行政組織立法與行政行為立法對比分析

摘要：本文旨在通過對行政組織立法與行政行為立法的特點(diǎn)與功能進(jìn)行概括，進(jìn)而比較分析兩者之間的區(qū)別與聯(lián)系。最后以期為行政立法今后的走向提出個(gè)人的建議。

關(guān)鍵詞：行政；組織立法；行為立法

一、行政組織立法概述

行政法是以行政權(quán)的運(yùn)作邏輯為線索展開的，從行政法所調(diào)整的對象上對行政法進(jìn)行分類，可以將行政法分為行政行為立法與行政組織立法。行政組織法主要是行政主體法，明確行政組織立法首先要明確什么是“行政組織”。組織屬于行政主體的一種，就像民法中的人。①對于行政組織，可以從動態(tài)和靜態(tài)兩個(gè)方面加以認(rèn)識。在靜態(tài)方面，行政組織是一種組織形態(tài)；而從動態(tài)來看，行政組織不僅僅是一種組織形態(tài)，還包括管理和對外的運(yùn)作與關(guān)聯(lián)。因此，行政組織立法也相應(yīng)的要考量規(guī)范和控制兩個(gè)方面。行政組織立法主要包括《公務(wù)員法》、《國家機(jī)構(gòu)編制管理法》等，在很大程度上，行政組織立法的功能是由基本內(nèi)容和法律固有的規(guī)范性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)所決定的。總結(jié)看來，其具有以下幾方面的功能：

（一）權(quán)力配置的功能

第一，設(shè)定權(quán)力，即行政組織法可以對行政組織的權(quán)限作出統(tǒng)一明確的規(guī)定。從法治的角度說，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來自于人民的授予，并通過法律規(guī)定，法律沒有授予的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)不得擅自行使。

第二，分配權(quán)力，即行政組織法可以通過其第二級立法，如制定《中央與地方關(guān)系法》、《國務(wù)院組織法》、中央各行政機(jī)構(gòu)設(shè)置法等對行政組織的權(quán)限合理進(jìn)行分配。這里的權(quán)力分配既包括縱向的中央與地方權(quán)力分配，也包括橫向的中央各行政機(jī)構(gòu)之間的合理分配。

第三，調(diào)整權(quán)力，即行政組織法可以根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要、政府職能的轉(zhuǎn)變，賦予行政組織新的權(quán)力，或取消原有的一些權(quán)力，還可以對行政權(quán)重新進(jìn)行分配。調(diào)整權(quán)力與設(shè)定權(quán)力、分配權(quán)力有相通的一面，但又有獨(dú)特的意義，尤其表現(xiàn)在取消力方面，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)一旦享有某種權(quán)力很難自動放棄，所以對行政權(quán)的調(diào)整必須借助于法律手段。

（二）規(guī)范管理功能

第一，有利于有關(guān)行政組織方面的術(shù)語的統(tǒng)一和明確。例如，何謂行政組織、行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)、公務(wù)員、行政編制等，都需組織法統(tǒng)一加以規(guī)定。從實(shí)際情況來看，行政機(jī)關(guān)及行政機(jī)構(gòu)缺乏明確界定。因此，從性質(zhì)上來界定行政機(jī)關(guān)及行政機(jī)構(gòu)實(shí)屬必要。

第二，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的外部管理主體形式。如行政授權(quán)、行政委托、行政協(xié)助等。哪些組織可以被授權(quán)，哪些可以被委托，都是需要行政組織法加以規(guī)定的。

第三，有利于規(guī)范行政編制管理及公務(wù)員管理。行政編制管理與公務(wù)員管理，如果沒有法律的保障，很難取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。在行政組織的內(nèi)部及對外管理中規(guī)范性尤具有重要意義，只有加強(qiáng)行政組織法建設(shè)，才能變無序?yàn)橛行?，使行政組織的管理步入法治化的軌道。

（三）保障功能

第一，保障公民行政參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。例如通過公開競爭考試參加到公務(wù)員序列進(jìn)行管理；在行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置過程中以及在確定行政權(quán)力的過程中參與自己的意見。

第二，保障對行政組織的管理符合客觀規(guī)律。行政組織法可以將行政學(xué)研究的成果、實(shí)踐中好的經(jīng)驗(yàn)肯定下來，如公務(wù)員制度，管理層次、管理幅度與行政效率的關(guān)系等。

第三，保障行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)限適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。行政組織立法要從客觀上對市場經(jīng)濟(jì)中所涉及的行政事項(xiàng)進(jìn)行分解、匯總，并合理分工，以真正為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造條件。

（四）控制功能

第一，行政組織法可以控制行政組織權(quán)力的自我膨脹，使行政主體的行政權(quán)受到一定限制。

第二，有利于控制行政機(jī)構(gòu)的總數(shù)以及內(nèi)部機(jī)構(gòu)、公務(wù)員的規(guī)模，使行政資源達(dá)到優(yōu)化配置。

二、行政行為立法概述

根據(jù)行政權(quán)說，行政行為是指行政主體運(yùn)用行政權(quán)，實(shí)現(xiàn)行政目的的一切活動。故而行政行為立法是指為規(guī)范行政權(quán)的行使而進(jìn)行的立法活動。行政行為法主要研究具體和抽象兩種行政行為，行政行為立法包括行政復(fù)議法、行政強(qiáng)制法、行政訴訟法等，是規(guī)范行政主體與行政相對人具體行政行為的法律規(guī)范。行政行為立法的功能是多元的，具體包括以下幾點(diǎn)：

（一）保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益

以《行政訴訟法》為例，其主要從以下幾方面保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益：

第一，明確規(guī)定了人民法院的受案范圍?！缎姓V訟法》第11條具體規(guī)定了人民法院的受案范圍，亦即公民、法人和其他受到司法保護(hù)的范圍。這一規(guī)定與該法制定以前的狀況相比較，大大擴(kuò)大了司法保護(hù)的范圍。

第二，《行政訴訟法》用專章規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的行政侵權(quán)賠償責(zé)任。對申請賠償?shù)某绦颉①r償責(zé)任以及賠償費(fèi)用的來源等，都作了明確規(guī)定。

第三，《行政訴訟法》規(guī)定了公民、法人和其他組織在訴訟中的權(quán)利。如原告對人民法院作出的第一審判決不服，可在法定期限內(nèi)向上一級人民法院提出上訴；人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為，等等。

（二）監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)

第一，維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。人民法院經(jīng)過審理或者上級行政機(jī)關(guān)經(jīng)過復(fù)議，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是合法的和公正的，應(yīng)判決維持、駁回原告的起訴。這就維護(hù)了行政機(jī)關(guān)的威信，保證了行政效率，穩(wěn)定了行政秩序。

第二，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。行政機(jī)關(guān)及其工作人員由于種種原因，其具體行政行為侵害了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，由人民法除經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，判決撤銷、變更行政處理決定或者強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)，起到司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的作用。

（三）維持社會之秩序

我國處于經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、利益格局深刻調(diào)整之際，各種矛盾和問題呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢，行政行為立法為人民提供訴說冤屈、發(fā)泄不滿之機(jī)會，②是個(gè)很好的“減壓閥”和“穩(wěn)壓器”，可以有效化解人民之矛盾，減輕社會之震蕩，如行政復(fù)議法通過糾正行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)之行為。

綜上所述，行政行為法具有調(diào)整對象范圍廣、形式多樣化的特點(diǎn)。功能在于平衡行政主體與行政相對人之間的關(guān)系，維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定。

三、兩者之間的聯(lián)系

行政行為法和行政組織法同屬于行政立法，都是依法行政下面的建設(shè)法治國家，在行政法方面要先實(shí)現(xiàn)行政法制而行政行為立法和組織立法都是行政法制的第一步。它們兩者之間必然存在一定的聯(lián)系。

（一）邏輯上的順承性

主體法和行為法在邏輯上有順承關(guān)系，就像研究民事主體再研究民事行為一樣統(tǒng)一構(gòu)成民法的研究對象，所以行政組織立法與行政行為立法之間必然存在一定的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。如民法中具有民事權(quán)利能力的主體未必具有民事行為能力。反觀行政法，并不是所有的行政組織都是適格的行政主體，行政主體包括行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織和其他公權(quán)力組織。而在行為法中哪些主體可以為一定的行為則需要具體地規(guī)定。如在行政訴訟法中，哪些機(jī)關(guān)是適格的被告，哪些是適格的原告需要在組織法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確。又如受委托的組織、行政授權(quán)組織在不同的行政行為中能否成為被告的問題等，需要在具體的行為法中有不同的規(guī)定。

（二）立法模式的相關(guān)性

因?yàn)楝F(xiàn)代行政法由高權(quán)行政向平權(quán)行政轉(zhuǎn)移，行政方式由單方強(qiáng)制向服務(wù)雙方協(xié)商轉(zhuǎn)移，所以引發(fā)了行政主體范圍在學(xué)理意義上的擴(kuò)大。隨之而來，新的行政行為也增加，因此組織立法和行為立法在樣式和數(shù)量可能是一種正相關(guān)關(guān)系。

（三）調(diào)整對象的重合性與互補(bǔ)性

如上文所述，行政組織法中對行政主體的界定、劃分等在行政行為法中也有體現(xiàn)，二者的調(diào)整對象在一定程度上是重合的。行政行為立法主要調(diào)整行政相對人的行為和行政主體的行為，而行政組織立法調(diào)整的是行政主體即行政機(jī)關(guān)的行為。所以在二者調(diào)整對象上均包括行政主體的行為。如在《行政復(fù)議法》中，第十二條規(guī)定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級主管部門申請行政復(fù)議。對海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國家安全機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復(fù)議。此條規(guī)定即是對行政復(fù)議主體范圍的規(guī)定。是對組織法的補(bǔ)充

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（四）規(guī)范性

規(guī)范性是所有法律具有的共同功能，行政行為立法與行政組織立法均具有規(guī)范行政主體依法行使行政權(quán)的功能。并且二者都具有保障行政相對人依法行使行政訴訟、行政復(fù)議等權(quán)利的功能。

四、行政行為立法與行政組織立法的區(qū)別

雖然行政行為立法與組織立法之間存在一定的聯(lián)系，但是二者之間還是存在很大的差異的。從上述特征我們就可以看出行政行為立法與行政組織立法的區(qū)別體現(xiàn)在以下諸多方面：

（一）規(guī)范對象不同

從調(diào)整對象的范圍看：行政行為立法的涵蓋面較小。以《警察法》和《治安管理處罰法》為例，《警察法》中對警察權(quán)利義務(wù)的規(guī)定較為詳細(xì)，包括了警察的權(quán)利義務(wù)及紀(jì)律等。但是《治安管理處罰法》中的規(guī)定則更加傾向于調(diào)整行政相對人的行為，對于行政主體的規(guī)范條文較少，對警察行為的規(guī)范僅僅體現(xiàn)在了第五章執(zhí)法監(jiān)督中。

（二）調(diào)整范圍不同

行政行為立法雖然分內(nèi)部行政行為和外部行政行為，但主要還是外部行政行為居多，因此行政行為立法主要是對外的在立法時(shí)，要進(jìn)行利益的博弈，考慮因素較多。需要將行政主體和行政相對人的利益進(jìn)行平衡，行政組織法則是對內(nèi)的，考慮因素少，并且主要考慮的是效率問題。即如何在行政主體內(nèi)部進(jìn)行權(quán)力的分配，以有效的保障行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)?！吨伟补芾硖幜P法》中規(guī)范的是警察的職權(quán)行為，而《警察法》中的規(guī)定既包括職權(quán)行為也包括非職權(quán)行為。

再者，行政行為立法由于涉及相對人，調(diào)整的社會關(guān)系復(fù)雜，所以既有羈束行政行為又有裁量行政行為。而行政組織立法主要調(diào)整內(nèi)部關(guān)系，為了管理的規(guī)范性基本都采用羈束行政行為，最大限度地減少自由裁量權(quán)。

（三）功能之不同

行政組織法的權(quán)力配置功能是其他法律所不具備的，雖然與行政管理有關(guān)的單行的法律法規(guī)中也可規(guī)定行政機(jī)關(guān)及行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力，但只能就事論事、個(gè)別地、分散地規(guī)定，缺乏統(tǒng)一性和完整性。此外，在中央和地方權(quán)力的分配上以及中央行政機(jī)構(gòu)權(quán)力的分工上，任何法律也無法取代行政組織法的作用。這些功能也是行政行為法所不具備的。

（四）法運(yùn)用的后果不同

行政行為法如果涉及外部具體行政行為，可能引起訴訟和復(fù)議。行政組織法運(yùn)用中主要涉及內(nèi)部行政行為，一般不能采用訴訟和復(fù)議的方式解決爭端。一般只能采用向上級行政機(jī)關(guān)申訴的方式解決爭議。

五、問題與展望

相比于行政行為法，行政組織法一直以來不被學(xué)界所重視，實(shí)踐中予以采用的也很少，但是我們從上文中可以看到，其作用是行政行為法所不能替代的，所以目前我國急需完善行政組織立法，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，使行政組織法更加體系化。使其發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。

另外，行政行為立法與行政組織立法是相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充的，但是關(guān)于具體某個(gè)行為的規(guī)定，二者之間的規(guī)定有時(shí)會存在沖突與不一致的情況，這就使行政法在司法實(shí)踐中的適用發(fā)生困難，所以希望立法者能夠統(tǒng)一兩者條文中的規(guī)定，使行政法的可操作性更強(qiáng)，使行政法的功能得到更好的發(fā)揮。

注釋：

①包括法人和自然人。

②英國行政法中有“抱怨鏈”一說：所有的不平和抱怨，均可按照這個(gè)鏈的指引去申訴。

參考文獻(xiàn)：

[1]樊華輝.《行政復(fù)議制度新論》[M].北京：法律出版社，2012.67.

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[3]莫曉宇，蔣瀟鋒.《<治安管理處罰法>對警察治安管理職能的整合》[J].2005.12

作者簡介：

關(guān)欣，（1992～），遼寧省撫順市，法律碩士（法學(xué)），研究方向：行政法。

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