淺議行政復(fù)議的地位與作用

李昱霞

摘要：行政復(fù)議是一種與行政訴訟并列的行政糾紛的解決方式。與行政訴訟相比，行政復(fù)議具有許多優(yōu)勢。但是，長期以來，由于公眾對行政復(fù)議的認識存在誤差，行政復(fù)議應(yīng)有的功能沒有得到充分發(fā)揮。目前，我國已經(jīng)進入改革深水區(qū)，也是社會矛盾多發(fā)期，充分發(fā)揮行政復(fù)議的功能，對于及時解決行政糾紛，維護行政相對人的合法權(quán)益，減輕司法壓力，維護社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。因此，及時明確行政復(fù)議的地位與作用具有十分重要的意義。本文在介紹公眾對行政復(fù)議制度認識的基礎(chǔ)上，明確行政復(fù)議的地位與作用，以期公眾能轉(zhuǎn)變認識，正確看待行政復(fù)議。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；作用；救濟

一般情況下，公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)的行政行為侵害了其合法權(quán)益，有兩種救濟途徑：行政復(fù)議和行政訴訟。行政復(fù)議是指行政相對人認為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機關(guān)提出審查該具體行政行為的申請，行政復(fù)議機關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾埖木唧w行政行為進行合法性、適當(dāng)性審查，并作出行政復(fù)議決定的一種法律制度。行政訴訟是指行政相對人與行政主體在行政法律關(guān)系領(lǐng)域發(fā)生糾紛后，依法向人民法院提起訴訟，人民法院依法定程序?qū)彶樾姓黧w的行政行為的合法性，并判斷相對人的主張是否妥當(dāng)，以作出裁判的一種活動。

這兩種行政救濟方式在地位上是并列的，但是，在大部分公眾的意識中，行政訴訟比行政復(fù)議更具有權(quán)威性，更能得到公眾的認可。在實踐中，認為自己合法權(quán)益受到行政機關(guān)具體行政行為侵害的時候，與行政復(fù)議相比，大部分行政相對人更愿意選擇行政訴訟。部分行政相對人即使最初選擇了行政復(fù)議，如果復(fù)議機關(guān)作出了維持原具體行政行為的決定，其還是會選擇提起行政訴訟。目前，我國已經(jīng)進入改革深水區(qū)，同時也是矛盾多發(fā)期，為了及時、有效解決行政糾紛，維護社會和諧、穩(wěn)定，充分發(fā)揮行政復(fù)議的作用十分重要。這就要求我們首先要正確認識行政復(fù)議的地位與作用。

一、公眾對行政復(fù)議制度認識的現(xiàn)狀

1.認識缺失

現(xiàn)階段，我國公民整體法制觀念還有待于提高，尤其是行政法，大部分公民對其缺乏了解。當(dāng)其認為自己的合法權(quán)益受到行政機關(guān)具體行政行為侵害時，最樸素的觀念是“民告官”，雖然對于“民告官”的具體概念、程序也缺乏了解，但是不妨礙其委托律師提起行政訴訟。對于行政復(fù)議，由于缺乏傳統(tǒng)理念的支撐，很多公眾根本不知道這一制度。

2.信任缺失

行政復(fù)議是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的監(jiān)督，屬于行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。在公眾看來，上級機關(guān)有袒護下級機關(guān)的可能，尤其是行政復(fù)議決定維持了下級機關(guān)的行政行為的時候，申請人就會認為不公平，認為是“官官相護”。與行政復(fù)議相比，公眾更相信行政訴訟，甚至更相信信訪。

3.行政復(fù)議只是行政訴訟的補充

行政復(fù)議制度曾經(jīng)作為行政訴訟的配套制度而存在，現(xiàn)在雖然成為獨立的糾紛解決方式，但是公眾的思想普遍還沒有轉(zhuǎn)變過來。同時，只要不是復(fù)議終局案件，申請人不服行政復(fù)議決定的，可以向法院提起行政訴訟。如果復(fù)議機關(guān)改變了原具體行政行為，當(dāng)事人提起行政訴訟時以復(fù)議機關(guān)為被告。上級監(jiān)督下級的觀念在我國公眾思想上根深蒂固，司法機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督讓公眾自然感受到法院與復(fù)議機關(guān)地位的不平等，也讓公眾認為行政訴訟地位高于行政復(fù)議。

二、行政復(fù)議制度的地位

1990年12月24日，國務(wù)院發(fā)布了行政復(fù)議條例，我國行政復(fù)議制度由此建立。此時它的確是作為行政訴訟的配套制度而存在。1994年10月9日，國務(wù)院修正了該條例。1999年4月，《行政復(fù)議法》公布，行政復(fù)議開始脫離行政訴訟制度，成為與行政訴訟并列的獨立的行政救濟制度。2007年5月，針對《行政復(fù)議法》實施以來在實踐中遇到的一些特殊問題，國務(wù)院制定《行政復(fù)議法實施細則》對其進行了細化，我國行政復(fù)議制度得以進一步完善。

雖然申請人不服行政復(fù)議決定的，除復(fù)議終局案件之外，可以向人民法院提起行政訴訟。但是，這屬于司法機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督，司法機關(guān)與復(fù)議機關(guān)是平等的關(guān)系，行政訴訟制度和行政復(fù)議制度也是各自獨立的制度，不存在從屬關(guān)系。

有學(xué)者認為，我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度內(nèi)部監(jiān)督色彩太濃，不利于提高公眾信任度，應(yīng)該引入美國替代性糾紛解決機制，即ADR機制，成立專門的復(fù)議機構(gòu)。但是筆者認為，行政復(fù)議的定位本來就是行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，它不同于司法監(jiān)督、公眾監(jiān)督等外部監(jiān)督方式。成立專門的復(fù)議機構(gòu)，如果設(shè)立于行政機關(guān)內(nèi)部，那么，仍然難以擺脫行政復(fù)議的內(nèi)部監(jiān)督性質(zhì)，如果單獨設(shè)立，那就屬于外部監(jiān)督。就目前情況來看，直接擴充司法部門比新設(shè)部門更有效率，更節(jié)約成本。

還有學(xué)者認為，行政復(fù)議太過強調(diào)監(jiān)督作用，弱化了糾紛解決作用，所以程序太過簡單，雖然對于復(fù)雜、疑難案件，經(jīng)過當(dāng)事人申請，可以適用聽證程序，但是大部分時候還是實行書面審理，申請人也很少會申請聽證。而書面審理剝奪了當(dāng)事人的辯論權(quán)，造成申請人與被申請人之間的不平等。但是，筆者認為，程序簡單，效率高正是行政復(fù)議的優(yōu)勢之一。不應(yīng)該因為其是糾紛解決方式，就要求其程序與司法程序一樣，如果行政復(fù)議完全走司法程序，那行政復(fù)議就在很大程度上失去了存在的意義。

綜上所述，行政復(fù)議獨立于行政訴訟的糾紛解決方式，也是行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督方式。

三、行政復(fù)議制度的作用

1.提高效率

行政復(fù)議的根據(jù)是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，它可以維持、撤銷或者改變下級行政機關(guān)的決定，而行政訴訟中，由于法院沒有行政權(quán)，只能維持或者撤銷行政行為，不能改變行政行為。行政行為被撤銷后，行政機關(guān)通常還要重新作出行政行為。因此，與行政訴訟相比，行政復(fù)議更有效率。

行政復(fù)議原則上采用書面審查方式，當(dāng)事人書面提出申請意見和答辯意見，書面提交和運用證據(jù)，復(fù)議機關(guān)根據(jù)書面材料查清事實作出行政復(fù)議決定。程序簡單，時間短暫，與行政訴訟相比，能更快解決行政爭議，恢復(fù)行政秩序。

2.降低糾紛解決成本

行政訴訟不適用和解和調(diào)解，行政復(fù)議符合一定的條件時可以和解、調(diào)解。如果行政相對人和作出具體行政行為的機關(guān)能達成和解或者能調(diào)解成功，那行政相對人就不用再提起行政訴訟，有利于節(jié)約訴訟成本。同時，雙方和解或者經(jīng)過調(diào)解解決糾紛，能使糾紛得到實質(zhì)性解決，有利于社會和諧穩(wěn)定。

行政復(fù)議所需的經(jīng)費列入本機關(guān)的行政經(jīng)費，由本級財政予以保障，申請人申請行政復(fù)議不用交納任何費用。

3.維護行政機關(guān)權(quán)威

行政訴訟中，如果法院撤銷了行政機關(guān)的具體行政行為，在一定程度上會損害行政機關(guān)的權(quán)威。而行政復(fù)議給了行政機關(guān)自我糾錯的機會，上級機關(guān)發(fā)現(xiàn)下級機關(guān)有違法或者明顯不當(dāng)?shù)男姓袨椋梢砸婪ǔ蜂N、變更，如果能使行政糾紛得以有效解決，當(dāng)事人就不會再提起行政訴訟，因此，行政機關(guān)通常都會認真處理復(fù)議事項，這就有利于提高行政機關(guān)的執(zhí)法水平，維護依法行政的權(quán)威。

4.減輕司法部門壓力

行政復(fù)議工作及時有效，能夠及時解決行政糾紛，從根本上保護行政相對人的合法權(quán)益。避免行政相對人將案件訴到法院，能有效減輕司法壓力，讓司法機關(guān)能集中精力處理復(fù)雜、疑難案件，提高司法效率。

行政復(fù)議制度本身的確還有不足之處，影響了其作用的發(fā)揮。但是，我們不能因此對行政復(fù)議的作用產(chǎn)生懷疑，相反，我們應(yīng)該積極探索解決這些問題的方法，不斷完善我國的行政復(fù)議制度，讓其在解決行政糾紛、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會主義和諧社會中真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

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