基于寧夏國家級貧困縣調(diào)研的準扶貧政策創(chuàng)新及建議

李國安

摘 要：本文基于國家“實施精準扶貧、精準脫貧”政策措施，通過寧夏國際級貧困縣的實地調(diào)研、訪談歸納出目前各級政府和相關(guān)利益方在精準扶貧、精準脫貧政策實施過程中的問題及難題，深刻探討未來4年我國少數(shù)民族地區(qū)關(guān)于全面脫貧的政策創(chuàng)新與對策建議，為“十三五”期間少數(shù)民族地區(qū)更好地推進精準扶貧工作提供指導，為在2020年少數(shù)民族地區(qū)國家級貧困縣實現(xiàn)摘帽脫貧和全面建設(shè)小康社會目標提供理論參考。通過本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)：目前把收入作為貧困家庭唯一識別標準具有一定的局限性，部分受訪家庭戶認為建檔立卡工作中仍然漏掉了部分真正需要幫助的貧困戶；貧困村脫貧與返貧現(xiàn)象依然同時存在，缺乏對脫貧人口的動態(tài)跟蹤與精準監(jiān)測、管理；縣級政府扶貧資金不足，用途分散，效率低下，約束多；基層扶貧組織不健全，人員素質(zhì)較低；少數(shù)民族國家級貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)公共服務(wù)建設(shè)依然較為落后。針對目前存在的問題提出了政策建議：（1）健全貧困戶識別標準體系，因人因地施策、科學地推進精準扶貧戰(zhàn)略；（2）加強對政策轉(zhuǎn)移人口的跟蹤動態(tài)管理，合理安置，公平對待，防止返貧。（3）加快基層扶貧組織、隊伍的建設(shè)，精準設(shè)置專職扶貧公務(wù)員，明確權(quán)責；（4）充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，突出產(chǎn)業(yè)扶貧和解決農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)問題；（5）加大縣級專項扶貧資金的投入，整合、優(yōu)化資金的用途，減少審批程序；（6）重視貧困戶、貧困區(qū)域的協(xié)同發(fā)展，在扶貧時應突出“家庭戶”的地位。

關(guān)鍵詞：精準扶貧扶貧資金；產(chǎn)業(yè)扶貧農(nóng)村發(fā)展；對策建議

中國的農(nóng)村扶貧政策始于20世紀80年代中期，是在由政府主導下的全社會扶貧，政府主導扶貧政策的制定，同時主導資源和人員的調(diào)配，多年來，中央政府對貧困地區(qū)投入了大量的人力、物力和財力，同時倡導和鼓勵社會各界多方參與，通過行政的力量動員和安排黨政部門和大型國有企事業(yè)單位定點扶貧，有力地推進了貧困地區(qū)經(jīng)濟和農(nóng)村發(fā)展，尤其是少數(shù)民族地區(qū)更是發(fā)生了天翻地覆的變化，扶貧開發(fā)的成就舉世矚目[1]。截至2015年，寧夏貧困人口由101.5萬減少到58.1萬貧困發(fā)生率也由25.6%下降到14.5%，農(nóng)村貧困家庭戶大幅減少，收入水平快速、穩(wěn)步提高，生活質(zhì)量得以改善，民族貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施在一定程度上得以改善，最低生活保障制度不斷完善，農(nóng)村人地關(guān)系更是發(fā)生了天翻地覆的變化。我國扶貧開發(fā)基本已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)向鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。[2]推進新型城鎮(zhèn)化、推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度、促進城鄉(xiāng)公共資源合理分配，逐漸消除城鄉(xiāng)“二元制”結(jié)構(gòu)，成為建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)略。然而，少數(shù)民族地區(qū)由于歷史原因、資源稟賦、區(qū)位條件、基礎(chǔ)設(shè)施等諸多因素的制約，部分地區(qū)還存在著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱、基本公共服務(wù)水平低、群眾生產(chǎn)生活條件差的問題，面臨的發(fā)展障礙仍然較為突出，阻礙貧困地區(qū)發(fā)展的深層次矛盾依然存在，亟需各級政府特別是縣級政府和相關(guān)利益方創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制和政策，突破過去長久以來“輸血”式扶貧開發(fā)模式，因地制宜，加大智力扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、科技扶貧力度，統(tǒng)籌少數(shù)民族扶貧工作，把握家庭戶的實際需要精準滴灌，精準監(jiān)測、跟蹤管理的新路子，加快少數(shù)民族群眾脫貧致富。[3]從2014年開始，我國開始對國家級貧困縣尤其是民族地區(qū)全面實施精準扶貧、精準脫貧“摘帽”任務(wù)，該政策是我國新時期下扶貧開發(fā)的重點和核心內(nèi)容。開展精準扶貧戰(zhàn)略，核心是因戶因地施策，從致貧原因入手，明辨貧困類型，區(qū)分貧困差異，對癥下藥、精準滴灌、靶向治療。目前，少數(shù)民族地區(qū)貧困人口不僅規(guī)模大、分布廣，情況復雜，脫貧摘帽難度大，更重要的是少數(shù)民族國家級貧困縣地區(qū)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型、貧困家庭是否脫貧事關(guān)2020年全面建成小康社會目標的成敗。文章旨在通過寧夏回族自治區(qū)典型區(qū)域的調(diào)查，歸納并分析目前少數(shù)民族地區(qū)新時期下實施的精準扶貧、精準脫貧政策過程中的主要問題及障礙，進一步探討未來4年我國少數(shù)民族地區(qū)全面脫貧攻堅政策創(chuàng)新與對策建議，希望能為“十三五”期間民族地區(qū)更好地開展精準扶貧工作任務(wù)提供必要的指導，為實現(xiàn)全面脫貧摘帽任務(wù)，建成小康社會目標提供理論參考。

1 精準扶貧的內(nèi)涵

2013年，總書記在調(diào)研時，就提出“精準扶貧”概念，重點強調(diào)扶貧任務(wù)要“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”，并指出“實施扶貧開發(fā)，不僅要整體聯(lián)動、有普遍的要求和策略，還要強調(diào)重點、突出對特困村和特困戶的幫扶”。2015年6月，習總書記在貴州省組織召開的“部分省區(qū)市扶貧攻堅與‘十三五時期經(jīng)濟社會發(fā)展座談會”上重點強調(diào)“扶貧開發(fā)貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”，并積極提出“四個一批”、“六個精準”等精準扶貧開發(fā)理念和攻堅計劃?！八膫€一批”指通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫(yī)療救助扶持一批，從而實現(xiàn)貧困人口精準脫貧?！傲鶄€精準”指扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。

2 調(diào)研數(shù)據(jù)分析

2.1調(diào)研方案

按照統(tǒng)計原理，此次調(diào)研分成3組，分別對寧夏回族自治區(qū)國家級貧困縣海原縣和同心縣等貧困地區(qū)開展調(diào)研，共覆蓋兩個縣，隨機抽選了四個村105個家庭戶，開展了對當?shù)卣畬嵤┑木珳史鲐氄咔闆r的調(diào)研，同時深入該貧困地區(qū)實地考察具體落實程度，對個扶貧開發(fā)的各利益方（4名村干部，39戶貧困家庭、11戶脫貧家庭、52戶非貧困家庭）進行相關(guān)問題的問卷調(diào)研和訪談，共獲得有效調(diào)查問卷102份。

2.2 調(diào)研問卷的統(tǒng)計分析

受訪的農(nóng)戶的年齡結(jié)構(gòu)主要集中在36-60歲之間，比例達到67%，貧困縣的村落的勞動力較少；同時接受調(diào)查的家庭戶成員受教育程度普遍較低，初中及以下學歷的高達81%，而非貧困家庭人口學歷基本上在高中及以上。半數(shù)以上的受訪農(nóng)戶極其重視國家開展的精準扶貧政策，然而具體了解精準扶貧政策的農(nóng)戶戶僅有31%的人，而且在貧困家庭中，有51.85%的人認為當前的精準扶貧政策對自己有幫組。

2.2.1 基礎(chǔ)設(shè)施幫扶是貧困縣村落家庭戶的最大需求

通過此次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，幾乎所有貧困戶都有強烈的脫貧遺失，然而受制于自然條件，希望政府能在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金、農(nóng)業(yè)技能培訓、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，提供就業(yè)機會、社會保障等方面提供幫扶，分別占樣本的52%、12%、12%、13%、11%。加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是貧困戶的最大訴求，其中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是貧困戶的主要收入來源，達到了75%，有大部分農(nóng)戶希望通過發(fā)展村里的特色農(nóng)產(chǎn)品和養(yǎng)殖來增加收入以脫貧致富，還有少數(shù)農(nóng)戶希望政府能設(shè)立門檻較低的農(nóng)村創(chuàng)業(yè)專項資金，加之自己已有的相關(guān)技術(shù)，自主創(chuàng)業(yè)以幫助家庭致富。

2.2.2 特定區(qū)域的貧困戶需求反映了致貧因素的差異性

區(qū)域內(nèi)不同功能區(qū)域有著各自不同的經(jīng)濟利益和不同程度的相互依存關(guān)系，區(qū)域區(qū)位條件較好的地區(qū)一般擁有較好的資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而落后區(qū)域擁有土地、原材料、勞動力和生態(tài)資源優(yōu)勢[4]如我國少數(shù)民族地區(qū)多分布在自然環(huán)境惡劣的區(qū)域，由于資源、觀念和環(huán)境的限制，貧困縣的貧困差異也有極大地不同，致貧因素和類型更是存在區(qū)域性特征。此次實地調(diào)研、考察發(fā)現(xiàn)，就寧夏而言，貧困家庭戶致貧的原因是農(nóng)戶主要從事低級、分散、小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，收入渠道單一，比例達到了40%，然而在自然環(huán)境惡劣的該區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的好壞主要取決于降水量的多寡，基本上是屬于看天吃飯的地區(qū)；同時，占30%的農(nóng)戶認為家庭缺乏足夠的勞動力也是該地區(qū)貧困家庭的重要因素，從問卷和實地考察得知，該區(qū)域的家庭戶成年勞動力且能夠勞動的人數(shù)較少，大都數(shù)家庭至少都有2個及以上子女需要撫養(yǎng)，比例達到了54%，卻只有1個勞動力的家庭占到了46%；農(nóng)業(yè)技能和素質(zhì)低、子女上學負擔重，自然災害和突發(fā)事件、撫養(yǎng)老人和疾病等都是該民族地區(qū)貧困戶陷入貧困的重要因素。

貧困戶的貧困需求也也有極大的差異，缺乏勞動力、家庭成員撫養(yǎng)和贍養(yǎng)負擔較重的貧困戶極力希望政府能夠切實給予相關(guān)社會保障幫扶，減輕家庭負擔；那些認為因自然環(huán)境惡劣致貧的貧困戶希望政府能夠改善基礎(chǔ)設(shè)施，幫組他們抵抗自然災害。我們還了解到，部分農(nóng)戶的子女雖有一技之長，主觀上想通過自己創(chuàng)業(yè)來改變現(xiàn)狀，然而缺乏啟動資金和相應的社會環(huán)境，這部分人希望他們能得到資金上的大力支持。由此可知，貧困戶的致貧因素及訴求與該區(qū)域特定的貧困特征是相吻合的。

2.2.3 貧困戶的年齡結(jié)構(gòu)影響幫扶訴求

60歲以上的貧困戶的訴求多數(shù)為社會保障、醫(yī)療和解決生活困難，相應在自主創(chuàng)業(yè)和主動生產(chǎn)方面的意愿降低，明顯趨于保守，此年齡階段的貧困戶大都選擇“節(jié)源”型幫扶，這說明解決自己生活問題是60歲以上的貧困戶最為迫切的訴求，當然，仍有部分貧困戶有一定的生產(chǎn)意愿。

60歲以下的人雖以從事種植業(yè)為主，但有不少人通過外出務(wù)工和經(jīng)商獲得收入來源，這部分人的主要幫扶訴求希望獲得相關(guān)技能尤其是勞動轉(zhuǎn)移技能和資金上的支持，由于他們年輕力壯，勞動能力和抵御風險能力都較強，強烈希望通過創(chuàng)業(yè)和發(fā)展特色農(nóng)業(yè)來脫貧致富，相比較于45歲以上的貧困戶，對社會保障和醫(yī)療的訴求比例要小，這表明年齡越小，主觀上越希望提升自身能力獲得持續(xù)的收入，屬于積極開源型，即貧困戶對“生產(chǎn)發(fā)展型幫扶”的訴求較大。

2.2.4 自然條件影響貧困戶發(fā)展區(qū)域特色農(nóng)業(yè)

在調(diào)查的農(nóng)戶中，約有46%的貧困戶都擁10畝土地左右，且田地集中連片，特別適合規(guī)?；N植，占47%的農(nóng)戶都希望從事村里特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，部分家庭戶也通過種植枸杞、葵花、核桃等實現(xiàn)了脫貧，然而許多貧困戶主要的作物卻是經(jīng)濟價值較低的玉米，附加值不高，收入有限，尚處在貧困中的家庭也希望種植經(jīng)濟附加值較高的作物增加收入，然而該地區(qū)歷來較為干旱，年降水量較少，加之相應的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)配套設(shè)施很落后，尤其是灌溉條件較差，這嚴重制約了村里特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，盡管貧困戶有發(fā)展特色農(nóng)業(yè)的強烈積極性，但自然條件帶來的風險令他們望而卻步。因而，如何突破自然環(huán)境的制約，加強對貧困戶的相關(guān)農(nóng)業(yè)技能的培訓，因地制宜地建立完備的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)配套設(shè)施系統(tǒng)成為了真正扶貧致富是否成功的決定性因素，這也是當前政府轉(zhuǎn)變由過去輸血式扶貧模式到貧困戶自己造血模式所面臨的重要難題。

2.2.5 貧困戶的參與度影響扶貧效果

貧困戶參與度指的是貧困家庭戶參與制定村級扶貧計劃、規(guī)劃和相關(guān)扶貧利益方的互動程度。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，積極了解國家精準扶貧政策、與扶貧幫扶隊建立緊密聯(lián)系和參與村級扶貧規(guī)劃討論的農(nóng)戶對自己是否能夠擺脫貧困有較強的信心，農(nóng)戶表示，通過積極參與，一方面加深自身對扶貧政策的理解，重要的是還能夠讓扶貧相關(guān)利益方精確地了解自己的困難和致貧的根本原因，從而對癥下藥、精準滴灌。

3 精準扶貧政策問題剖析

3.1 完全以家庭收入作為貧困戶的唯一識別標準存在缺陷

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貧困戶的識別中有貧困戶漏選現(xiàn)象，即真正需要幫扶的人不再扶貧對象之中，有15%的被訪家庭戶認為建檔立卡中漏選了一些真正需要幫扶的貧困戶。根據(jù)貧困內(nèi)涵的層次，貧困不僅指收入貧困，還包括人類貧困（如教育、健康貧困等）、知識貧困（如信息貧困）、以及生態(tài)貧困，這四類貧困體現(xiàn)出遞階層次的形式：收入貧困體現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展向度、人類貧困體現(xiàn)出人類發(fā)展向度，知識貧困體現(xiàn)知識經(jīng)濟社會發(fā)展向度，生態(tài)貧困體現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展向度，逐層遞進。[5]目前，我國識別貧困戶的主要標準是依據(jù)收入狀況，用收入水平高低描述和分辨貧困程度具有一定的合理性，但其在識別貧困戶時仍然有一定的缺陷，實施困難，具有難選、漏選的問題。一方面，農(nóng)戶個體真實收入很難準確、及時獲知，而且測量難度很大，統(tǒng)計范圍也難以確定，所以收入識別標準很難操作，依據(jù)收入標準所分辨的貧困戶和非貧困戶差異很小。另一方面，收入無法全面反映農(nóng)戶的貧困狀況，更不能反映除收入外的其他方面的貧困狀況，如因疾病、學習、婚姻等導致的貧困。由于沒有科學、可靠的收入統(tǒng)計口徑，盡管有具體的貧困標準線，統(tǒng)計方依舊難以按收入多寡來區(qū)分貧困與否，因而只能憑借助村民民主評選出或由村民集體推薦等方法實現(xiàn)貧困戶的選擇。雖然該辦法操作便利，但存在較強的主觀性和隨意性，極易受人操控，致使漏掉真正的貧苦戶。另外，由于指標有限，無法完全滿足每個人的訴求，處在貧困邊緣但又確實貧困的農(nóng)戶很容易被忽略，這會加劇農(nóng)戶之間的矛盾。

3.2 農(nóng)村缺乏對貧困戶的跟蹤管理，尤其是政策性轉(zhuǎn)移人口

目前，由于精準扶貧機制尚不完善，扶貧相關(guān)利益方僅重視如何降低相關(guān)脫貧指標，忽視扶貧的重要過程。由于貧困家庭所處的地理位置、具備的知識技能不佳，等多地暴露于風險事件（如自然災害），加之窮人擁有可以用于風險管理的資產(chǎn)少，貧困家庭更加具有脆弱性，這一觀點已經(jīng)廣為接受[6]經(jīng)過此次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多脫貧戶自主發(fā)展能力和承受風險能力仍然較弱，因災、病和社會適應性弱等原因返貧率仍然較高，比如，不少生態(tài)移民等政策性轉(zhuǎn)移人口表示，轉(zhuǎn)移前的所在地給予了一次性的幫扶，暫時性地到了城鎮(zhèn)，但是對于沒有任何技能和持續(xù)收入來源的轉(zhuǎn)移入口，面對較高的生活水平壓力，不得不重新回到臨近的農(nóng)村，依舊過著貧困的生活，基層缺乏一套對貧困戶狀態(tài)動態(tài)監(jiān)測、跟蹤管理科學、系統(tǒng)的機制，這樣很易造成“被脫貧”、現(xiàn)象。

3.3 村級扶貧組織不夠健全，缺乏高素質(zhì)的專門幫扶隊伍

精準扶貧成功的關(guān)鍵在于基層組織能否高效地落實相應的具體政策和規(guī)劃，是保證精準到戶的基本單元，基層隊伍扶貧工作任務(wù)繁重、責任巨大，因而擁有一支素質(zhì)高、積極性高、覺悟性高、行動力高的幫扶隊伍對于具體開展扶貧開發(fā)的行動有位重要，但由于扶貧組織結(jié)構(gòu)缺乏征對性，實施隊伍人員不足，通常是一人兼職多種植物的功能，且這些基層人員文化水平較低，有的甚至僅有小學水平，這很難適應極其繁重的扶貧工作任務(wù)。另外，受訪的村干部表示，他們連最基本的穩(wěn)定的辦公地點都沒有，管理扶貧日常工作的人員一班都是自己在家里進行，扶貧工作力量和組織薄弱，尤其是村、鎮(zhèn)兩級缺少專職、穩(wěn)定的幫扶工作人員，村一級幫扶工作任務(wù)主要由村干部全部承擔，這極大地降低了扶貧策略的科學性和準確性。

3.4 缺乏扶貧資金，使用效率低，門檻高

調(diào)研國家級貧困縣基層單位大多認為財政給予專項扶貧資金基本無法滿足扶貧任務(wù)需求，通過層層分解，最后，村級組織獲得的扶貧資金滿足不了整體的扶貧要求，加之國家級貧困縣自身財力薄弱，分配資金的能力欠缺，這更加劇了村級扶貧資金的到位難度。如，同心縣楊家灣村的村支書表示，他根據(jù)村里的貧困狀況和實際扶貧要求制定了一系列規(guī)劃，然而就因為扶貧資金不足、資金使用的諸多限制、門檻高而無法付諸于實踐，另外，由于扶貧資金少而分散致使使用效率低，發(fā)揮不了規(guī)模效應，扶貧效果往往達不到既定的要求。如，有村民表示，盡管知道有專項的互助資金，但卻完全不知道如何獲取及使用，使用過互助資金的對其的反饋也不是很看好，認為資金太少基本做不了什么，因為程序麻煩而干脆不用的現(xiàn)象很普遍。

3.5 貧困縣的基礎(chǔ)建設(shè)較落后，尤其是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)配套設(shè)施，亟須改善

多年來，盡管國家和地方在這些國家級貧困縣投入了大量的基建資金，貧困區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也在一定程度上得以改觀，但村與村之間，村與主干道之間的公路仍然非常落后，部分貧困縣交通通達程度較差，這也極大地限制該區(qū)域持續(xù)發(fā)展的重要因素，如某縣村里道路泥濘，居住環(huán)境十分惡劣，目前還尚未實現(xiàn)便利通達。與此同時，某些區(qū)域鄉(xiāng)村公路規(guī)劃時缺乏對本地區(qū)交通需求和地理環(huán)境狀狀況進行深入的研究，部分道路重復建設(shè)更是造成了許多不必要的建設(shè)浪費。此外，貧困縣地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)配套設(shè)施、水利灌溉、特色農(nóng)業(yè)技能推廣度都十分薄弱，加上信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)落后、區(qū)域較為封閉、交通物流成本較高極大地提高了產(chǎn)品的交易成本，這嚴重阻礙了本村農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。52%的被調(diào)研農(nóng)戶希望能加快農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)配套設(shè)施的建設(shè)，尤其是加大對水利灌溉系統(tǒng)和農(nóng)業(yè)技能培訓的投入，同時，要求在飲水、信息、網(wǎng)絡(luò)、住房、交通等方面能的以改善。貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是貧困戶脫貧的最基本的保障，它的好壞直接影響扶貧政策的落地實施。

4 政策建議

4.1 健全貧困戶識別標準體系，因人因地施策、科學地推進精準扶貧戰(zhàn)略

為推進精準扶貧工作的精確到戶，實現(xiàn)靶向治療，需要在目前已有的貧困戶識別標準和立卡建檔工作的基礎(chǔ)上進一步完善建檔工作信息與相關(guān)資產(chǎn)登記相結(jié)合，強化各個組織、部門之間合作，緊緊依靠大數(shù)據(jù)、云計算系統(tǒng)管理貧困家庭的基本數(shù)據(jù)信息。同事，為了更加精準地對癥下藥，精確滴灌，要進一步從多方位、深程度、客觀地測量貧困家庭、貧困地區(qū)。改變原來僅以收入作為唯一的衡量貧困的指標，要將家庭戶收入和生產(chǎn)能力、可剩余支配能力、購買能力、抵抗市場風險能力有機結(jié)合起來，建立貧困家庭識別與區(qū)分標準的綜合指標體系。依據(jù)貧困區(qū)域和類型的差異性，精準扶貧應重點對貧困戶進行分區(qū)（片區(qū)、流域）、分類（不同對象）、分級（貧困程度）識別，建立扶貧家庭戶實時動態(tài)數(shù)據(jù)庫，加強與貧困戶實時聯(lián)系和跟蹤管理，對待不同貧困程度的貧困戶要因人實施差異化的精準幫扶措施。例如，對60歲以上生產(chǎn)能力較差的貧困人口政府要重點解決其生活困難，相應的政策性社會保障要有必要的傾斜；而對于60歲以下，特別是具有較強生產(chǎn)能力和勞動積極性的貧困戶，政府更多的應在給予最低生活保障的同時更要加強農(nóng)業(yè)技術(shù)的幫扶，對于那些勞動能力較強的貧困戶主要以勞動轉(zhuǎn)移技能培訓和資金上的幫扶為主。

扶貧活動的開展需要一套科學的瞄準機制，而瞄準機制的確立又依賴于科學的貧困監(jiān)測，因此扶貧監(jiān)測對于扶貧活動的開展至關(guān)重要，尤其是村級瞄準機制的建立與完善。[7]扶貧開發(fā)工作是一個長期、連續(xù)、動態(tài)的過程，因而為防止貧困戶重新返貧，要建立貧困戶的退出指標體系和脫貧戶生活狀態(tài)實時監(jiān)測系統(tǒng)，適時幫扶，解決返貧、被脫貧問題、不斷鞏固脫貧果實，比如，對于脫貧戶，要實時、連續(xù)監(jiān)測其目前的生活、家庭變化狀況，依據(jù)與本地區(qū)的整體生活條件標準對比，即時改變幫扶對策。

4.2 加快基層扶貧組織、隊伍的建設(shè)，精準設(shè)置專職扶貧公務(wù)員，明確權(quán)責

縣一級是中國農(nóng)村扶貧的基本單位，在整個農(nóng)村扶貧工作中處于非常重要的地位。它的重要性突出表現(xiàn)在對縣內(nèi)貧困社區(qū)和貧困人口的選擇和瞄準。而這種瞄準的準確性直接影響整個扶貧政策和投資的扶貧效果。扶貧資金的投向、扶貧項目的實施地點和項目能不能取得扶貧效果，在很大程度上取決于縣扶貧領(lǐng)導小組和扶貧部門的決策。[8]通過本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村級扶貧組織及其混亂，扶貧管理人員缺乏且素質(zhì)有待提高，因而，健全貧困地區(qū)縣、鎮(zhèn)村等基層扶貧組織，精準設(shè)立扶貧專業(yè)管理人員，提高扶貧管理人員的素質(zhì)，明確扶貧管理開發(fā)人員的具體職責和權(quán)限成為了當前基層扶貧的重要工作，也是實現(xiàn)寧夏民族國家級貧困縣地區(qū)脫貧摘帽的基礎(chǔ)和核心。一方面，積極落實扶貧管理人員駐村機制，加強扶貧管理支援與扶貧對象的聯(lián)系，實時反饋、解決幫扶過程中的問題；另一方面，積極探索新的幫扶方式，吸引高校畢業(yè)生從事扶貧開發(fā)基礎(chǔ)工作，設(shè)置扶貧專職公務(wù)員，明確專職公務(wù)員的權(quán)責，以優(yōu)厚的待遇提高其工作積極性，從而提升扶貧工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

4.3 充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，突出產(chǎn)業(yè)扶貧和解決農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)問題

調(diào)研的貧困縣區(qū)域多數(shù)貧困家庭缺乏勞動力，在家的普遍都是婦女和小孩兒，許多土地都為充分的發(fā)揮作用，由于種植技術(shù)、資金、勞動力和傳統(tǒng)觀念的限制，依然種植的一些經(jīng)濟價值較低的農(nóng)作物，然而許多受訪農(nóng)戶表示想通過發(fā)展本村的特色農(nóng)業(yè)，形成一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)鏈解決自身就業(yè)和致富。為此，貧困縣區(qū)域可以因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，突出產(chǎn)業(yè)扶貧在幫扶中的重要地位，就地解決剩余勞動力的就業(yè)問題，通過這種方式，不僅可以吸引外出務(wù)工人人員返鄉(xiāng)從事特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，增強扶貧的隊伍，還能借助返鄉(xiāng)人員在外學到的相關(guān)技術(shù)和觀念推進產(chǎn)業(yè)扶貧的進程。同時，由于農(nóng)戶資金不足，相關(guān)扶貧機構(gòu)應積極地幫助農(nóng)戶解決初始投入資金問題，建立特色農(nóng)業(yè)發(fā)展的專項幫扶資金，設(shè)置農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓、指導機構(gòu)，打通農(nóng)戶產(chǎn)品與銷售市場的信息獲取通道，全方位地做好農(nóng)戶發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的保障工作。讓產(chǎn)業(yè)扶貧成為扶貧開發(fā)工作的重心，只有這樣才能真正的實現(xiàn)貧困地區(qū)走向小康。

4.4 加大縣級專項扶貧資金的投入，整合、優(yōu)化資金的用途，減少審批程序

從與村干部的訪談中得知，他們紛紛表示村級扶貧資金較少，且資金的下方要經(jīng)歷層層審批，獲取的難度大，時間較長，扶貧開發(fā)工作進程緩慢。鑒于此，縣級政府理應強化整合扶貧資金，協(xié)調(diào)各個部門的扶貧開發(fā)工作，合理布局資金的分配模塊，強化資金使用的集中程度，把有限的資金集中用在最需要解決的基層扶貧開發(fā)工作上，即集中力量扶貧，穩(wěn)步、快速提升扶貧開發(fā)工作的效果與效率。逐漸擴大基層組織的資金運用與人事調(diào)整、管理權(quán)限，加強各級組織資金使用的監(jiān)管。給予基層扶貧組織尤其是村級機構(gòu)一定的財權(quán)，準許村級機構(gòu)依據(jù)貧困村最為迫切的現(xiàn)實需要，靈活地使用扶貧資金，同時，在這一過程中，上級管理部門可通過實時檢查、督促或第三方評估的模式來加強扶貧資金的監(jiān)管力度，從而避免資金靈活使用而導致的違法亂紀問題。扶貧項目是否精準，基層組織和人員最有發(fā)言權(quán)，不少受訪干部建議上級應簡政放權(quán)，把扶貧資金項目的申報權(quán)下放到縣。這樣，貧困村農(nóng)戶更清楚他們的直接利益和應該申報的迫切困難，應給予縣級、村級部門更加靈活的項目資金使用自主權(quán)、調(diào)配權(quán)，由貧困村農(nóng)戶代表民主甄選對貧困戶增收和生產(chǎn)生活條件改善作用顯著的扶貧項目。

4.5 重視貧困戶、貧困區(qū)域的協(xié)同發(fā)展，在扶貧時應突出“家庭戶”的地位

加快貧困區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，是實現(xiàn)貧困農(nóng)村內(nèi)生性、造血式發(fā)展，根本解決貧困區(qū)域人口的重要基礎(chǔ)。通過科學、合理地推行扶貧開發(fā)政策、推進扶貧開發(fā)精準化[16]，可以最大程度地發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢和區(qū)域特色，從而促進貧困地區(qū)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展，在今后4年里，精準扶貧、精準脫貧應重視貧困區(qū)域和貧困戶的協(xié)同發(fā)展，一方面，加強貧困區(qū)域的重大基礎(chǔ)設(shè)施、土地整治、生態(tài)治理工程等的建設(shè)和治理，為貧困地區(qū)的農(nóng)戶提供一個較好的硬件環(huán)境，打好基礎(chǔ)；另一方面，充分發(fā)揮貧困區(qū)域特有的生態(tài)資源、特色農(nóng)業(yè)的后發(fā)優(yōu)勢，在以貧困家庭戶為主體，相關(guān)的基層幫扶機構(gòu)和隊伍為輔的指導相結(jié)合，營造一個良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，同時精準幫扶迫切需要的農(nóng)戶。隨著推進扶貧區(qū)域的整體功能轉(zhuǎn)型，到2020年全面消除貧困區(qū)域的貧困人口，促使國家級貧困縣貧地區(qū)由生活型向生態(tài)型轉(zhuǎn)變。同時，受貧困家庭和農(nóng)戶個體的能力約束，仍有一些貧困家庭或個體存在。這部分人的生活變化和福利改善，需要進一步推進精準扶貧策略，以及低保兜底的途徑給予妥善安置。

參考文獻

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