小農(nóng)水無效供給的生成機(jī)理與治理路徑

杜威漩

（河南科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 河南 洛陽 471023）

小農(nóng)水無效供給的生成機(jī)理與治理路徑

杜威漩

（河南科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 河南 洛陽 471023）

小農(nóng)水無效供給生成的邏輯在于制度環(huán)境變遷導(dǎo)致小農(nóng)水供給主體功能弱化；小農(nóng)水供給主體功能弱化導(dǎo)致小農(nóng)水供給機(jī)制失效；小農(nóng)水供給機(jī)制失效導(dǎo)致小農(nóng)水供給無效。據(jù)此，打造小農(nóng)水“建”“管”“用”一體化供給平臺、塑造小農(nóng)水“建”“管”“用”一體化供給機(jī)制、構(gòu)建小農(nóng)水“建”“管”“用”一體化供給機(jī)制得以有效運(yùn)作的資金保障體系是化解小農(nóng)水無效供給的基本治理路徑。

小農(nóng)水； 供給機(jī)制； 制度環(huán)境； 管護(hù)機(jī)制

在小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施（簡稱小農(nóng)水，后文同）①本文研究的小農(nóng)水特指那些公益性、公共性較強(qiáng)，一直由村莊基層組織或基層水管單位作為其主要治理主體的小農(nóng)水。治理領(lǐng)域，自2011年中央一號文件頒布和實(shí)施以來，國家投入力度不斷加大，小農(nóng)水供給不斷增多，對改善農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件、不斷促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。然而，在不斷增加的小農(nóng)水供給中卻存在諸多無效供給，小農(nóng)水供給績效并未完全和真正釋放，例如，中看不中用的“小農(nóng)水”[1]、“合格”工程成擺設(shè)[2]、河南唐河缺水的稻田[3]、渠江邊的“人為”干旱[4]、陜西岐山“生銹”的機(jī)井[5]等案例無不折射出小農(nóng)水供給的無效性。小農(nóng)水供給為何無效？如何化解小農(nóng)水無效供給以實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利資源優(yōu)化配置？這是我國當(dāng)前亟需解決的重大“三農(nóng)”問題之一。

從已有文獻(xiàn)資料看，小農(nóng)水供給問題研究可從政府供給、基層組織供給、農(nóng)民合作供給等三個(gè)主要方面進(jìn)行梳理。（1）關(guān)于政府供給，多數(shù)研究者強(qiáng)調(diào)各級政府在小農(nóng)水建設(shè)中的投資主體地位[6-7]；此外，也有不少研究者強(qiáng)調(diào)小農(nóng)水供給主體應(yīng)是政府引導(dǎo)下的多元主體[8-9]。（2）關(guān)于基層組織供給，已有研究可概括為兩個(gè)方面：一方面是WUA（農(nóng)民用水協(xié)會）問題研究，部分研究者認(rèn)為WUA在小農(nóng)水供給中發(fā)揮著積極作用[11-12]，與此同時(shí)，也有不少研究者發(fā)現(xiàn)WUA在我國水土不服[13]、農(nóng)民實(shí)際上極少參與WUA的運(yùn)轉(zhuǎn)[14-15]、農(nóng)民對WUA的總體評價(jià)并不理想[16]；另一方面是鄉(xiāng)村基層組織（鄉(xiāng)村正式基層組織）問題研究，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為小農(nóng)水供給須依靠鄉(xiāng)村基層組織體系而不是所謂的WUA[17-18]，然而，農(nóng)村家庭承包制實(shí)施特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，鄉(xiāng)村基層組織在小農(nóng)水供給中的作用卻不斷減弱，“一事一議”實(shí)際運(yùn)行中村莊基層組織經(jīng)常遭遇的“三難”[19]尷尬就是例證。（3）關(guān)于農(nóng)民合作供給，多數(shù)研究者認(rèn)為小農(nóng)水運(yùn)行與“三農(nóng)”密不可分，其有效供給需農(nóng)民合作參與，其中，影響農(nóng)民合作參與小農(nóng)水供給的影響因素問題得到了較為廣泛的研究[20-22]。

綜上，已有研究廣泛涉及到了小農(nóng)水政府供給、基層組織供給及農(nóng)民合作供給等問題，這為本文研究奠定了基礎(chǔ)，但已有研究中仍存在進(jìn)一步發(fā)掘的巨大空間：（1）政府在小農(nóng)水建設(shè)中的投資主體地位已得到研究者們的認(rèn)可，除此之外，政府在小農(nóng)水供給中還應(yīng)發(fā)揮什么樣的作用？（2）在目前WUA水土不服、鄉(xiāng)村基層組織作用減弱的情況下，應(yīng)如何重構(gòu)小農(nóng)水有效供給的基層組織載體？（3）在目前村莊傳統(tǒng)合作資源逐步喪失、農(nóng)民“原子化”傾向日益增強(qiáng)、農(nóng)民不善合或不能合狀況日趨嚴(yán)重[23-24]的背景下，應(yīng)以什么樣的機(jī)制來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在小農(nóng)水供給中的合作參與？（4）小農(nóng)水供給是一個(gè)由“建”（投資建設(shè)）“管”（管理維護(hù)）“用”（灌溉供水）三個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成的完整體系，“建”“管”“用”之間有機(jī)協(xié)同是小農(nóng)水有效供給的題中應(yīng)有之義，那么，如何實(shí)現(xiàn)小農(nóng)水“建”“管”“用”協(xié)同共治？基于以上研究空間，本文擬通過典型案例對小農(nóng)水無效供給問題進(jìn)行研究：首先界定小農(nóng)水無效供給的內(nèi)涵；其次案例分析小農(nóng)水無效供給的成因；最后提出化解小農(nóng)水無效供給的路徑。

一、小農(nóng)水無效供給的內(nèi)涵界定

（一）供給及小農(nóng)水供給

通常而言，供給是指達(dá)到一定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的物品或勞務(wù)由供給主體（生產(chǎn)者、廠商、要素所有者等主體）提供給需求主體的行為，是供給主體在一定時(shí)期內(nèi)、一定價(jià)格水平上愿意且能夠提供的物品或勞務(wù)的數(shù)量，包括三層基本含義：（1）從供給主體的角度看，供給是供給主體的供給意愿與供給能力的有機(jī)統(tǒng)一;（2）從供給客體的角度看，供給主體提供的物品或勞務(wù)是價(jià)值和使用價(jià)值的有機(jī)統(tǒng)一;（3）從供給主、客體之間相互聯(lián)系的角度看，供給是供給主體（誰來供給）、供給客體（供給什么）及供給機(jī)制（如何供給）的有機(jī)統(tǒng)一。

相應(yīng)地，所謂小農(nóng)水供給是指達(dá)到一定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（正常發(fā)揮灌排功能）的小農(nóng)水被提供出來以供農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動之用的行為。進(jìn)一步地，小農(nóng)水運(yùn)行體系由“建”“管”“用”三個(gè)基本環(huán)節(jié)構(gòu)成，其中，“建”是小農(nóng)水運(yùn)行的基礎(chǔ)，沒有“建”則無所謂“管”更談不上“用”；“管”在小農(nóng)水運(yùn)行中扮演承上啟下的中介角色，是鏈接“建”和“用”的紐帶，“管”的效果直接決定“用”的效果及持續(xù)性；“用”則是“建”和“管”的綜合體現(xiàn)，因此，要使小農(nóng)水被提供出來并正常發(fā)揮作用，必須以“建”“管”“用”三者各自的正常運(yùn)行及三者之間的有機(jī)統(tǒng)一為前提和保證。依據(jù)上述小農(nóng)水運(yùn)行體系的內(nèi)涵，結(jié)合我國小農(nóng)水運(yùn)行的歷史及現(xiàn)實(shí)狀況，小農(nóng)水供給的內(nèi)涵可具體分解為以下三個(gè)方面（如表1所示）：（1）“建”：即小農(nóng)水項(xiàng)目被建設(shè)完成，具體由“建”的主體、客體、機(jī)制三部分構(gòu)成，其中，“建”的主體主要由政府+村莊基層組織（包括村委會、WUA等）+農(nóng)民等構(gòu)成；“建”的客體則是指小農(nóng)水項(xiàng)目本身；“建”的機(jī)制主要包括政府投資建設(shè)機(jī)制*政府直接投資建設(shè)小農(nóng)水項(xiàng)目主要發(fā)生在農(nóng)村稅費(fèi)改革特別是2011年中央一號文件頒布之后。及村莊基層組織籌工籌勞建設(shè)機(jī)制*農(nóng)村稅費(fèi)改革前，村莊基層組織通過“三項(xiàng)提留”（村莊基層組織提取的公積金、公益金和管理費(fèi)）及“兩工”（農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工）籌資籌勞于小農(nóng)水建設(shè)；農(nóng)村稅費(fèi)改革后，村莊基層組織通過“一事一議”籌工籌勞于小農(nóng)水建設(shè)。兩個(gè)方面。（2）“管”：即小農(nóng)水項(xiàng)目的日常管理和維修養(yǎng)護(hù)，具體由“管”的主體、客體、機(jī)制三部分構(gòu)成，其中，“管”的主體主要由基層水管單位+村莊基層組織+農(nóng)民等構(gòu)成；“管”的客體指小農(nóng)水項(xiàng)目本身；“管”的機(jī)制主要包括基層水管單位對跨村小農(nóng)水的直接管護(hù)機(jī)制及村莊基層組織的動員管護(hù)機(jī)制（即村莊基層組織動員農(nóng)民參與村莊范圍內(nèi)的小農(nóng)水管護(hù)機(jī)制）兩個(gè)方面。（3）“用”：就小農(nóng)水供給而言，“用”主要指灌溉服務(wù)的提供，具體由“用”的主體、客體、機(jī)制三部分構(gòu)成，其中，“用”的主體專指基層水管單位這一灌溉服務(wù)供給主體；“用”的客體指灌溉服務(wù)本身；“用”的機(jī)制主要是指灌溉服務(wù)供求銜接機(jī)制。

表1 小農(nóng)水供給內(nèi)涵

（二）無效供給及小農(nóng)水無效供給

供給存在于與需求的相互聯(lián)系、相互作用，因此，僅從供給本身無法看出其是否有效，只有通過與需求的相互聯(lián)系才能作出合理判斷。具體而言，若供給主體提供的物品或勞務(wù)能夠滿足需求主體的正常需要即對需求主體而言具有使用價(jià)值，那么這種供給就是有效的；反之，若供給主體提供的物品或勞務(wù)不能滿足需求主體的正常需要即對需求主體而言不具有使用價(jià)值，那么這種供給則是無效的。一般而言，無效供給包括兩種狀況：

（1）供給不足型無效供給，即SD，亦即供給超過需求的供給過剩狀況。

相應(yīng)地，若建成的小農(nóng)水項(xiàng)目能夠滿足農(nóng)民對灌溉服務(wù)的正常需要即對農(nóng)民灌溉需求而言具有使用價(jià)值，那么小農(nóng)水供給就是有效的；反之，若建成的小農(nóng)水項(xiàng)目無法滿足農(nóng)民對灌溉服務(wù)的正常需要即對農(nóng)民灌溉需求而言不具有使用價(jià)值，那么小農(nóng)水供給則是無效的。依據(jù)小農(nóng)水供給內(nèi)涵，本文把小農(nóng)水無效供給具體分解為三類（如表2所示）：小農(nóng)水無效供給Ⅰ——“建”的原因?qū)е碌男∞r(nóng)水供給不能滿足小農(nóng)水需求的狀況；小農(nóng)水無效供給Ⅱ——“管”的原因?qū)е碌男∞r(nóng)水供給不能滿足小農(nóng)水需求的狀況；小農(nóng)水無效供給Ⅲ——“用”的原因?qū)е碌男∞r(nóng)水供給不能滿足小農(nóng)水需求的狀況。在每一類小農(nóng)水無效供給中又包含兩種狀況：（1）供給不足型小農(nóng)水無效供給，即S小農(nóng)水D小農(nóng)水，亦即小農(nóng)水供給超過小農(nóng)水需求的供給過剩狀況。

表2 小農(nóng)水無效供給內(nèi)涵及分類

二、小農(nóng)水無效供給的生成機(jī)理及案例分析

（一）小農(nóng)水無效供給的生成機(jī)理

從行為的角度看，小農(nóng)水供給無非是農(nóng)民、村莊基層組織、基層水管單位、政府等供給主體不同供給行為的集合。依據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派觀點(diǎn)，對于小農(nóng)水不同供給主體的不同行為，不僅需要從行為主體自身的因素去理解，更需要在一定制度背景下去把握。就小農(nóng)水供給主體而言，一旦相關(guān)制度環(huán)境發(fā)生變遷，小農(nóng)水供給主體的行為（及功能）必將發(fā)生改變，在特定制度環(huán)境變遷路徑下，小農(nóng)水無效供給現(xiàn)象就可能出現(xiàn)?？傮w而言，我國較為完整而有效的小農(nóng)水供給體系形成于人民公社時(shí)期，農(nóng)村家庭承包制實(shí)施至今，小農(nóng)水供給的外部制度環(huán)境發(fā)生了較為顯著變遷，小農(nóng)水無效供給現(xiàn)象開始出現(xiàn)和加劇，其內(nèi)在邏輯如下：制度環(huán)境變遷導(dǎo)致了小農(nóng)水供給主體功能（能力和意愿）弱化；小農(nóng)水供給主體功能弱化導(dǎo)致了小農(nóng)水供給機(jī)制失效；小農(nóng)水供給機(jī)制失效導(dǎo)致了小農(nóng)水供給無效。

就農(nóng)民主體而言，農(nóng)村家庭承包制實(shí)施后，一方面，原集體經(jīng)營的農(nóng)地被農(nóng)民（農(nóng)戶）承包經(jīng)營，農(nóng)民開始成為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中獨(dú)立的微觀經(jīng)濟(jì)主體；另一方面，農(nóng)村家庭承包制實(shí)施后特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村集體主義生存空間受到嚴(yán)重壓抑，村莊基層組織的內(nèi)聚力也遇到了空前困境甚至被裂解的危局，所有這些極大地強(qiáng)化了農(nóng)民的利益主義價(jià)值觀[25]。這樣，農(nóng)民對自身物質(zhì)利益的關(guān)注不斷增強(qiáng)，而對村莊公共事務(wù)的關(guān)注卻日益淡漠;其組織化參與小農(nóng)水供給的意愿不斷弱化,其組織化參與小農(nóng)水供給機(jī)制不斷失效。農(nóng)民組織化參與小農(nóng)水建設(shè)（小農(nóng)水項(xiàng)目布局設(shè)計(jì)、質(zhì)量監(jiān)督及施工建設(shè)）機(jī)制的失效導(dǎo)致小農(nóng)水無效供給Ⅰ的形成；農(nóng)民組織化參與小農(nóng)水管護(hù)機(jī)制的失效導(dǎo)致小農(nóng)水無效供給Ⅱ的形成；農(nóng)民組織化參與灌溉管理活動機(jī)制的失效導(dǎo)致小農(nóng)水無效供給Ⅲ的形成。

就村莊基層組織而言，農(nóng)村家庭承包制實(shí)施后，村莊基層組織通過“三項(xiàng)提留”及“兩工”等方式動員農(nóng)民參與小農(nóng)水供給（建設(shè)、管護(hù)及灌溉管理活動），但此時(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)已被轉(zhuǎn)移給農(nóng)民，村莊基層組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱化，村莊基層組織的管理權(quán)威開始下降，其動員農(nóng)民參與小農(nóng)水供給的能力開始減弱,機(jī)制開始失效；農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，“三項(xiàng)提留”和“兩工”等被取消，村莊基層組織的日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)主要源自地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及“一事一議”籌集，然而，地方（特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付十分有限，“一事一議”又常遭遇“三難”困境，村莊基層組織日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)短缺,村干部工資及誤工補(bǔ)助時(shí)常不能足額兌現(xiàn)，這種狀況導(dǎo)致村莊基層組織的動員能力和意愿進(jìn)一步減弱,機(jī)制進(jìn)一步失效。村莊基層組織動員農(nóng)民參與小農(nóng)水建設(shè)機(jī)制的失效導(dǎo)致了小農(nóng)水無效供給Ⅰ的形成；村莊基層組織動員農(nóng)民參與小農(nóng)水管護(hù)機(jī)制的失效導(dǎo)致了小農(nóng)水無效供給Ⅱ的形成；村莊基層組織動員農(nóng)民參與灌溉管理活動機(jī)制的失效導(dǎo)致了小農(nóng)水無效供給Ⅲ的形成。

就基層水管單位而言，農(nóng)村家庭承包制實(shí)施后，基層水管單位開始推行經(jīng)費(fèi)包干、承包經(jīng)營、供水收費(fèi)制以逐步向企業(yè)單位過渡[26]，其結(jié)果是：基層水管單位的事業(yè)經(jīng)費(fèi)開始減少，而一直偏低的灌溉水價(jià)使得基層水管單位的水費(fèi)收入非常有限，基層水管單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)短缺，其小農(nóng)水管護(hù)和灌溉供水功能開始弱化,機(jī)制開始失效；農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，灌溉水費(fèi)不再由村莊基層組織代收而由基層水管單位直接收取，這樣，基層水管單位在灌溉水費(fèi)收取過程中開始面臨更高的交易成本，其灌溉水費(fèi)收取難度進(jìn)一步加大，其運(yùn)行經(jīng)費(fèi)短缺狀況進(jìn)一步加劇，其小農(nóng)水管護(hù)和灌溉供水功能進(jìn)一步弱化,機(jī)制進(jìn)一步失效?；鶎铀軉挝恍∞r(nóng)水管護(hù)和灌溉供水機(jī)制的失效導(dǎo)致了小農(nóng)水無效供給Ⅱ和小農(nóng)水無效供給Ⅲ的形成。就政府主體而言，農(nóng)村稅費(fèi)改革后特別是2011年中央一號文件頒布和實(shí)施之后，政府對小農(nóng)水建設(shè)的投資力度不斷加大，但在政府投資的小農(nóng)水項(xiàng)目建設(shè)中，設(shè)計(jì)布局不合理、質(zhì)量監(jiān)督失范折射出政府主體建設(shè)功能的缺漏及建設(shè)機(jī)制（即小農(nóng)水項(xiàng)目設(shè)計(jì)布局及質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制）的失效，政府主體建設(shè)機(jī)制失效導(dǎo)致了小農(nóng)水無效供給Ⅰ的形成。

（二）小農(nóng)水無效供給的案例分析

其一，小農(nóng)水無效供給Ⅰ的生成。在“中看不中用的‘小農(nóng)水’”這一案例中，山東淄博高青縣的“小農(nóng)水”中看不中用的主要原因之一在于項(xiàng)目布局的不合理。從項(xiàng)目布局看，在高青縣青城、木李兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小農(nóng)水項(xiàng)目中，不少地下管道出水口被設(shè)在地尾（農(nóng)田地勢較低的一端），這樣即便是出水口能夠放出水，水也很難流到幾十米外的地頭（農(nóng)田地勢較高的一端）。此外，還有一些出水口被建在了路邊，這樣即使有水也沒法澆地，由于長期沒用，不少出水口的水泥墩子已發(fā)生傾斜甚至倒伏。據(jù)村民們反映，這批小農(nóng)水項(xiàng)目當(dāng)初布局時(shí)并沒有征詢過他們的意見。在“‘合格’工程成擺設(shè)”這一案例中，山西省襄汾縣陶寺鄉(xiāng)的小農(nóng)水項(xiàng)目被建成“擺設(shè)工程”的主要原因之一在于小農(nóng)水項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制的缺失。據(jù)襄汾縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦有關(guān)負(fù)責(zé)人反映，他們是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)對小農(nóng)水項(xiàng)目進(jìn)行的驗(yàn)收——目測沒問題就驗(yàn)收（合格），此外，據(jù)村民們反映，機(jī)井打好的72小時(shí)抽水試驗(yàn)并未嚴(yán)格進(jìn)行，在這種缺乏有效監(jiān)督的驗(yàn)收模式下，“‘合格’工程成擺設(shè)”的怪象也就不難理解了。在以上兩個(gè)案例中，小農(nóng)水項(xiàng)目“不中用”和“擺設(shè)”均說明，盡管這些小農(nóng)水項(xiàng)目被建成和通過驗(yàn)收，但因其不能滿足農(nóng)民的正常灌溉需求，缺乏應(yīng)有的使用價(jià)值，其供給顯然屬于供給不足型小農(nóng)水無效供給（S小農(nóng)水

其二，小農(nóng)水無效供給Ⅱ的生成。在“河南唐河缺水的稻田”這一案例中，由于缺乏明確的管理責(zé)任主體（村民在反映小農(nóng)水問題時(shí)說的最多的三個(gè)字是“沒人管”），致使建成的機(jī)井無法使用、建成的井房遭到毀壞，其正常灌溉功能難以發(fā)揮，結(jié)果導(dǎo)致“稻田缺水”。在“渠江邊的‘人為’干旱”這一案例中，由于經(jīng)費(fèi)不足致使小農(nóng)水難以得到應(yīng)有的管護(hù)，小農(nóng)水正常灌溉功能難以發(fā)揮，結(jié)果導(dǎo)致干旱的農(nóng)田無法得到有效灌溉。在以上兩個(gè)案例中，無論“缺水的稻田”還是“人為的干旱”，均說明建成的小農(nóng)水項(xiàng)目不能滿足農(nóng)民的正常灌溉需求，缺乏應(yīng)有的使用價(jià)值，因此其供給屬于供給不足型小農(nóng)水無效供給（S小農(nóng)水

其三，小農(nóng)水無效供給Ⅲ的生成。在“陜西岐山‘生銹’的機(jī)井”這一案例中，陜西省岐山縣機(jī)井為何“生銹”（長期閑置不用）？岐山縣北三抽水管理站的站長給出的答案是：農(nóng)民沒有需求——澆一畝地要花費(fèi)七八十元他們澆不起；抽水站沒有收益——農(nóng)民澆一畝小麥大概需要100方左右的水，抽這100方左右的水要耗電400度左右，這樣每畝地澆水一次約80元的收費(fèi)，抽水站并不賺錢。這樣，農(nóng)民和抽水站各有各的經(jīng)濟(jì)賬，最終導(dǎo)致農(nóng)民不愿澆地、抽水站不愿抽水的雙重不情愿局面的出現(xiàn)，結(jié)果導(dǎo)致機(jī)井的“生銹”。此外，機(jī)井“生銹”的關(guān)鍵原因還在于現(xiàn)在農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制發(fā)生了變化，高揚(yáng)程抽水站是個(gè)大泵量的，在一家一戶分散經(jīng)營的情況下，水抽上去之后單個(gè)農(nóng)戶用不了也用不起那么多水，而抽水站又是上世紀(jì)70年代建的，當(dāng)時(shí)建的時(shí)候農(nóng)業(yè)還不是一家一戶的分散經(jīng)營體制。在該案例中，機(jī)井的“生銹”說明了建成的小農(nóng)水項(xiàng)目與農(nóng)民的灌溉需求不相適應(yīng)——農(nóng)民不愿使用抽水站提供的灌溉水,抽水站也不愿供水，因此其供給顯然屬于供給過剩型小農(nóng)水無效供給（S小農(nóng)水>D小農(nóng)水）。進(jìn)一步地，這些小農(nóng)水項(xiàng)目的無效供給是因使用環(huán)節(jié)供求銜接失靈所致，因此，該案例中的小農(nóng)水無效供給屬于小農(nóng)水無效供給Ⅲ。

綜上不難發(fā)現(xiàn)，小農(nóng)水供給主體的“缺位”及管護(hù)經(jīng)費(fèi)的不足直接導(dǎo)致了小農(nóng)水的無效供給。（1）就小農(nóng)水無效供給Ⅰ而言，農(nóng)民主體的“缺位”在很大程度上導(dǎo)致了小農(nóng)水項(xiàng)目設(shè)計(jì)布局的不合理及質(zhì)量監(jiān)督的失范，因?yàn)樾∞r(nóng)水項(xiàng)目設(shè)計(jì)布局中農(nóng)民意見的缺失不僅會導(dǎo)致建成的小農(nóng)水項(xiàng)目不能滿足農(nóng)民的實(shí)際需求，而且也往往導(dǎo)致政府在小農(nóng)水項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督中同時(shí)扮演“運(yùn)動員”和“裁判員”雙重角色的局面，進(jìn)而導(dǎo)致了小農(nóng)水項(xiàng)目監(jiān)督的失范。（2）就小農(nóng)水無效供給Ⅱ而言，管護(hù)主體的“缺位”、管護(hù)經(jīng)費(fèi)的不足使得小農(nóng)水項(xiàng)目缺乏應(yīng)有的管護(hù)，進(jìn)而導(dǎo)致小農(nóng)水項(xiàng)目的正常灌溉功能喪失，小農(nóng)水供給不能滿足小農(nóng)水的實(shí)際需求。（3）就小農(nóng)水無效供給Ⅲ而言，管護(hù)主體特別是日常管理主體的“缺位”使得小農(nóng)水需求的個(gè)體性、分散性難以有效銜接小農(nóng)水供給（即灌溉服務(wù)供給）的整體性、集中性，并最終導(dǎo)致小農(nóng)水供給不能適應(yīng)小農(nóng)水的實(shí)際需求。因此，在現(xiàn)行制度背景下化解小農(nóng)水無效供給的基本思路應(yīng)是：重塑小農(nóng)水相關(guān)供給主體并在此基礎(chǔ)上打造小農(nóng)水“建”“管”“用”一體化供給平臺；在小農(nóng)水“建”“管”“用”一體化供給平臺的基礎(chǔ)上建立小農(nóng)水“建”“管”“用”一體化供給機(jī)制；構(gòu)建小農(nóng)水“建”“管”“用”一體化供給得以有效運(yùn)作的資金保障體系。

三、小農(nóng)水無效供給的治理路徑選擇

（一）打造小農(nóng)水“建”“管”“用”一體化供給平臺

一方面，重塑小農(nóng)水供給主體。（1）組建基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)。可考慮在有效整合現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利組織資源的基礎(chǔ)上，依據(jù)有關(guān)政策文件（如《關(guān)于進(jìn)一步健全完善基層水利服務(wù)體系的指導(dǎo)意見》）精神把基層水管單位改建為基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)。該基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)應(yīng)界定為縣水利局或水務(wù)局（縣級水利行政主管部門）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的延伸部門或派出機(jī)構(gòu)，代表縣水利局或水務(wù)局行使相應(yīng)的行政管理權(quán)。（2）組建農(nóng)民用水合作組織?？煽紤]在有效整合現(xiàn)有村莊基層組織資源的基礎(chǔ)上，依據(jù)國家有關(guān)政策文件（如2014年、2015年中央一號文件）精神，借鑒有關(guān)法律法規(guī)（如《農(nóng)民專業(yè)合作社法》）的相關(guān)規(guī)定，組建農(nóng)民用水合作組織。該農(nóng)民用水合作組織的性質(zhì)應(yīng)界定為以自愿組合、自主管理、追求公平、保本微利為基本原則的以用水農(nóng)民為主體的股份合作組織。（3）組建水利專業(yè)化服務(wù)組織?？煽紤]在有效整合縣水利工程隊(duì)（或水利建筑公司）、抗旱服務(wù)隊(duì)等（目前多為縣水利行政主管部門的二級機(jī)構(gòu)）組織資源的基礎(chǔ)上，借鑒一些地方“水利110”等的成功運(yùn)作模式組建水利專業(yè)化服務(wù)組織。該水利專業(yè)化服務(wù)組織的性質(zhì)應(yīng)界定為以市場化方式提供包括小農(nóng)水施工建設(shè)、維修養(yǎng)護(hù)在內(nèi)的準(zhǔn)公益性水利服務(wù)的專業(yè)化組織。

另一方面，重整和強(qiáng)化小農(nóng)水各供給主體的功能。（1）賦予基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)以下最基本的小農(nóng)水供給功能：代表縣水利局或水務(wù)局負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)水資源調(diào)配、小農(nóng)水項(xiàng)目建設(shè)資金安排、防汛抗旱及水利科技推廣；對農(nóng)民用水合作組織的組建提供支持，對農(nóng)民用水合作組織的日常運(yùn)行提供指導(dǎo)和監(jiān)督；對水利專業(yè)化服務(wù)組織的運(yùn)行狀況進(jìn)行有效監(jiān)督；協(xié)調(diào)和處理農(nóng)民用水合作組織間的關(guān)系。與此同時(shí)，把基層水管單位原承擔(dān)的小農(nóng)水日常管理功能配置給農(nóng)民用水合作組織，把基層水管單位原承擔(dān)的維修養(yǎng)護(hù)功能配置給水利專業(yè)化服務(wù)組織。（2）賦予農(nóng)民用水合作組織以下最基本的小農(nóng)水供給功能：動員農(nóng)民參與小農(nóng)水項(xiàng)目設(shè)計(jì)布局、質(zhì)量監(jiān)督及施工建設(shè)活動；動員農(nóng)民參與小農(nóng)水日常管理及相關(guān)經(jīng)營活動；動員農(nóng)民參與灌溉用水管理活動。（3）賦予水利專業(yè)化服務(wù)組織以下最基本的小農(nóng)水供給功能：進(jìn)行小農(nóng)水項(xiàng)目施工建設(shè)；為小農(nóng)水項(xiàng)目提供維修養(yǎng)護(hù)服務(wù)。

（二）建立小農(nóng)水“建”“管”“用”一體化供給機(jī)制

其一，構(gòu)建小農(nóng)水“建”的一體化供給機(jī)制。（1）政府投資建設(shè)機(jī)制：基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)直接管理小農(nóng)水項(xiàng)目建設(shè)資金（同時(shí)接受各方監(jiān)督）+農(nóng)民用水合作組織動員用水農(nóng)民參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)布局及質(zhì)量監(jiān)督+水利專業(yè)化服務(wù)組織負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工建設(shè)。（2）農(nóng)民自籌自建機(jī)制：農(nóng)民用水合作組織進(jìn)行項(xiàng)目申請和申報(bào)+項(xiàng)目立項(xiàng)后負(fù)責(zé)籌資（籌集相應(yīng)的配套資金）籌勞（動員農(nóng)民參與施工建設(shè)）或聘用水利專業(yè)化服務(wù)組織施工建設(shè)+基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)提供技術(shù)指導(dǎo)及對項(xiàng)目質(zhì)量、建設(shè)資金使用情況行監(jiān)督。

其二，構(gòu)建小農(nóng)水“管”的一體化供給機(jī)制。（1）基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)對農(nóng)民用水合作組織支持、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)及監(jiān)督機(jī)制：對農(nóng)民用水合作組織的組建提供政策、資金及技術(shù)等方面的支持+對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民用水合作組織的日常經(jīng)營管理活動指導(dǎo)、監(jiān)督及檢查+協(xié)調(diào)和化解轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民用水合作組織間的矛盾和糾紛等。（2）農(nóng)民用水合作組織與水利專業(yè)化服務(wù)組織銜接機(jī)制：水利專業(yè)化服務(wù)組織接受農(nóng)民用水合作組織委托對受損的小農(nóng)水項(xiàng)目進(jìn)行維修養(yǎng)護(hù)+農(nóng)民用水合作組織按照事先約定支付相應(yīng)的費(fèi)用。（3）農(nóng)民組織化參與機(jī)制：即農(nóng)民用水合作組織動員農(nóng)民參與小農(nóng)水日常經(jīng)營管理機(jī)制。

其三，構(gòu)建小農(nóng)水“用”的一體化供給機(jī)制。（1）基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)與農(nóng)民用水合作組織銜接機(jī)制：二者之間旨在協(xié)商解決灌溉供用水矛盾的定期（特別是在每年的灌溉季節(jié)）聯(lián)席會議機(jī)制+二者以供用水契約為紐帶的市場交易機(jī)制。（2）農(nóng)民用水合作組織與農(nóng)民銜接機(jī)制：農(nóng)民用水合作組織向內(nèi)部成員提供灌溉服務(wù)、內(nèi)部成員向農(nóng)民用水合作組織支付一定費(fèi)用（成員費(fèi)等）的市場化交易機(jī)制+農(nóng)民用水合作組織動員農(nóng)民參與制定用水計(jì)劃、參與引水配水活動等的動員機(jī)制+農(nóng)民用水合作組織對其內(nèi)部成員之間發(fā)生的水事爭端進(jìn)行調(diào)解和化解的糾紛處理機(jī)制。

（三）構(gòu)建小農(nóng)水“建”“管”“用”一體化供給機(jī)制有效運(yùn)作的資金保障體系

其一，加大財(cái)政資金投入力度。繼續(xù)推進(jìn)和實(shí)施小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)戰(zhàn)略；建立健全各級政府小農(nóng)水建設(shè)和管護(hù)資金投入隨財(cái)政支出同步增長的長效保障機(jī)制；將小農(nóng)水管護(hù)、更改等所需經(jīng)費(fèi)列入各級財(cái)政的“經(jīng)常性支出”項(xiàng)目，并在縣級財(cái)政設(shè)立相應(yīng)賬戶進(jìn)行專管；把小農(nóng)水日常管護(hù)納入“一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”政策范圍之內(nèi)。

其二，加大信貸資金支持力度。把對小農(nóng)水建設(shè)和管護(hù)的貸款業(yè)務(wù)并入政策性銀行，并由政府予以財(cái)政貼息優(yōu)惠；對金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)的農(nóng)田水利政策性融資業(yè)務(wù)予以減免營業(yè)稅等的稅收政策優(yōu)惠；構(gòu)建信貸與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相互合作的小農(nóng)水信貸資金風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制。

其三，拓寬社會資金籌措范圍。通過政策優(yōu)惠吸引社會資金向小農(nóng)水領(lǐng)域注入，例如，對參與小農(nóng)水項(xiàng)目投資建設(shè)的企事業(yè)單位，給予其減征一定比例企業(yè)所得稅優(yōu)惠；運(yùn)用市場機(jī)制吸引社會資金向小農(nóng)水領(lǐng)域注入，例如，以BOT及BT等形式參與小農(nóng)水建設(shè)和管護(hù)；運(yùn)用社會化機(jī)制吸引社會資金向小農(nóng)水領(lǐng)域注入，例如，在我國福彩、體彩發(fā)行實(shí)踐的基礎(chǔ)上，通過發(fā)行水利彩票為小農(nóng)水建設(shè)和管護(hù)籌措專項(xiàng)資金。

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The Generating Mechanism and the Governance Path of Small Irrigation Facilities’ Ineffective Supply

DU Wei-xuan

（TheSchoolofEconomics,HenanScienceandTechnologyUniversity,Luoyang471023,China）

The ineffective supply of small irrigation facilities is analyzed empirically through generation logic: the institutional environment change led to the function weakening of the supply subjects; the weakening of the supply subjects led to the supply mechanism failure; the supply mechanism failure led to the ineffective supply. The conclusion based on the theory and case analysis is that building the integrated supply platform and mechanism of “investment and construction”, “management and maintenance” and “usage in the irrigation” of small irrigation facilities, and constructing that funds guarantee system which promotes effective operation of the integrated supply mechanism are the basic governance paths to dissolve the ineffective supply of small irrigation facilities.

small irrigation facilities; supply mechanism; institutional environment; management and maintenance mechanism

2016-09-26

10.7671/j.issn.1672-0202.2017.02.001

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目（14BJY098）

杜威漩（1965—），男，河南洛陽人，河南科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)橹贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村發(fā)展。E-mail:duweixuan1@126.com

F323.213

A

1672-0202（2017）02-0001-08