淺析環(huán)境立法目的

周路路+許麗君

摘要：我國1989年《環(huán)境保護法》的立法目的已經無法滿足環(huán)境保護的現(xiàn)實需求，而可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設理念作為環(huán)境立法的目的，已經成為環(huán)境立法的國際化發(fā)展趨勢，無論從表述還是價值理念的追求上，我國環(huán)境立法的目的均有待完善。本文結合《環(huán)境保護法修正案（草案）》簡要論述我國《環(huán)境保護法》立法目的的演進，以把握環(huán)境立法的發(fā)展脈絡和變化趨勢；從《環(huán)境保護法》第1條入手，以條文解讀為切入點具體分析文本四個方面的內容，旨在廓清條文所涉及概念的內涵。

關鍵詞：環(huán)境保護；立法目的；生態(tài)文明；可持續(xù)發(fā)展；法治

我國關于環(huán)境立法目的的討論由來已久，從1979年《環(huán)境保護法（試行）》（以下簡稱《環(huán)保法（試行）》）到1989年《環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)保法》），再到目前提上全國人大立法日程的《環(huán)保法》的修改，有關修訂《環(huán)保法》的呼吁一直不斷。從《環(huán)保法（試行）》到《環(huán)保法修正案草案（二）》，環(huán)境立法目的的理論基礎發(fā)生了根本性改變。但是《環(huán)保法修正案草案（二）》中將“保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”改為“為保護和改善環(huán)境”，這種簡化表述將引發(fā)對“環(huán)境”的重新理解。下文中，筆者將結合《環(huán)保法修正案草案（二）》的修改，對《環(huán)保法》第1條的文本內容展開討論。

一般認為，《環(huán)保法》第1條包含了四個方面的內容：保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境；防治污染和其它公害；保障人體健康；促進社會主義現(xiàn)代化建設的發(fā)展。筆者將對比《環(huán)保法修正案草案（二）》的對第1條的修改，對這四個方面分別進行分析，以廓清作為《環(huán)保法》立法目的相關概念的基本內涵，為進一步探討《環(huán)保法》立法目的的理論深意奠定對話基礎。

一、保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境

“保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”確定了《環(huán)保法》的主要保護對象，即“生活環(huán)境”與“生態(tài)環(huán)境”，但以并列的形式出現(xiàn)的環(huán)境保護對象，兩者存在語義上的重復?！董h(huán)保法修正案草案（二）》將“保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”直接簡化為“保護和改善環(huán)境”，在一定程度上解決了語義上重復的問題，但同時也引發(fā)了對“環(huán)境”一詞的重新界定的問題。

1.生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境的語義重復

環(huán)境是現(xiàn)代社會使用率頗高的詞語，一般將其定義為“環(huán)繞某一中心事物，并與之相對、相關的周圍事物”，“相對于中心事物來說的，圍繞中心事物并對該事物產生某些影響的所有外界事物，統(tǒng)稱環(huán)境”。①中心不同、環(huán)境的含義和范圍也不一樣。“生活環(huán)境”指以人的活動為中心、與人類生活密切相關的周圍事物的總和，所以生活環(huán)境的核心是人，側重于強調與人類相關的生存環(huán)境狀況；而“生態(tài)環(huán)境”則指以圍繞自然為中心、與人類和生物生存和發(fā)展密切相關的，影響人類生活和生產活動的各種自然力量的總和，生態(tài)環(huán)境強調環(huán)境內部諸要素的互動性，即一切環(huán)境范圍內的全部生物、非生物間的互動關聯(lián)性。生態(tài)系統(tǒng)包括人，人是人類生態(tài)系統(tǒng)的一個組成部分。筆者認為，生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境語義上的重復性，根據利益平衡理論，極易導致環(huán)境立法目的雙重加強，即對人類“生活環(huán)境”進行雙倍保護。因此，實踐中往往過度重視人類生活環(huán)境質量的提高，而忽視生態(tài)環(huán)境中其他要素的保護后果?！董h(huán)保法修正案草案（二）》將“保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”直接簡化為“保護和改善環(huán)境”，解決了兩者語義上的重復問題，但同時也帶來了新問題，即對“環(huán)境”內涵的重新界定。

2.“環(huán)境”的新認識

“環(huán)境”的內涵從簡單的自然環(huán)境、物理環(huán)境發(fā)展到現(xiàn)代的社會環(huán)境、人文環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、原生環(huán)境、次生環(huán)境等具有豐富內涵的綜合性環(huán)境概念。“環(huán)境”一般有廣義與狹義之分，廣義的環(huán)境側重于系統(tǒng)平衡的生態(tài)性概念，是一個眾多要素的綜合體，具有整體性、關聯(lián)性，往往以系統(tǒng)形式存在。狹義的環(huán)境僅指自然環(huán)境、物理環(huán)境、環(huán)境中的自然因素。筆者認為，《環(huán)保法修正案草案（二）》中的“環(huán)境”應做狹義理解，理由如下：第一，簡化表達，避免了“生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境”語義重復的問題，是立法技術的進步。第二，廣義的“環(huán)境”概念，包含的層次太多，將所有環(huán)境均納入環(huán)境保護范圍，不具可能性。一方面，法律的保障功能是有限的，環(huán)境法的目的應當具有選擇性，因此不可避免的對所保護的法益有所側重，應重點保護自然環(huán)境。另一方面，結合我國環(huán)境保護的現(xiàn)實能力，對《環(huán)保法》保護對象范圍的擴大，應在能力范圍內逐步推進。第三，從法律條文表述的邏輯言，從環(huán)境到生態(tài)文明建設、可持續(xù)發(fā)展的過渡，是從初級到高級、從特殊到普遍的過渡，屬于立法目的遞進式發(fā)展，更符合邏輯。第四，從立法結構上而言，保證法律整體統(tǒng)一性?！董h(huán)保法》第2條對“環(huán)境”作了法律上的特別界定，即“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體”，恰恰是對第1條環(huán)境立法目的的回應，第2條的“環(huán)境”與第1條的“環(huán)境”在內涵上應具有邏輯上的一致性。

二、防治污染和其他公害

“防治污染和其它公害”是《環(huán)保法》解決環(huán)境問題的著眼點與落腳點，“防”與“治”表達了解決環(huán)境問題的手段要求，“污染與公害”是手段應對的對象，即要求針對環(huán)境污染與公害積極采取事前預防與事后治理的手段措施。

1.“公害”的概念

環(huán)境法上的“公害”，強調人類活動引起的損害在區(qū)域上的廣泛性和受害主體的不特定性，尤其包括“不特定多數人的生命、健康和財產的損害”。例如呂忠梅教授對“公害”的定義：“由于人類活動導致的環(huán)境污染和環(huán)境破壞所產生的對不特定多數人的損害，通常稱之為公害?！雹谌毡竞臀覈_灣地區(qū)都將“由人類活動引起的環(huán)境問題”界定為公害，并排除環(huán)境自身變化導致的環(huán)境問題。日本《公害對策基本法》，“由于工業(yè)或人類其他活動所造成的相當范圍的大氣污染、水質污染、土壤污染、噪聲、振動、地面沉降及惡臭，以致危害人體健康或者生活環(huán)境的現(xiàn)象”對“公害”定義，要求達到“相當范圍”的程度要求以及“人體健康或者生活環(huán)境”的對象標準。綜上，公害具有以下特性：人為性，即由人類活動導致的，主要源自工業(yè)污染；危害對象是人與環(huán)境；以造成“不特定多數人”傷害為標準；造成危害范圍廣。但是，這種公害的定義存在一定的缺陷，未明確對“不特定物種”的侵害是否屬于公害范疇。環(huán)境保護的視野不能僅局限于保護人的利益，還應當將保護的范圍擴充到其他物種，著眼于生態(tài)環(huán)境中諸要素的共同保護。

2.污染與其他公害

“防治污染與其他公害”包括三層含義：污染和公害都是防治的對象；污染屬于公害的一種；防治的對象是公害和可能造成公害的嚴重污染。因此，這種表述容易引起誤解，即《環(huán)保法》防治的污染是“可能導致公害的污染”，對危害輕微的污染不列入環(huán)境保護范圍。而污染具有漸變性，是量變積累和逐漸加深的過程，污染初期往往被忽視，直至污染態(tài)勢擴大到嚴重破壞的程度，才會引起重視。污染與公害并不是一個概念，污染可能導致公害，但并不是所有的污染都是公害，所以應當將污染與公害加以區(qū)分，且無論是嚴重污染還是輕微污染，均應被防治。我國《環(huán)保法》中并沒有明確的“公害”內涵，只強調了作為公害典型的“污染”，因此無法確定“其他公害”的外延，具有模糊性，是立法的不足。筆者認為，《環(huán)保法》應對“公害”進行的界定，明確給出與環(huán)保現(xiàn)狀匹配的“公害”定義，“公害”的定義應包含導致公害的緣由、公害的標準、公害的對象、公害的種類以及公害的范圍等基本要素，以掃除法律規(guī)定盲區(qū)，消除理解歧義，彌補立法不足。

endprint

三、保障人體健康

《環(huán)保法》立法目的僅規(guī)定健康權一個方面，而對環(huán)境權的主要方面，即“過健康而富有成果的生活的權利”未予規(guī)定，進而導致公民行使環(huán)境權時缺乏理論依據。筆者認為，環(huán)境權作為一種基本人權，應當成為環(huán)境法的立法目的。

第一，健康權從核心要素變成綜合性要素之一，在環(huán)境保護法語境下應當被環(huán)境權取代。理由是，保障健康權的現(xiàn)實緊迫性有所降低。日本1974年將《環(huán)保法》目的修改為：“鑒于防治公害對維護國民健康和文明生活有極大的重要性，為了明確企業(yè)和地方政府對防治公害的職責，確定基本的防治措施，以全面執(zhí)行防治公害的對策，達到變化國民健康和維護生態(tài)環(huán)境的目的?！?1993年的日本環(huán)境《基本法》第4條規(guī)定“必須以健全經濟發(fā)展的同時實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的社會構筑為宗旨，并且以充實的科學知識防止環(huán)境保全上的妨害于未然為宗旨，實現(xiàn)將因經濟活動以及其他活動造成對環(huán)境的負荷減少到最低限度，其他有關環(huán)境保全的行動有每個人在公平的分配負擔下自主且積極地實行，及維護健全豐惠的環(huán)境，又減少對環(huán)境的負荷”，直接將保障人體健康的目的刪除。保障人體健康由環(huán)境立法目的的核心地位演變成綜合考量因素之一，是人的環(huán)境地位、人與自然關系的認識、可持續(xù)發(fā)展理念不斷深入、價值選擇多元化發(fā)展的必然結果。

第二，環(huán)境權更有利于公民環(huán)境權益的維護。一方面，現(xiàn)行《環(huán)保法》僅規(guī)定了公民環(huán)境保護義務，未規(guī)定具體公民環(huán)境權，使得公民參與環(huán)保監(jiān)管效果差、維權途徑少、環(huán)境公益訴訟進展緩慢。如《環(huán)保法》第6條規(guī)定的“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”，對公民環(huán)境維權的法律幫助效果甚微。另一方面，環(huán)境權是一種綜合性權能，既能保障公民的健康權，又能維護公民的其他權益。環(huán)境權即公民、法人和其他組織等對其所處環(huán)境所享有的滿足其正常生產、生活之環(huán)境安全和環(huán)境舒適等需求的權利。環(huán)境權的權能包括對良好生態(tài)功能的保有權、享受權等實體性權能和環(huán)境參與權、環(huán)境知情權、環(huán)境請求權等程序性權能。③所以，環(huán)境權表達的內容，能更全面的保障公民權益。僅規(guī)定健康權，雖可以集中保障某一方面的權利，但從法律實施的整體效果而言，是無法保障公民行使其他權利的。

四、促進社會主義現(xiàn)代化建設

“社會主義現(xiàn)代化建設”雖然在新時代被賦予新的內涵，但無法掙脫“以經濟建設為中心”的“人類中心主義”的陰影，造成我國環(huán)境立法目的二元論的現(xiàn)實困擾。

1.“社會主義現(xiàn)代化建設”的內涵指向

“社會主義現(xiàn)代化建設”作為《環(huán)保法》的立法目的，通常被理解為1979年《環(huán)境法（試行）》中“促進經濟發(fā)展”的概念轉化，兩者表達的實質內涵具有一致性，即環(huán)境保護服務于經濟建設?！吧鐣髁x現(xiàn)代化建設”作為《環(huán)保法》的根本目的，實際是從立法層面上體現(xiàn)了“經濟優(yōu)先”、“人類優(yōu)先”的思想，存在經濟與環(huán)境分離之嫌。因此，極易導致“環(huán)境保護是促進經濟發(fā)展的手段”、“環(huán)境保護只是促進經濟發(fā)展的路徑選擇”、“《環(huán)保法》是工具法”等錯誤觀念，進而促使社會利益主體以“經濟優(yōu)先”作為環(huán)境污染行為的擋箭牌，以《環(huán)保法》的根本目的是“經濟優(yōu)先”作為抵制污染防治的借口和法律依據。④

2.二元論的現(xiàn)實困擾

我國目的二元論是基于對“促進社會主義現(xiàn)代化建設”的解讀，認為“環(huán)境法的目的是雙重的，不僅應保護環(huán)境、維護人體健康，亦應促進經濟的發(fā)展?！蹦康亩撝笇碌沫h(huán)境保護實踐，在處理“環(huán)境與經濟的關系”時，常常面對“孰優(yōu)孰劣”價值選擇難題，“把經濟發(fā)展與環(huán)境保護共同作為目的，是否存在誰優(yōu)先的問題，如果以經濟發(fā)展優(yōu)先，勢必要犧牲環(huán)境；如果以保護環(huán)境優(yōu)先，又何必多此一舉，在環(huán)境保護之后加上經濟發(fā)展的目的?！睂嶋H上，二元目的論人為地割裂了環(huán)境保護與經濟社會發(fā)展，將兩者關系推入非此即彼的怪圈。筆者認為，“促進社會主義現(xiàn)代化建設”的表述，過于注重經濟利益的考慮，直接后果就是忽視環(huán)境利益的維護。所以，兩者關系不能割裂開來。環(huán)境保護是經濟與社會永續(xù)發(fā)展的基礎，經濟與社會的發(fā)展又為環(huán)境保護提供保障，所以應摒棄二元目的論將環(huán)境保護與經濟發(fā)展兩者單獨割裂的主張，以尋求環(huán)境保護、經濟與社會協(xié)調永續(xù)發(fā)展為根本目的。

綜上所訴，筆者認為可以將《環(huán)保法》第1條修改為“為保護和改善生態(tài)環(huán)境，防治污染與其他公害，保障公民環(huán)境權益的實現(xiàn)，推進生態(tài)文明建設，以促進和維持環(huán)境保護與經濟、社會協(xié)調持續(xù)發(fā)展之目的，制定本法?！?/p>

注釋：

①張梓太.《環(huán)境與資源法學》.科學出版社，2007年版，第1頁。

②呂忠梅.《環(huán)境法原理》，復旦大學出版社，2007年版，第9頁。

③江必新.《生態(tài)法治元論》，《現(xiàn)代法學》，2013年第3期。

④參見張式軍.《環(huán)境立法目的的批判、解析與重構》.《浙江學刊》，2011年第5期。

作者簡介：

周路路，女，南京工業(yè)大學法律與行政學院2012級碩士研究生；

許麗君，女，南京工業(yè)大學法律與行政學院2012級碩士研究生。

endprint