政府層面協(xié)調(diào)解決的政府資產(chǎn)管理事宜，以期有利于改進(jìn)我國(guó)的政府資產(chǎn)管理，提升國(guó)家治理能力。

【關(guān)鍵詞】 國(guó)家治理； 政府資產(chǎn)管理難題； 政府資產(chǎn)管理框架； 政府資產(chǎn)會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告

【中圖分類號(hào)】 F81 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2017）05-0002-07

一、導(dǎo)言

政府資產(chǎn)是由政府擁有、占有、使用或者控制的，預(yù)期將導(dǎo)致未來(lái)經(jīng)濟(jì)利益或服務(wù)潛能流入政府的資源[1]，在我國(guó)劃分為行政事業(yè)性政府資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性政府資產(chǎn)和資源性政府資產(chǎn)。政府資產(chǎn)是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是公職人員工作、企業(yè)生存發(fā)展和市民活動(dòng)等的重要場(chǎng)所，是政府形象的一種映射，是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)福祉、文化進(jìn)步和生態(tài)文明的催化劑。政府資產(chǎn)管理是一種寬泛的職能，包括決策、對(duì)購(gòu)置進(jìn)行的計(jì)劃和控制、使用、保護(hù)、處置等結(jié)構(gòu)化的程序，目的是最大化資產(chǎn)服務(wù)提供潛能和利益，最小化整個(gè)生命周期的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)和成本。有效的資產(chǎn)管理在公共部門中是重要的，因?yàn)樗軌蛟黾庸仓黧w所能夠獲得的資源。綜觀國(guó)內(nèi)外，人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到更好的政府資產(chǎn)管理能夠帶來(lái)財(cái)務(wù)上的回報(bào)。一般而言，政府資產(chǎn)管理的兩個(gè)目的是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，以及支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)等全面發(fā)展和作為財(cái)政收入的來(lái)源渠道之一。政府資產(chǎn)管理改革的動(dòng)力，很大程度上來(lái)源于面臨嚴(yán)峻的財(cái)政壓力和有限的財(cái)政收入來(lái)源，意識(shí)到政府資產(chǎn)蘊(yùn)藏著巨額財(cái)富、通過(guò)優(yōu)化政府資產(chǎn)管理能夠節(jié)約成本或者從政府資產(chǎn)籌集更多收入，盡力從已經(jīng)擁有的政府資產(chǎn)中獲得更大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

黨的十八屆三中全會(huì)指出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。從財(cái)政管理看，預(yù)算屬于增量資金，資產(chǎn)則屬于存量，用好增量、盤活存量是財(cái)政管理的重要職責(zé)。在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的宏觀背景下，全面加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理，著力構(gòu)建覆蓋全面的政府資產(chǎn)管理體系，是深化財(cái)政管理的重要舉措，對(duì)于全方位推動(dòng)我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理、完善權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度、提高政府債務(wù)管理水平、助力國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)等都具有重要的意義，是擺在我們面前的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)[2]。當(dāng)前，除企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)和行政事業(yè)單位占有使用國(guó)有資產(chǎn)初步形成管理框架外[3]，部門、單位和國(guó)有企業(yè)代表政府經(jīng)手管理的公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備物資、自然資源資產(chǎn)等經(jīng)管資產(chǎn)尚未納入政府資產(chǎn)管理范疇。政府資產(chǎn)管理還存在“九龍治水”、碎片化管理、家底不清、浪費(fèi)甚至流失以及法制建設(shè)滯后等諸多問(wèn)題，這對(duì)全面加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理造成巨大挑戰(zhàn)。財(cái)政部資產(chǎn)管理司自2014年9月成立以來(lái)，從加強(qiáng)財(cái)政部第35號(hào)和第36號(hào)文的執(zhí)行、實(shí)施政府資產(chǎn)報(bào)告試點(diǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查等若干方面加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理，并且“建立政府資產(chǎn)報(bào)告制度、建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”已經(jīng)寫入了十三五規(guī)劃綱要，這些都彰顯出政府資產(chǎn)管理的重要性、緊迫性。筆者參與了政府資產(chǎn)管理實(shí)踐，通過(guò)參加政府資產(chǎn)清查工作、進(jìn)行實(shí)地調(diào)研和訪談、參加有關(guān)的座談會(huì)、參與政府資產(chǎn)報(bào)告試點(diǎn)工作等，了解了當(dāng)?shù)卣Y產(chǎn)管理狀況。本文基于這些經(jīng)驗(yàn)資料有針對(duì)性地分析了我國(guó)政府資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題，提出了改進(jìn)政府資產(chǎn)管理的政策建議，并提出需要地方政府層面協(xié)調(diào)解決的政府資產(chǎn)管理事宜，以期有利于改進(jìn)我國(guó)的政府資產(chǎn)管理。

二、政府資產(chǎn)管理問(wèn)題分析

第一，政府資產(chǎn)的碎片化管理。當(dāng)前，諸多政府機(jī)構(gòu)或其他主體（例如各級(jí)財(cái)政部門、各級(jí)國(guó)資委、各級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、各級(jí)各類行政事業(yè)單位及其主管部門、各級(jí)各類國(guó)有企業(yè)）涉及政府資產(chǎn)的管理、融資和使用等，政府資產(chǎn)的管理就變得支離破碎，任何一個(gè)管理主體都沒(méi)有掌握政府資產(chǎn)管理的全景圖。資產(chǎn)管理的支離破碎意味著缺乏一個(gè)集中式的資產(chǎn)管理權(quán)威部門。許多政府部門執(zhí)行公共固定資產(chǎn)管理，每個(gè)政府部門都使用和控制政府擁有、租賃總資產(chǎn)中的一部分，擁有、控制、管理、使用、處置政府資產(chǎn)的單位/部門很多，擁有的權(quán)力各異。政府資產(chǎn)管理整體戰(zhàn)略、政策和規(guī)則的缺位，加劇了這種碎片化管理。即使由一個(gè)政府機(jī)構(gòu)來(lái)制定政府資產(chǎn)管理政策，也缺乏有效的機(jī)制來(lái)確保其他的政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行該政策。從實(shí)務(wù)角度，政府資產(chǎn)的碎片化管理意味著，與政府資產(chǎn)管理效率或效果不相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)把政府資產(chǎn)分割成很多組合，并且以相互獨(dú)立的方式管理這些政府資產(chǎn)組合（政府資產(chǎn)類別）。例如，某市的公共基礎(chǔ)設(shè)施，涉及到住建、交通運(yùn)輸、水利等部門，但是這些部門綜合在一起并不能形成該市公共基礎(chǔ)設(shè)施的清單，更不用說(shuō)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行綜合性的戰(zhàn)略管理。公共停車場(chǎng)分散在很多政府部門管理，缺乏全市停車場(chǎng)的清單和統(tǒng)一管理。

第二，缺乏管理政府資產(chǎn)所需要的信息。全面、系統(tǒng)、完整的政府資產(chǎn)記錄信息，是合理的政府資產(chǎn)管理實(shí)務(wù)的基礎(chǔ)和路徑。目前，進(jìn)入行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)系統(tǒng)，并在“行政事業(yè)資產(chǎn)管理系統(tǒng)”中進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化信息收集、處理的主要資產(chǎn)類別包括流動(dòng)性資產(chǎn)、長(zhǎng)期投資、部分固定資產(chǎn)、部分在建工程、少部分無(wú)形資產(chǎn)、政府儲(chǔ)備物資等，而所有的公共基礎(chǔ)設(shè)施、代建的財(cái)政投融資項(xiàng)目建設(shè)形成的政府資產(chǎn)、行政事業(yè)單位代管的政策性房產(chǎn)，既沒(méi)有在行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)系統(tǒng)中核算，也沒(méi)有進(jìn)入行政事業(yè)資產(chǎn)管理系統(tǒng)。國(guó)有企業(yè)中的政府權(quán)益作為經(jīng)營(yíng)性政府資產(chǎn)，相關(guān)的信息可能在國(guó)資委有。而資源性政府資產(chǎn)，比如各種自然資源、公共資源，可能有些部門收集了部分相關(guān)信息。總體而言，政府資產(chǎn)分散記錄在各個(gè)地點(diǎn)和各種政府機(jī)構(gòu)，還有一些政府資產(chǎn)沒(méi)有記錄或記錄不完整，記錄在資產(chǎn)負(fù)債表中或表外，或者在預(yù)算單位或預(yù)算外單位（使用者）的分析性記錄文件中?，F(xiàn)行資產(chǎn)記錄系統(tǒng)中，資產(chǎn)的實(shí)物狀況、利用效率等信息缺乏，特別缺乏的是可靠的財(cái)務(wù)信息。有必要整合政府資產(chǎn)記錄系統(tǒng)，建立完整的、與政府資產(chǎn)組合相關(guān)聯(lián)的管理信息系統(tǒng)。

第三，進(jìn)入政府資產(chǎn)管理視野的資產(chǎn)類別較狹窄。目前，更多強(qiáng)調(diào)和有限考慮金融性資產(chǎn)的管理，非金融資產(chǎn)項(xiàng)目被認(rèn)為不可變現(xiàn)、在很多情形下不能產(chǎn)生收入，甚至為了完好保存、保護(hù)只會(huì)發(fā)生現(xiàn)金流出。同時(shí)，政府資產(chǎn)的定義存在誤解，沒(méi)有恰當(dāng)?shù)貙?duì)政府資產(chǎn)進(jìn)行分類，這也導(dǎo)致哪些資產(chǎn)、資源應(yīng)當(dāng)納入管理范疇還缺乏規(guī)范。例如，公益服務(wù)性政府資產(chǎn)（包括公共基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)防資產(chǎn)、文化文物資產(chǎn)、公租房、公房、保障性住房等）、資源性政府資產(chǎn)（包括自然資源和公共資源等）、絕大部分經(jīng)營(yíng)性政府資產(chǎn)（企業(yè)國(guó)有權(quán)益）、信托資產(chǎn)（政府不是所有者但承擔(dān)信托責(zé)任，包括住房公積金、社會(huì)保障基金等）還未納入政府資產(chǎn)管理系統(tǒng)，未進(jìn)行統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的管理。例如，政府的很多房產(chǎn)未納入固定資產(chǎn)信息系統(tǒng)，資產(chǎn)賬面價(jià)值及變動(dòng)情況均無(wú)記錄，資產(chǎn)使用情況只靠人工方式登記，游離于固定資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理之外，容易造成房產(chǎn)資源的閑置、管理疏忽和低效使用。

第四，政府資產(chǎn)會(huì)計(jì)處理與財(cái)務(wù)報(bào)告實(shí)務(wù)不利于政府資產(chǎn)管理。政府資產(chǎn)管理與政府資產(chǎn)的會(huì)計(jì)處理和財(cái)務(wù)報(bào)告實(shí)務(wù)有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，因?yàn)樗枰馁Y產(chǎn)財(cái)務(wù)信息必須來(lái)自政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)，否則就只能依賴不可靠的估價(jià)信息或?qū)嵨镄畔⒌?。但是，?dāng)前的政府預(yù)算會(huì)計(jì)主要基于現(xiàn)金制，核算的政府資產(chǎn)很有限[4]。例如，文化文物資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、動(dòng)植物、在建工程最近兩年才成為會(huì)計(jì)核算的對(duì)象，一些行政事業(yè)單位由于歷史成本資料的缺乏、沒(méi)有合適的估價(jià)模型等，導(dǎo)致“文物和陳列品”科目的金額很低、“公共基礎(chǔ)設(shè)施”和“動(dòng)植物”科目的會(huì)計(jì)核算要求并未得到廣泛落實(shí)[5]。很多政府單位管理著諸多公共基礎(chǔ)設(shè)施，未入單位大賬的原因可能包括，已竣工交付使用但未辦理決算移交，歷史成本等數(shù)據(jù)缺失無(wú)法入賬，還在代管、代建單位的賬上；對(duì)于很多的政府不動(dòng)產(chǎn)，缺乏有關(guān)的估價(jià)原則，也缺乏合格的專業(yè)人士來(lái)管理估價(jià)過(guò)程；同樣是土地使用權(quán)，有些單位在無(wú)形資產(chǎn)中記錄，有些則在固定資產(chǎn)中記錄；固定資產(chǎn)的折舊未統(tǒng)一計(jì)提，阻礙了政府資產(chǎn)清查與資產(chǎn)管理；很多類別的政府資產(chǎn)既未進(jìn)入行政事業(yè)單位的資產(chǎn)負(fù)債表，也未以非財(cái)務(wù)信息的形式予以報(bào)告，導(dǎo)致無(wú)法為政府資產(chǎn)管理提供財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)信息。

第五，政府資產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)上的低效。政府資產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)上的低效（包括實(shí)物上和經(jīng)濟(jì)上的使用不足、低效率的維護(hù)和修理等），源于這樣一個(gè)基本理念—— 一個(gè)政府所持有的資產(chǎn)（特別是不動(dòng)產(chǎn)）是“免費(fèi)的物品”，它們由納稅人所有，不會(huì)受制于私人部門普遍使用的經(jīng)濟(jì)理性[6]，并且，鑒于政府資產(chǎn)的公共產(chǎn)權(quán)屬性，我國(guó)“實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用”的政府資產(chǎn)管理體制。占有或使用這些資產(chǎn)的部門通常持有永久權(quán)利的態(tài)度，不需要相關(guān)的租賃等安排。在這種情形下，政府難以劃撥資金來(lái)維護(hù)和修理政府資產(chǎn)，因?yàn)檎Y產(chǎn)項(xiàng)目績(jī)效的改進(jìn)不可能或難以度量。不斷地缺乏維護(hù)保養(yǎng)會(huì)使得不動(dòng)產(chǎn)變成事實(shí)上的政府負(fù)債。低效的一個(gè)表現(xiàn)是，大量的政府資產(chǎn)閑置或使用不足。盡管政府不再需要這些資產(chǎn)，但是由于政府資產(chǎn)被看作“免費(fèi)的物品”，并且政府的任何財(cái)務(wù)報(bào)表都不強(qiáng)調(diào)政府資產(chǎn)的持有成本，所以沒(méi)有動(dòng)機(jī)或財(cái)務(wù)上的利益去清理這些資產(chǎn)；低效的另外一個(gè)原因是，幾乎不考慮一項(xiàng)政府資產(chǎn)的真實(shí)持有成本和機(jī)會(huì)成本。通過(guò)持有閑置的資產(chǎn)，政府放棄了財(cái)務(wù)上的利得并承擔(dān)機(jī)會(huì)成本。一方面，政府為了維護(hù)沒(méi)有使用的設(shè)備而發(fā)生年度費(fèi)用。另一方面，租賃或處置這些資產(chǎn)所能夠帶來(lái)的收入流失了。政府傾向于持有不動(dòng)產(chǎn)，因此不能增進(jìn)經(jīng)濟(jì)或社會(huì)福利。公共預(yù)算上的機(jī)會(huì)損失經(jīng)常源于不能充分利用政府資產(chǎn)。一些決策可能源于政治上的動(dòng)機(jī)，有一些決策反映了管理上的無(wú)能或腐敗，還有一些反映了在這方面未達(dá)成一致——允許市場(chǎng)在多大程度上決定政府資產(chǎn)的用途。低效的情形包括地段好的土地用來(lái)存放政府的設(shè)備或堆積廢物，以大大低于市場(chǎng)行情的價(jià)格將政府資產(chǎn)出租給私人。最后，政府資產(chǎn)延遲的維護(hù)和修理是常態(tài)。該問(wèn)題部分可歸因于政府會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)和資產(chǎn)負(fù)債表上沒(méi)有確認(rèn)真實(shí)的折舊?？傊Y產(chǎn)不能看作免費(fèi)的物品了，應(yīng)當(dāng)更加重視政府資產(chǎn)管理、使用中的經(jīng)濟(jì)效率。

第六，政府資產(chǎn)管理缺乏透明度和問(wèn)責(zé)機(jī)制。政府資產(chǎn)管理過(guò)程中缺乏透明度和問(wèn)責(zé)，是普遍的問(wèn)題。沒(méi)有公開政府資產(chǎn)購(gòu)置、使用、處置等管理流程的有關(guān)信息。政府資產(chǎn)可疑的交易、內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、職權(quán)的濫用等，幾乎是政府不動(dòng)產(chǎn)交易的基本要素。政府不動(dòng)產(chǎn)交易經(jīng)常涉及到大額的資金，通過(guò)不受監(jiān)督、約束的政治程序授予租賃、開發(fā)或轉(zhuǎn)讓權(quán)等，就能夠創(chuàng)造財(cái)富。政府不動(dòng)產(chǎn)交易中的透明度改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于政府采購(gòu)中的透明度改革（已經(jīng)有書面的程序和強(qiáng)制性的競(jìng)標(biāo)來(lái)降低政府采購(gòu)腐敗的范圍）。政府的一些行政部門經(jīng)常強(qiáng)烈反對(duì)在政府不動(dòng)產(chǎn)交易中引入競(jìng)爭(zhēng)程序和機(jī)制。一些政府資產(chǎn)的處置、出售，并非是政府資產(chǎn)管理優(yōu)化的結(jié)果，不能夠最大化政府預(yù)算的長(zhǎng)期、戰(zhàn)略性福利。政府資產(chǎn)管理程序中缺乏對(duì)相關(guān)管理人員的問(wèn)責(zé)機(jī)制，很可能導(dǎo)致低效的管理。例如，一些行政事業(yè)單位存在未經(jīng)批準(zhǔn)出租、出借政府資產(chǎn)的情況，租金偏低。一些事業(yè)單位存在資金長(zhǎng)期掛賬，實(shí)際上很可能是對(duì)外投資，但投資情況沒(méi)有規(guī)范的問(wèn)責(zé)程序。

第七，缺乏統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府資產(chǎn)管理框架。盡管根據(jù)財(cái)政部第35號(hào)和第36號(hào)文等相關(guān)政策文件，某些政府或主管部門已經(jīng)制定了一些政府資產(chǎn)管理制度，但是仍然缺乏統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府資產(chǎn)管理框架。這種框架的缺位，會(huì)導(dǎo)致政府缺乏合理的資產(chǎn)管理實(shí)務(wù)所必備的基本要素，比如資產(chǎn)管理戰(zhàn)略的清晰陳述、財(cái)務(wù)績(jī)效分析、不動(dòng)產(chǎn)及不動(dòng)產(chǎn)組合的積極管理，資產(chǎn)的記錄和處理每項(xiàng)資產(chǎn)相關(guān)的收入、費(fèi)用的會(huì)計(jì)程序，政府資產(chǎn)管理所需要的知識(shí)、技能等，進(jìn)而導(dǎo)致的缺陷包括：（1）政府資產(chǎn)的收入、支出管理通常由不同的部門進(jìn)行組織，這使得難以進(jìn)行財(cái)務(wù)績(jī)效分析；（2）政府職員通常缺乏更好的資產(chǎn)管理所需要的專業(yè)的不動(dòng)產(chǎn)專長(zhǎng)；（3）政府缺乏足夠的資金來(lái)開發(fā)一個(gè)資產(chǎn)管理系統(tǒng)（比如開發(fā)或購(gòu)買一個(gè)計(jì)算機(jī)化的資產(chǎn)管理和會(huì)計(jì)系統(tǒng)）；（4）我國(guó)政府會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告制度正處于轉(zhuǎn)軌期，政府資產(chǎn)的會(huì)計(jì)處理和報(bào)告制度還存在諸多缺點(diǎn)，沒(méi)有編制會(huì)計(jì)上的政府合并財(cái)務(wù)報(bào)表，導(dǎo)致政府資產(chǎn)信息很不完善。澳大利亞、加拿大、新西蘭等政府資產(chǎn)管理先行國(guó)家的政府已經(jīng)建立并執(zhí)行了政府資產(chǎn)管理框架，它涉及政府資產(chǎn)的管理者和使用者、資產(chǎn)的分類、信息系統(tǒng)、會(huì)計(jì)處理和財(cái)務(wù)報(bào)告、績(jī)效度量等多方面[1，7]。政府資產(chǎn)管理框架要有效的話必須來(lái)自政府最高層，運(yùn)用于所有層級(jí)的政府、政府單位及其附屬機(jī)構(gòu)。政府資產(chǎn)管理框架必須闡明政府資產(chǎn)管理的目的，闡明一個(gè)政府為何需要購(gòu)置或保留不動(dòng)產(chǎn)，如果這種需求不再存在需要采取什么措施。總之，缺乏政府資產(chǎn)管理框架，會(huì)帶來(lái)政府資產(chǎn)管理的一系列相關(guān)問(wèn)題，為了指導(dǎo)政府對(duì)政府資產(chǎn)進(jìn)行管理、監(jiān)督，該框架應(yīng)當(dāng)涵蓋以上所有問(wèn)題。

第八，其他問(wèn)題。（1）很多單位反映，“房屋及構(gòu)筑物”等所占用土地的使用權(quán)未獲得或權(quán)屬不清，有些未獲得房產(chǎn)證。單位使用、管理的房屋等政府資產(chǎn)，普遍存在權(quán)屬不清的問(wèn)題。（2）相關(guān)管理人員、財(cái)會(huì)人員的專業(yè)素養(yǎng)不足，導(dǎo)致政府在資產(chǎn)管理領(lǐng)域沒(méi)有專家，這限制了計(jì)算機(jī)化政府資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)所能夠發(fā)揮的專長(zhǎng)。（3）政府資產(chǎn)的實(shí)物特征、財(cái)務(wù)資料等方面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以及資產(chǎn)的價(jià)值，是不可靠的。（4）政府資產(chǎn)管理有助于政府部門履行其職責(zé)，這還沒(méi)有在政府戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算過(guò)程中被恰當(dāng)?shù)爻姓J(rèn)。（5）缺乏一個(gè)恰當(dāng)?shù)恼Y產(chǎn)管理單位/部門，缺乏管理政府資產(chǎn)的恰當(dāng)戰(zhàn)略，缺乏恰當(dāng)?shù)墓芾沓绦?，缺乏IT運(yùn)用。

三、改進(jìn)政府資產(chǎn)管理的建議

（一）建立政府資產(chǎn)管理框架

不建立恰當(dāng)?shù)馁Y產(chǎn)管理法律和制度框架，政府不可能進(jìn)行有效的資產(chǎn)管理。恰當(dāng)?shù)?、良好的政府資產(chǎn)管理模型，應(yīng)當(dāng)能夠幫助政府澄清和界定其不動(dòng)產(chǎn)的類別，并監(jiān)督、控制資產(chǎn)的職能和財(cái)務(wù)績(jī)效[6]。一個(gè)政府資產(chǎn)管理框架能夠?yàn)檎峁└呒?jí)的工具和戰(zhàn)略，以提升政府管理公共資產(chǎn)的效率、效果，也有可能提升公共服務(wù)的質(zhì)量。公共資產(chǎn)管理框架能夠確保在整個(gè)資產(chǎn)管理中做出最優(yōu)的決策，提供更好的資產(chǎn)壽命周期程序，選擇最恰當(dāng)?shù)馁Y產(chǎn)、改善資產(chǎn)購(gòu)置和服務(wù)提供程序、優(yōu)化資產(chǎn)績(jī)效、提供恰當(dāng)?shù)馁Y產(chǎn)處置程序。通過(guò)運(yùn)用政府資產(chǎn)管理框架，通過(guò)持續(xù)地提升人力資源的素養(yǎng)，政府能夠改進(jìn)其資產(chǎn)識(shí)別和記錄系統(tǒng)，重新規(guī)劃其資產(chǎn)需求和公共服務(wù)提供職能，一體化資產(chǎn)壽命周期程序，強(qiáng)化組織、法律、管制方面的安排，以及進(jìn)行充分的績(jī)效度量。因此，政府資產(chǎn)管理框架能夠提升公共資產(chǎn)管理的效率、效果、透明度和受托責(zé)任，并提升公共服務(wù)的質(zhì)量[8]。諸多國(guó)家建立了政府資產(chǎn)管理框架，例如，美國(guó)州政府資產(chǎn)管理框架包括集中式管理的權(quán)威機(jī)構(gòu)、法律和管理框架、管理信息系統(tǒng)、績(jī)效評(píng)價(jià)、資產(chǎn)組合（分類）管理以及財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)。澳大利亞新南威爾士州的全面資產(chǎn)管理框架包括資產(chǎn)需求管理、壽命周期資產(chǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、價(jià)值管理、公共服務(wù)規(guī)劃與提供的跨部門協(xié)調(diào)。Rymarzak and Trojanowski[9]認(rèn)為，波蘭政府資產(chǎn)管理過(guò)程的基本要素包括政府資產(chǎn)的界定與管理導(dǎo)向的分類、每個(gè)政府資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值及其變動(dòng)分析、為了資產(chǎn)管理而定期對(duì)政府資產(chǎn)進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查、對(duì)每個(gè)資產(chǎn)和決策進(jìn)行分析、在政府機(jī)構(gòu)中建立恰當(dāng)?shù)腎T系統(tǒng)來(lái)支持資產(chǎn)管理以及在組織中有負(fù)責(zé)管理資產(chǎn)的團(tuán)隊(duì)或部門。Kaganova and Mckellar[6]認(rèn)為，政府資產(chǎn)管理模型包括根據(jù)資產(chǎn)與政府職能之間的關(guān)系對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行分類，建立資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，組建一個(gè)部門來(lái)負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理，闡明政府資產(chǎn)在實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)中的戰(zhàn)略作用，以及執(zhí)行政府資產(chǎn)組合（分類）管理實(shí)務(wù)。當(dāng)然，踐行政府資產(chǎn)管理的各個(gè)組織可能有文化差異、面臨不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境等，這些差異應(yīng)當(dāng)在政府資產(chǎn)管理框架中予以考慮。建議政府資產(chǎn)管理框架包含以下內(nèi)容：

第一，帶有較強(qiáng)法律安排的政策框架。各級(jí)政府需要有一個(gè)共同的法律和管制框架，它清晰地界定各級(jí)政府及政府部門對(duì)其資產(chǎn)的權(quán)威。在實(shí)務(wù)上，還要制定政府資產(chǎn)管理相關(guān)的指南、工具。法律和指南應(yīng)當(dāng)可行、適用于政府管理其資產(chǎn)的需要。針對(duì)政府資產(chǎn)管理周期中的預(yù)算、購(gòu)置、持有、處置等有關(guān)的決策，使用理性的標(biāo)準(zhǔn)和書面的規(guī)則。

第二，完整地界定政府資產(chǎn)，并基于功能、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、財(cái)務(wù)目的等標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府資產(chǎn)進(jìn)行分類，建立資產(chǎn)組合進(jìn)行分類管理，為每類資產(chǎn)設(shè)立長(zhǎng)期戰(zhàn)略，為不同類別的資產(chǎn)設(shè)定差異化的管理目標(biāo)。

第三，政府（機(jī)構(gòu)）的資產(chǎn)需求管理和資產(chǎn)預(yù)算。政府針對(duì)每個(gè)資產(chǎn)的財(cái)務(wù)政策、責(zé)任、持有或處置決策，應(yīng)當(dāng)在很大程度上取決于為何需要該資產(chǎn)、如何使用該資產(chǎn)。一個(gè)建筑物被用作一個(gè)核心的職能比如用作市政辦公大樓，或者用作社會(huì)職能比如用于放映電影，這將影響進(jìn)一步的資產(chǎn)管理方法和決策。為了提升政府資產(chǎn)持有、占用等的效率，政府的資產(chǎn)需求和資產(chǎn)預(yù)算應(yīng)當(dāng)與政府目標(biāo)、政府職能、提供公共服務(wù)的需求相匹配、緊密結(jié)合，這必須在整個(gè)政府范圍內(nèi)進(jìn)行辯論并達(dá)成一致。政府的目標(biāo)可能包括有效地提供強(qiáng)制性的公共服務(wù)，產(chǎn)生收入來(lái)為政府職能籌資，提升城市的文化品位，改善城市的實(shí)物面貌，或者減低給非政府組織和資產(chǎn)的社會(huì)使用者的補(bǔ)貼。

第四，資產(chǎn)記錄系統(tǒng)。有效的政府資產(chǎn)管理日益需要資產(chǎn)信息的可獲得性及其在不同的組織、項(xiàng)目以及治理的各個(gè)層級(jí)之間共享，運(yùn)行良好的政府資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)是資產(chǎn)管理的奠基石。該系統(tǒng)所包含的信息應(yīng)當(dāng)使得政府能夠迅速地評(píng)估其所擁有的資產(chǎn)，不動(dòng)產(chǎn)的數(shù)量、類型及其所處位置，需要做什么決策，以及通過(guò)恰當(dāng)?shù)膬r(jià)值評(píng)估方法更新資產(chǎn)的價(jià)值。它能夠收集來(lái)自資產(chǎn)使用者的資產(chǎn)數(shù)據(jù)、記錄各種類型的政府資產(chǎn)，政府資產(chǎn)的實(shí)物、財(cái)務(wù)、法律、經(jīng)濟(jì)等方面的特征都是相關(guān)的。

第五，政府資產(chǎn)會(huì)計(jì)與報(bào)告。政府資產(chǎn)管理既需要借助政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)對(duì)政府資產(chǎn)進(jìn)行會(huì)計(jì)處理和報(bào)告，又需要基于現(xiàn)行財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度進(jìn)行一定的創(chuàng)新。資產(chǎn)管理的財(cái)務(wù)方面包括會(huì)計(jì)、審計(jì)、估價(jià)方法、方案分析等[8]。系統(tǒng)地分析評(píng)價(jià)政府會(huì)計(jì)制度和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、財(cái)務(wù)報(bào)告，能夠?yàn)楦倪M(jìn)或加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理程序的效率、效果提供有用的反饋。對(duì)不動(dòng)產(chǎn)及其類別、投資項(xiàng)目進(jìn)行深入的財(cái)務(wù)分析，為不動(dòng)產(chǎn)或其組合編制運(yùn)營(yíng)報(bào)表，量化、監(jiān)督政府不動(dòng)產(chǎn)的租戶、使用者所獲得的直接、間接補(bǔ)貼，資產(chǎn)的狀況及其價(jià)值確定等，確定特定資產(chǎn)項(xiàng)目或某類資產(chǎn)的估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行一個(gè)完整的、清晰的、標(biāo)準(zhǔn)化的資產(chǎn)報(bào)告模式，都需要政府資產(chǎn)會(huì)計(jì)與報(bào)告的支持。

第六，政府資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)。根據(jù)戰(zhàn)略標(biāo)準(zhǔn)（比如成本效率、足夠的投資回報(bào)或負(fù)責(zé)的可控的補(bǔ)貼），定期評(píng)估每個(gè)資產(chǎn)和每類資產(chǎn)的財(cái)務(wù)績(jī)效。針對(duì)項(xiàng)目、資產(chǎn)和資產(chǎn)組合進(jìn)行深度的財(cái)務(wù)分析，改進(jìn)政府資產(chǎn)管理的效率和效果。財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)是確保資產(chǎn)管理的效率提升，能夠使民眾得到更大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)方面的福利。投資的資源和重復(fù)發(fā)生的支出，應(yīng)當(dāng)會(huì)產(chǎn)生真實(shí)的、正面的經(jīng)濟(jì)福利或社會(huì)福利。因此，需要建立一個(gè)系統(tǒng)來(lái)監(jiān)督政府資產(chǎn)的使用、促進(jìn)對(duì)資產(chǎn)使用的績(jī)效進(jìn)行報(bào)告，對(duì)每個(gè)資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)管理并對(duì)相應(yīng)的收入、費(fèi)用進(jìn)行會(huì)計(jì)記錄，監(jiān)督資產(chǎn)的占用情況，對(duì)于能夠產(chǎn)生收入的資產(chǎn)（即經(jīng)營(yíng)性政府資產(chǎn)）編制運(yùn)營(yíng)報(bào)表。

第七，恰當(dāng)?shù)匾爰?lì)機(jī)制和市場(chǎng)導(dǎo)向的管理方法。改進(jìn)政府與國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系，激勵(lì)、監(jiān)督、約束其更高效地管理有關(guān)的政府資產(chǎn)。為各個(gè)部門中的政府資產(chǎn)管理職員引入問(wèn)責(zé)機(jī)制和財(cái)務(wù)激勵(lì)機(jī)制。一些資產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)管理如果外包給企業(yè)或個(gè)人可能會(huì)有更高的效率，那就應(yīng)當(dāng)辨別出這樣的資產(chǎn)，并開始系統(tǒng)性地使用競(jìng)爭(zhēng)性的外部合同方；謹(jǐn)慎地引入不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)的PPP；適當(dāng)?shù)貙?duì)租金放松管制，改進(jìn)租賃業(yè)務(wù)。

（二）合理地界定政府資產(chǎn)并進(jìn)行統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)的分類管理

根據(jù)《政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則》，資產(chǎn)是指政府會(huì)計(jì)主體過(guò)去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)形成的，由政府會(huì)計(jì)主體控制的，預(yù)期能夠產(chǎn)生服務(wù)潛力或者帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益流入的經(jīng)濟(jì)資源。但是，國(guó)內(nèi)還缺乏政府資產(chǎn)科學(xué)、規(guī)范的定義，國(guó)際上也存在爭(zhēng)議。我們可以參照百度百科上對(duì)狹義國(guó)有資產(chǎn)的定義和分類，對(duì)政府資產(chǎn)進(jìn)行界定和分類。政府資產(chǎn)是由政府擁有或者控制的，預(yù)期將導(dǎo)致未來(lái)經(jīng)濟(jì)利益或服務(wù)潛能流入政府的資源，劃分為行政事業(yè)性政府資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性政府資產(chǎn)（對(duì)應(yīng)于“企業(yè)國(guó)有權(quán)益”，但把“對(duì)外投資”以及“出租、出借的政府資產(chǎn)”并入這一類）和資源性政府資產(chǎn)（包括自然資源資產(chǎn)、公共資源）。其中行政事業(yè)性政府資產(chǎn)再劃分為以下4類：（1）行政事業(yè)單位占有使用的資產(chǎn)（維持單位運(yùn)轉(zhuǎn)）；（2）公益性服務(wù)資產(chǎn)（社會(huì)公眾受益），包括公共基礎(chǔ)設(shè)施（包括這類在建工程）、文化文物資產(chǎn)（將“文物和陳列品”和“旅游資源”中的“歷史遺產(chǎn)”歸入這一類）、政府儲(chǔ)備物資（“外匯資產(chǎn)”可歸入這類）、保障性住房、國(guó)防資產(chǎn)；（3）信托資產(chǎn)（政府不是所有者但承擔(dān)信托責(zé)任），包括受托代理資產(chǎn)、社會(huì)保障基金；（4）其他，包括罰沒(méi)資產(chǎn)等。

基于功能和財(cái)務(wù)目標(biāo)對(duì)政府資產(chǎn)（特別是不動(dòng)產(chǎn)）進(jìn)行分類，是有效的資產(chǎn)管理的關(guān)鍵，也是國(guó)際流行的分類標(biāo)準(zhǔn)[10]。發(fā)揮不同功能、不同類別的政府資產(chǎn)，其財(cái)務(wù)目的存在差異，例如，對(duì)于行政事業(yè)單位占有的資產(chǎn)（比如市政大樓、公安局、醫(yī)院等），其財(cái)務(wù)目的是最大化效率、最小化成本。對(duì)于具有公益性質(zhì)供社會(huì)使用的資產(chǎn)（比如公交、公園、社會(huì)保障房、地鐵等），其財(cái)務(wù)目的是量化和最小化補(bǔ)貼。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性政府資產(chǎn)（比如長(zhǎng)期債權(quán)投資、長(zhǎng)期股權(quán)投資等），其財(cái)務(wù)目的是最大化投資回報(bào)。對(duì)于資源性政府資產(chǎn)，其財(cái)務(wù)目的是在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上獲得合理的政府收入。對(duì)于政府信托資產(chǎn)，其財(cái)務(wù)目的是最大程度上維護(hù)資產(chǎn)受益人的正當(dāng)福利。

政府資產(chǎn)的恰當(dāng)分類，可以增加收集政府資產(chǎn)清單和財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等信息的效率，因?yàn)椴煌悇e的政府資產(chǎn)可能需要差異化的信息[10]。為了實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，政府可能采用不同的政策、執(zhí)行不同的戰(zhàn)略來(lái)管理不同類別的政府資產(chǎn)，即進(jìn)行分類管理。

（三）促進(jìn)政府資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)升級(jí)

把目前的“行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理系統(tǒng)”升級(jí)為“政府資產(chǎn)管理系統(tǒng)”。主要是要讓更多的政府資產(chǎn)進(jìn)入該系統(tǒng)，比如公共基礎(chǔ)設(shè)施、有關(guān)單位代建代管的政府財(cái)政投融資資產(chǎn)項(xiàng)目、資源性政府資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)中的政府權(quán)益等。抓緊時(shí)間部署實(shí)施集中式的網(wǎng)絡(luò)化政府資產(chǎn)管理系統(tǒng)模式，讓有關(guān)政府部門、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)等方便地通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化的政府資產(chǎn)管理系統(tǒng)實(shí)施相應(yīng)政府資產(chǎn)的實(shí)時(shí)管理，財(cái)政部門可以通過(guò)資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和動(dòng)態(tài)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。在努力推進(jìn)政府資產(chǎn)管理信息化建設(shè)的同時(shí)，還要加強(qiáng)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)與預(yù)算系統(tǒng)、會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)、政府采購(gòu)系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)、非稅收入管理系統(tǒng)的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)信息共享共用，促進(jìn)資產(chǎn)管理與會(huì)計(jì)核算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付、非稅收入管理的有機(jī)結(jié)合，各個(gè)部門能夠及時(shí)分享信息，并且可相互交流，以進(jìn)一步提升資產(chǎn)管理工作效益。加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，完善政府資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度，監(jiān)督各單位及時(shí)更新政府資產(chǎn)信息和數(shù)據(jù)，確保資產(chǎn)信息最新、最精準(zhǔn)、最公開。要組織力量研究解決政府資產(chǎn)管理系統(tǒng)操作難的問(wèn)題，切實(shí)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)操作簡(jiǎn)便、靈活，讓用戶感覺(jué)到系統(tǒng)好用、喜歡使用。

（四）恰當(dāng)?shù)貙?duì)政府不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估

在政府資產(chǎn)管理中，政府不動(dòng)產(chǎn)的估價(jià)在概念和方法上都是最具挑戰(zhàn)性和爭(zhēng)議性的話題。關(guān)鍵的估價(jià)問(wèn)題包括：（1）不是所有的政府不動(dòng)產(chǎn)都可能被交易或在私人部門中有可比的項(xiàng)目；（2）許多政府資產(chǎn)具有難以量化的社會(huì)價(jià)值；（3）政府不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值取決于資產(chǎn)種類和政府機(jī)構(gòu)可能施加的限制，并非總是已知的；（4）政府不動(dòng)產(chǎn)的估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以引入并獲得支持；（5）估價(jià)是一種昂貴的程序，因此對(duì)納稅人施加的成本也是個(gè)問(wèn)題；（6）會(huì)計(jì)上記錄政府不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值對(duì)于政府資產(chǎn)管理目的的有用性。會(huì)計(jì)上的標(biāo)準(zhǔn)方法是計(jì)算政府不動(dòng)產(chǎn)的原值減去折舊后的凈值，更現(xiàn)代的會(huì)計(jì)制度可能要求定期重估價(jià)，包括對(duì)通貨膨脹進(jìn)行調(diào)整。然而，從資產(chǎn)管理角度看，賬面價(jià)值可能與市場(chǎng)價(jià)值無(wú)關(guān)，而市場(chǎng)價(jià)值才是審慎的政府資產(chǎn)持有或處置決策所需要的。有些政府資本資產(chǎn)難以估價(jià)，估價(jià)和折舊信息獲取成本高且沒(méi)有多大用處，例如公共基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)防資產(chǎn)、文化文物資產(chǎn)、自然資源等。在英國(guó)，近年來(lái)文化文物資產(chǎn)方面的會(huì)計(jì)要求已經(jīng)提出要計(jì)量其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，并包括在年度報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)表中，不僅僅是表外披露而已，但有證據(jù)表明，這一要求已經(jīng)導(dǎo)致地方政府出售文化文物資產(chǎn)成為普遍現(xiàn)象[7]。因此，必須進(jìn)行價(jià)值評(píng)估的成本效益分析，謹(jǐn)慎思考哪些政府不動(dòng)產(chǎn)需要進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，對(duì)于可行的價(jià)值評(píng)估，引入科學(xué)的資產(chǎn)估價(jià)模式，并且，在對(duì)未入賬的政府不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行估價(jià)時(shí)，不一定需要聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)，以免發(fā)生高額的評(píng)估費(fèi)用。例如可以采用基于歷史成本資料的歷史成本法、以工程概算為基礎(chǔ)的重置成本法，或者以1元名義金額入賬。

（五）改進(jìn)政府資產(chǎn)會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告實(shí)務(wù)

在現(xiàn)行會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)中，行政事業(yè)單位房屋、構(gòu)筑物、建筑物、公共基礎(chǔ)設(shè)施等在建工程存在大量的已竣工、已投入使用，但未辦理決算移交的情況。工程建設(shè)期間，（代建單位）使用的是基本建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度，在2013年之前基建都不納入單位（投資方或承建方，經(jīng)常是有關(guān)的行政事業(yè)單位）的大賬，如果不辦理決算移交的話，基建形成的資產(chǎn)就不會(huì)進(jìn)入投資方或承建方的賬務(wù)系統(tǒng)，而是保留在代建單位的賬上，代建單位還可能利用基建形成的資產(chǎn)進(jìn)行投融資等活動(dòng)，導(dǎo)致資產(chǎn)管理和產(chǎn)權(quán)上的混亂。但是，新《行政單位會(huì)計(jì)制度》《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》實(shí)施后，要求所有的在建工程除了繼續(xù)使用基本建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度進(jìn)行核算外，還要定期（比如每個(gè)月）納入有關(guān)行政事業(yè)單位的大賬。因此，隨著基建工程的進(jìn)行，所形成的政府資產(chǎn)會(huì)逐漸在有關(guān)行政事業(yè)單位的大賬中予以資本化，最終的竣工決算移交可能影響資本化的金額。鑒于此，如果行政事業(yè)單位嚴(yán)格統(tǒng)一執(zhí)行新《行政單位會(huì)計(jì)制度》《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》，這個(gè)問(wèn)題便可適當(dāng)?shù)亟鉀Q。通過(guò)在建工程新增的固定資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等定期納入相關(guān)行政事業(yè)單位的大賬，實(shí)物上仍然是由相關(guān)部門占用或代管。對(duì)于歷史上形成的、未納入相關(guān)行政事業(yè)單位大賬的代建代管固定資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)，則可以通過(guò)歷史成本資料、恰當(dāng)?shù)墓纼r(jià)方法等重新納入相應(yīng)行政事業(yè)單位的大賬。

為了確定固定資產(chǎn)的凈值，新的會(huì)計(jì)制度提出了規(guī)范的折舊政策。但是，如何確定固定資產(chǎn)的初始賬面價(jià)值、哪些固定資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)提取折舊、折舊年限等在會(huì)計(jì)制度上都缺乏統(tǒng)一規(guī)定，少數(shù)單位已經(jīng)對(duì)固定資產(chǎn)提取了折舊，導(dǎo)致單位之間的固定資產(chǎn)凈值不可比。因此，為了便于政府資產(chǎn)管理，需要統(tǒng)一、細(xì)化固定資產(chǎn)的折舊政策，比如合理確定固定資產(chǎn)的初始賬面價(jià)值，列示應(yīng)當(dāng)提取折舊的資產(chǎn)類別，闡明可以不提折舊的情形，列示各大類政府資產(chǎn)的使用壽命等。

根據(jù)我國(guó)的預(yù)算會(huì)計(jì)改革進(jìn)程，黨的十八屆三中、四中全會(huì)決議，2014年8月31日修訂的新《預(yù)算法》，2014年12月12日國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》，財(cái)政部頒布的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》以及四項(xiàng)政府會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則，更多地使用權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行會(huì)計(jì)核算是一種趨勢(shì)，而權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)能夠更全面地確認(rèn)、計(jì)量政府資產(chǎn)，能夠?yàn)楹侠?、有效的政府資產(chǎn)管理提供更加準(zhǔn)確的信息。因此，我們應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)遇，改進(jìn)政府資產(chǎn)會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告實(shí)務(wù)，合理利用政府合并資產(chǎn)負(fù)債表為政府資產(chǎn)綜合管理服務(wù)。但是，類似于企業(yè)的資產(chǎn)比如政府機(jī)構(gòu)的辦公樓、設(shè)備，應(yīng)當(dāng)與政府特殊的資產(chǎn)比如公共基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)防資產(chǎn)、文化文物資產(chǎn)相區(qū)別，并非所有的政府長(zhǎng)期資產(chǎn)都要在資產(chǎn)負(fù)債表中確認(rèn)為資產(chǎn)，有些只需要在表外披露，例如國(guó)防資產(chǎn)、文化文物資產(chǎn)、自然資源資產(chǎn)。

四、需要地方政府層面協(xié)調(diào)解決的政府資產(chǎn)管理事宜

全面、系統(tǒng)、高效的政府資產(chǎn)管理涉及到各級(jí)、各類行政、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)等主體甚至民營(yíng)企業(yè)和個(gè)人，牽涉到錯(cuò)綜復(fù)雜的利益格局，需要執(zhí)行各個(gè)層面的法律、規(guī)章、制度等，因此需要政府高層的重視、參與、決策。建議地方政府層面著手協(xié)調(diào)解決的政府資產(chǎn)管理事宜包括：

第一，加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理中的組織管理。（1）初始階段成立政府資產(chǎn)管理工作組，領(lǐng)導(dǎo)初始階段的資產(chǎn)管理改進(jìn)。由書記或?。ㄊ校╅L(zhǎng)牽頭，包括的成員來(lái)自人大、政協(xié)、紀(jì)委、政府辦公廳、發(fā)改委、國(guó)資委、財(cái)政局、機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、政府資產(chǎn)的主要占用機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)界專家、IT專家等。政府資產(chǎn)盡管由國(guó)家統(tǒng)一所有，但占用、支配、管理具體政府資產(chǎn)的單位/部門很多，因此很有必要成立高位的工作組，為統(tǒng)一管理政府資產(chǎn)掃清障礙。（2）組建一個(gè)集中式的資產(chǎn)管理部門，其負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行政府資產(chǎn)的戰(zhàn)略、計(jì)劃和具體的行動(dòng)。將所有資產(chǎn)管理集中在一個(gè)部門或辦公室，同時(shí)為所涉及的不同資產(chǎn)管理部門引入統(tǒng)一的規(guī)則。盡可能廣泛地使用政府其他部門所提供的現(xiàn)有資產(chǎn)管理服務(wù)（比如資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算和資產(chǎn)報(bào)告），這樣就不會(huì)業(yè)務(wù)重復(fù)。

第二，建立并實(shí)施政府資產(chǎn)管理框架。從理論以及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)角度，政府資產(chǎn)管理框架應(yīng)當(dāng)包含的內(nèi)容有法律法規(guī)政策、政府資產(chǎn)的定義與科學(xué)分類、資產(chǎn)需求分析和資產(chǎn)預(yù)算、資產(chǎn)壽命周期分析、資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、政府資產(chǎn)會(huì)計(jì)與報(bào)告、政府資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)、激勵(lì)機(jī)制和市場(chǎng)導(dǎo)向的管理方法等。但是，什么樣的政府資產(chǎn)管理框架適合于地方政府，還需要加強(qiáng)理論研究、深入相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研、反復(fù)論證，形成初步的政府資產(chǎn)管理框架進(jìn)行試點(diǎn)。因此，需要組建高位的專家組著手建立政府資產(chǎn)管理框架，并研究實(shí)施機(jī)制。

第三，促進(jìn)有關(guān)行政事業(yè)單位改進(jìn)政府資產(chǎn)會(huì)計(jì)與報(bào)告實(shí)務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的預(yù)算會(huì)計(jì)忽視了政府資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算和報(bào)告，大量的政府資產(chǎn)（比如公共基礎(chǔ)設(shè)施、在建工程、文化文物資產(chǎn)等）沒(méi)有進(jìn)入預(yù)算單位或財(cái)政部門的預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)?？上驳氖?，財(cái)政部近年來(lái)正在大力推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，趨勢(shì)是越來(lái)越多地運(yùn)用權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)基礎(chǔ)、編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。通過(guò)運(yùn)用新近頒布實(shí)施或即將頒布的有關(guān)政府會(huì)計(jì)制度和準(zhǔn)則，更多的政府資產(chǎn)可以進(jìn)入政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)和財(cái)務(wù)報(bào)告。因此，市政府層面應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)遇，通過(guò)繼續(xù)教育等方式促進(jìn)有關(guān)的行政事業(yè)單位強(qiáng)化政府資產(chǎn)會(huì)計(jì)與報(bào)告實(shí)務(wù)，為政府資產(chǎn)管理提供更加全面、可靠的財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)信息。

第四，加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理人力資源建設(shè)。專業(yè)人員的缺乏是資產(chǎn)管理的瓶頸。例如，Mardiasmo et al.[11]研究發(fā)現(xiàn)，印度尼西亞政府資產(chǎn)管理改革停滯不前的原因包括人力資源的不足、受托責(zé)任意識(shí)不足等，進(jìn)而建議引入資產(chǎn)經(jīng)理職位。政府資產(chǎn)管理涉及到形態(tài)各異的資產(chǎn)類別，特別是多種多樣的不動(dòng)產(chǎn)。資產(chǎn)管理需要職業(yè)化的不動(dòng)產(chǎn)專長(zhǎng)、實(shí)物規(guī)劃、工程技術(shù)、IT技術(shù)、公共財(cái)務(wù)和政府會(huì)計(jì)、價(jià)值評(píng)估等方面的人才。吸引高素養(yǎng)、有干勁的專家進(jìn)入資產(chǎn)管理部門，關(guān)鍵在于政府的財(cái)務(wù)實(shí)力、制度設(shè)計(jì)上的激勵(lì)等。比如，不能提供有競(jìng)爭(zhēng)力的工資、缺乏激勵(lì)機(jī)制、缺乏訓(xùn)練、士氣低下等。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)招聘、加強(qiáng)培訓(xùn)與后續(xù)教育、建立專家?guī)斓确绞郊訌?qiáng)資產(chǎn)管理組織中的人力資源建設(shè)。

第五，用透明、問(wèn)責(zé)、績(jī)效來(lái)激勵(lì)政府資產(chǎn)管理的良性發(fā)展。政府資產(chǎn)管理者是理性的經(jīng)濟(jì)人，其負(fù)責(zé)任、高效的資產(chǎn)管理行為需要有一定的激勵(lì)機(jī)制加以引導(dǎo)。存在負(fù)責(zé)任的政府資產(chǎn)管理者，定位于為全體人民謀福利，是有效的政府資產(chǎn)管理改革的先決條件之一。占有、使用或控制政府資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)資產(chǎn)管理決策的責(zé)任。為了監(jiān)督政府資產(chǎn)管理受托責(zé)任和度量績(jī)效，需要有問(wèn)責(zé)機(jī)制和績(jī)效標(biāo)桿。對(duì)于政府資產(chǎn)管理者，可以在整個(gè)管理鏈條上設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，對(duì)其管理行為進(jìn)行約束、監(jiān)督、激勵(lì)，比如作為其績(jī)效考評(píng)、問(wèn)責(zé)、效能的一個(gè)組成部分，也可以設(shè)計(jì)一套“政府資產(chǎn)管理績(jī)效指標(biāo)體系”。同時(shí)，公開、透明的政府資產(chǎn)管理程序及其結(jié)果，也有利于政府資產(chǎn)管理的良性發(fā)展。

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