產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型時

朱恒源+宋德錚

已經(jīng)過去的2016年，來自中國的創(chuàng)新，成為了一個重要的話題，引起了海外媒體和機構(gòu)的熱議，也越來越多地受到業(yè)界和學(xué)術(shù)界的關(guān)注，這是中國創(chuàng)新歷史上前所未有的。與此同時，國內(nèi)學(xué)界掀起一波對產(chǎn)業(yè)政策的討論熱潮。我們不妨把兩者放在一起考慮，創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)政策有什么樣的關(guān)系？這真是一個有意義的話題，尤其對于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的中國。

產(chǎn)業(yè)政策是指政府為某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而采取的一系列政策措施。幾乎所有的成功的經(jīng)濟體在自身經(jīng)濟發(fā)展的過程中，都使用過產(chǎn)業(yè)政策。對產(chǎn)業(yè)政策的討論不能離開具體的歷史發(fā)展階段，要歷史地分析產(chǎn)業(yè)政策的作用和影響。隨著產(chǎn)業(yè)政策的不斷演化，國際學(xué)術(shù)界對產(chǎn)業(yè)政策認識的不斷深入，真正需要探討的問題不是我們要不要產(chǎn)業(yè)政策，而是需要什么樣的產(chǎn)業(yè)政策，由什么主體，以怎樣的組織形式實施產(chǎn)業(yè)政策。

中國的經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)在到達一個重要的歷史時點，從高速發(fā)展邁入中高速發(fā)展的新常態(tài)。中國經(jīng)濟驅(qū)動機制需要全方位深度調(diào)整，從要素驅(qū)動型向創(chuàng)新驅(qū)動型轉(zhuǎn)變。建立完善的創(chuàng)新驅(qū)動機制成為當(dāng)前國家戰(zhàn)略的重要方向。與此同時，全球經(jīng)濟外部環(huán)境也處于前所未有的變革中，經(jīng)濟和技術(shù)的全球一體化日益深入。在這雙重變化的情況下，中國產(chǎn)業(yè)政策該如何轉(zhuǎn)型，如何促進創(chuàng)新，如何與經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相匹配，什么是需要政府通過產(chǎn)業(yè)政策去做的，什么要留給市場去做，產(chǎn)業(yè)政策該怎樣與市場配合、互補，從而最有效地推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，才是我們必須認真面對、深入思考的。

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的歷史積極作用

傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策，政府為了促進或抑制某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，采取一系列政策干預(yù)措施，比如關(guān)稅、貿(mào)易保護、各種補貼，等等。政府選擇重點產(chǎn)業(yè)、重點企業(yè)，進行有針對性的扶持，這樣的產(chǎn)業(yè)政策后來又被稱為“選擇性的產(chǎn)業(yè)政策”，這是一種“選秀”型的產(chǎn)業(yè)政策，由政府選擇扶持對象，用補貼、稅費減免、資源投放等一系列措施推動和促進選擇對象的發(fā)展。

傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策，以二戰(zhàn)以后日本和韓國最為典型。二戰(zhàn)后，日本實施了一整套產(chǎn)業(yè)政策，扶持戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動產(chǎn)業(yè)升級，對日本二戰(zhàn)后經(jīng)濟高速增長起到一定的促進作用。和日本相仿，20世紀(jì)60、70年代，韓國提出“建立一個工業(yè)化的韓國”，加大對重點產(chǎn)業(yè)的扶持，完成工業(yè)化轉(zhuǎn)變，創(chuàng)造了“漢江奇跡”的高速發(fā)展。三星、現(xiàn)代這些左右韓國經(jīng)濟的大型財團就是在這一時期成長起來的。

改革開放以來，日本、韓國的產(chǎn)業(yè)政策對中國應(yīng)用調(diào)控手段推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面有很多的影響和啟發(fā)。政府采取價格政策、稅收政策、外貿(mào)政策、外匯政策、財政政策等一系列措施，對選取的重點產(chǎn)業(yè)、重點企業(yè)進行扶持。用宏觀調(diào)控手段去調(diào)節(jié)市場，優(yōu)化資源配置，提升產(chǎn)業(yè)和相關(guān)企業(yè)的競爭力。

毫無疑問，不論是日本、韓國二戰(zhàn)后的高速發(fā)展，還是中國改革開放以來30多年的高速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策都在各自經(jīng)濟高速發(fā)展的歷史過程中扮演過積極的作用。深入到具體的歷史情境中研究，我們發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的“選秀”型產(chǎn)業(yè)政策，之所以能夠有效，至少有以下幾種情況。

首先，當(dāng)技術(shù)的發(fā)展和變動不是那么激烈，后發(fā)國家發(fā)展特定產(chǎn)業(yè)，追趕發(fā)達國家，有較為清晰的路徑可循，這時候通過制定產(chǎn)業(yè)政策，政府運用有形的手快速調(diào)配資源，創(chuàng)造有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境。相對于依靠純粹的市場力量，目標(biāo)明確、吸收發(fā)達國家先進經(jīng)驗的產(chǎn)業(yè)政策可以大大加快產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并且可以在很大程度上消除產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期所面臨的不確定風(fēng)險。如果沒有產(chǎn)業(yè)政策的大力扶持，后發(fā)國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，面臨國際上發(fā)展成熟的產(chǎn)業(yè)的競爭，是很難起步并逐漸成長起來的。來自產(chǎn)業(yè)政策的保護和支撐就變得尤為重要。

第二，市場發(fā)展初期，配置資源的功能還沒能發(fā)展起來，同時市場化的資源匱乏，大量資源沒有進入市場，還在體制內(nèi)部，不能自由流動。這樣的情況下，單純靠市場無形的手配置本來就匱乏的資源，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將會是非常緩慢的。這個時期的產(chǎn)業(yè)政策，相當(dāng)于通過政府有形的手，扶持和促進重要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，給初步建立的市場機制一個重要的“推動力”。在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時，推動市場機制的完善和壯大。

第三，市場化改革初期，作為市場主體的企業(yè)剛剛建立，能力還不足，企業(yè)中的人才也是相當(dāng)缺乏的。這時，由人才集中的政府部門制定產(chǎn)業(yè)政策，配置資源，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展是改革初期制度演化的一個自然的選擇。

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的當(dāng)前困境

當(dāng)后發(fā)國家開啟市場化改革，發(fā)展經(jīng)濟，追趕發(fā)達國家的初期，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策能夠起到一定的積極作用。然而，這是以犧牲國家的產(chǎn)業(yè)前瞻性為代價的?！斑x秀”型產(chǎn)業(yè)政策是以發(fā)達國家的過往經(jīng)驗為前提，別人做什么我就做什么。這樣就沒有前瞻性，也難以應(yīng)付技術(shù)和市場的重大變革。因此傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策適合追趕型的國家發(fā)展初期，而且適合在有一定貿(mào)易技術(shù)壁壘的國際經(jīng)營環(huán)境中。

且不說信息不對稱、權(quán)力尋租這些因素使得傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策在實際執(zhí)行中難以達到理想的效果，面對新形勢，約束條件變了，技術(shù)變革加快，市場漸趨成熟，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策也會越來越難以奏效。 20世紀(jì)80年代，就有學(xué)者開始反思日本的產(chǎn)業(yè)政策，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策失敗的例子也變得越來越多。

中國當(dāng)前經(jīng)濟邁入新常態(tài)，經(jīng)濟動力引擎全面深度調(diào)整，與此同時，全球經(jīng)濟技術(shù)環(huán)境最近幾十年來也發(fā)生了重大的變化。

首先，我們競爭的國際環(huán)境發(fā)生了根本的變化，技術(shù)和經(jīng)濟越來越深入的全球一體化，使得貿(mào)易保護措施難以奏效。

自從加入WTO之后，中國越來越深入地嵌入了全球經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)，參與全球產(chǎn)業(yè)鏈的分工和協(xié)作?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)、信息技術(shù)的高速發(fā)展，加深了全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)體系的聯(lián)系，日益便利的交流和協(xié)作模式更加推動了全球聯(lián)系進入更高的階段。雖然當(dāng)前國際環(huán)境中出現(xiàn)一些反全球化的傾向，但是，這并不能實質(zhì)改變經(jīng)濟和技術(shù)全球廣泛聯(lián)系的事實，從長遠上看，更不可能影響聯(lián)系日益密切的趨勢。壁壘在逐漸消除，在這樣的國際經(jīng)濟和技術(shù)環(huán)境中，關(guān)稅保護、進口替代的政策將難有成效。而這些貿(mào)易保護措施是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策重要的組成部分，也是最常使用的政策手段。

第二，隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，越來越多的產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域?qū)_到國際先進水平，沒有學(xué)習(xí)的榜樣。

改革開放以來，中國大部分產(chǎn)業(yè)從零起步，在大多數(shù)情況下，是追趕型的。已有發(fā)達國家走過的道路可循。而且技術(shù)演進相對緩慢。正如前面的分析，在這樣的情況下，選秀型產(chǎn)業(yè)政策有很好的適用性。多年的發(fā)展，在一些領(lǐng)域，中國已經(jīng)達到世界最領(lǐng)先的水平，就像任正非形容華為那樣，已經(jīng)進入無人區(qū)。前面沒有追趕的對象，也沒有學(xué)習(xí)的榜樣。以后這樣的領(lǐng)域會越來越多，不僅僅是技術(shù)上的無人區(qū)，也會有商業(yè)上的無人區(qū)、市場上的無人區(qū)。把這么大的發(fā)展中國家建成一個創(chuàng)新型國家，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策無法滿足新時代的要求。

第三，過去幾十年的發(fā)展，中國成長、成就了一大批有遠見、有能力、愿意冒險的創(chuàng)新型企業(yè)家，市場主體的能力大大提升，市場機制日益成熟。

各個領(lǐng)域的企業(yè)家對市場的前景、技術(shù)發(fā)展的前景、創(chuàng)新的前景有自己的判斷，而且由于他們是在市場競爭中，他們更有動力去做好。此外，市場機制逐漸成熟，可以自由流動的市場化的資源日益豐富，社會上的人才分布不再像改革伊始主要集中在政府部門，這些因素使得市場本身的配置資源的能力大幅度提高。因此在這樣的條件下，如果政府還延續(xù)過去傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策，必然會遭到市場的沖擊，這種沖擊對產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是極具損害的。

產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型：賦能市場、促進創(chuàng)新與競爭

發(fā)達國家的產(chǎn)業(yè)政策實踐一直在演進，產(chǎn)業(yè)政策由挑選重點產(chǎn)業(yè)、重點企業(yè)采取各種保護措施定點扶持，逐漸轉(zhuǎn)向如何建立、促進健康繁榮的市場環(huán)境，如何促進產(chǎn)業(yè)內(nèi)創(chuàng)新和競爭。產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計的焦點應(yīng)該轉(zhuǎn)向如何促進競爭，消弭市場失靈、保持市場的活力。設(shè)計得當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策是可以做到這一點的。

市場和政府的關(guān)系不是對立的，不是此消彼長的關(guān)系，甚至都不是簡單替補。有時候，市場是不能自發(fā)地產(chǎn)生的，通過恰當(dāng)?shù)闹贫劝才藕驼咧贫ǎO(shè)計一個稠密的、有效率的、不阻塞的、安全的市場，才能促進要素的交易和流動，促進市場發(fā)揮優(yōu)化配置的作用。

在創(chuàng)新的初期，這樣的情況更加常見?；ヂ?lián)網(wǎng)、移動通信、GPS這些現(xiàn)在廣泛應(yīng)用于我們?nèi)粘Ｉ畹募夹g(shù)誕生之初都得益于美國政府和軍方的資助。創(chuàng)新經(jīng)濟學(xué)家馬里亞納·馬祖卡托（Mariana Mazzucato）分析iPhone的創(chuàng)新，發(fā)現(xiàn)很多技術(shù)，比如電容傳感器、多點觸控屏幕、Siri智能語音服務(wù)等都曾受益于政府的資助。

創(chuàng)新生態(tài)網(wǎng)絡(luò)中，政府和企業(yè)是共生的，扮演的角色不同，但都非常重要。這也就是促進技術(shù)轉(zhuǎn)移、建立產(chǎn)學(xué)研高效協(xié)同的政策為什么隨著技術(shù)發(fā)展變得越來越重要。關(guān)注創(chuàng)新生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、研究政府在創(chuàng)新中的角色，并如何扮演好自己的角色，這是新型產(chǎn)業(yè)政策一個重要方面。

總體上講，中國還是一個技術(shù)發(fā)展的后發(fā)國家，面臨增長動力轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)升級，政府產(chǎn)業(yè)政策要從傳統(tǒng)“選秀”型政策轉(zhuǎn)型，著眼基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)計和創(chuàng)造市場、培育市場活力、賦能市場使其充分發(fā)揮資源優(yōu)化配置的作用。這里有很多可以作為的方面。

建立法制完善的市場經(jīng)濟環(huán)境。建立一個法制完善的市場經(jīng)濟環(huán)境，保護創(chuàng)新的法制體系，是最重要的前提。這是保護市場健康運轉(zhuǎn)最基礎(chǔ)的部分。這也是新型產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計和實施的先決條件。

人才培養(yǎng)。新型的產(chǎn)業(yè)政策更加關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，長遠來講，人才培養(yǎng)是市場賦能、鼓勵創(chuàng)新最重要的一個方面。過去30多年，中國制造業(yè)是靠農(nóng)民工發(fā)展起來的。九年義務(wù)制教育能夠基本滿足中低端制造業(yè)粗放型發(fā)展階段對工人教育水平的需求。但制造業(yè)升級，智能制造的發(fā)展，新的數(shù)字化制造需要大量與之相匹配的產(chǎn)業(yè)工人，這樣的教育水平就遠遠不足以支撐了。人才缺口凸顯，完善和普及高中或更高階段職業(yè)教育迫在眉睫。德國有良好的職業(yè)教育傳統(tǒng)，學(xué)校和企業(yè)共同培養(yǎng)的職業(yè)教育體系為德國強大工業(yè)提供了大量的、適合的人才，也是德國工業(yè)4.0戰(zhàn)略的堅實基礎(chǔ)。這值得我們深入探討和借鑒。大量的高素質(zhì)產(chǎn)業(yè)工人是產(chǎn)業(yè)升級必要條件，建立良好的教育體系，源源不斷的人才培養(yǎng)不是一蹴而就的，需要時間，因此，教育改革就顯得更加迫切。教育人才培養(yǎng)計劃對于中國制造2025非常關(guān)鍵。

增加不受限的技術(shù)供給。政府投資發(fā)展特定的技術(shù)，要確保發(fā)展的技術(shù)成果為整個市場全體企業(yè)所用。研究表明，在基礎(chǔ)性、高風(fēng)險、高投入的技術(shù)創(chuàng)新初期，政府扮演很重要的角色。政府要以符合市場規(guī)律的方式增加技術(shù)供給，創(chuàng)新成果要通過市場轉(zhuǎn)移，從而保證約束條件下最有效率的配置。這樣才能使整個社會收益最大化。不能在創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)讓過程中設(shè)置人為的障礙，那是變相的保護，會損壞市場。

綜合管理。新型的產(chǎn)業(yè)政策，需要綜合管理，而不是由專門部門管理，也不能政出多門，政策之間不能形成合力，甚至有相互矛盾的情況。這是和中國幾十年來工業(yè)化非常重要的區(qū)別。我們過去的經(jīng)驗在面臨新的情況的時候要轉(zhuǎn)型。新的產(chǎn)業(yè)政策不再像過去那樣聚焦于具體產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，而是全面考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和人才教育，因而需要更高層面的綜合治理。不完成這個產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型，中國就不可能完成產(chǎn)業(yè)升級。

發(fā)展市場能力。政府要著眼于市場能力的發(fā)展，著眼于生態(tài)系統(tǒng)的搭建。政府不應(yīng)該像是一個“保姆”，而要更像是一個“園丁”，提供適宜生長的土壤、維護適宜的陽光雨露，促進商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)自身的演化。市場中積累的資源、積累的人才和能力要素在企業(yè)中的起起伏伏是正常的生態(tài)現(xiàn)象。企業(yè)失敗了，資源和能力要素會沉淀到生態(tài)系統(tǒng)底部，它們會被新的企業(yè)家和創(chuàng)業(yè)者整合。從整個市場、整個系統(tǒng)的角度看，這不是浪費，而是生態(tài)的自我積累和演化。因此，政府要適應(yīng)與市場適度的混亂和不確定性共舞，并學(xué)會管理它們。

總之，在當(dāng)前中國經(jīng)濟發(fā)展的歷史時點，我們面臨的問題不是要不要產(chǎn)業(yè)政策，而是如何從“選秀”型傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變到賦能市場、促進創(chuàng)新和競爭的新型產(chǎn)業(yè)政策。只有如此，才能使理論的討論深入到現(xiàn)象背后，才能和經(jīng)濟發(fā)展的實際良性互動，才能對中國產(chǎn)業(yè)升級具有切實的意義。