新反腐背景下對國家監(jiān)察體制改革的淺析

摘 要 隨著我國反腐反貪工作的推進，現(xiàn)行監(jiān)察制度的漏洞逐漸顯現(xiàn)，國家監(jiān)察體制改革的提出順應了新反腐背景下的要求，與政府地位平行的權(quán)力集中的監(jiān)察委員會的建立將改變以往反腐力量分散、效率低下的境況。本文通過分析監(jiān)察制度目前存在的問題，明確了監(jiān)察體制改革的必要性。此外，通過解讀監(jiān)察體制的改革方案，分析改革將遇到哪些困境并提出了可行的解決思路。

關(guān)鍵詞 權(quán)力監(jiān)督 國家監(jiān)察體制 廉政建設

作者簡介：覃曦菡，中南財經(jīng)政法大學本科生。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.203

一、我國監(jiān)察制度的現(xiàn)狀

（一）我國目前的反腐監(jiān)察領導體制和工作機制

中國反腐監(jiān)察領導體制和工作機制的總體框架是黨委統(tǒng)一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協(xié)調(diào)、部門各負其責、依靠群眾支持和參與。在實際工作中，負責反腐敗和廉政建設的職能機構(gòu)主要有中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)、國家司法機關(guān)、行政監(jiān)察機關(guān)、國家預防腐敗局和審計機關(guān)。除了這些主要機構(gòu)之外，公安、金融等有關(guān)部門和機構(gòu)，也在自身職責范圍內(nèi)依法承擔反腐敗的相關(guān)工作。

（二）現(xiàn)行監(jiān)察制度存在的問題

我國目前的反腐監(jiān)察制度在過去的幾年中在預防和打擊職務犯罪方面取得了不錯的成績。但是，在制度的實踐運行過程中，還是存在著不少亟待解決的問題，主要有以下幾點：

1. 反腐監(jiān)察機構(gòu)多，力量分散，造成人力、物力、財力等資源的浪費。我國打擊職務犯罪的力量分散于黨的機關(guān)、司法機關(guān)和行政機關(guān)等各個不同性質(zhì)的機構(gòu)之中。這樣的設置看似完備，事實上由于機構(gòu)繁多而且各個機構(gòu)之間相互獨立，一方面導致在反腐反貪工作中的溝通的時間成本增加，效率降低，另一方面也難以集中人、財、物來處理偵查重大疑難案件，造成了資源浪費，也容易錯過破案的最佳時機，讓違紀違法的貪腐官員逍遙法外。

2. 反腐監(jiān)察機構(gòu)之間的權(quán)責交叉，界限不清，缺乏規(guī)范高效的銜接配合。因為各個監(jiān)察職能機構(gòu)之間缺少關(guān)于如何分工以及協(xié)作的相關(guān)具體規(guī)定，各個部門在履行職責時難免出現(xiàn)工作重疊、監(jiān)管缺失、互相推諉責任的情況，這就極大地影響了監(jiān)督體系整體功能的有效發(fā)揮。比如，紀檢監(jiān)察機關(guān)十分重視打擊政府公務人員的經(jīng)濟違法犯罪活動，如行賄受賄等，有時采取的一些措施會出現(xiàn)逾越自身權(quán)限，代行檢察機關(guān)反貪局的部分職權(quán)的情況。

3. 監(jiān)察工作的開展受到地方的限制?，F(xiàn)行行政監(jiān)察體制實行雙重領導，即國家監(jiān)察部受國務院領導，地方各級監(jiān)察機關(guān)既受所在人民政府的領導，又受上級監(jiān)察機關(guān)領導。事實上，由于各級監(jiān)察機關(guān)的人事、工資、辦案經(jīng)費受同級政府的直接領導，地方政府領導是否重視往往會影響監(jiān)察工作能否順利開展。因此地方各級行政監(jiān)察機關(guān)業(yè)務的開展受到了同級黨委和政府極大的限制，導致腐敗行為的發(fā)現(xiàn)機制失靈、防范機制失效、懲治機制乏力，同級監(jiān)督形同虛設。

4. 監(jiān)察存在盲區(qū)。目前，紀檢委調(diào)查的對象僅限于黨內(nèi)的黨員同志。而長期以來，按照《行政監(jiān)察法》規(guī)定，行政監(jiān)察部的監(jiān)察對象是政府及其政府任命的工作人員，難以覆蓋立法機關(guān)、司法機關(guān)等其他國家機關(guān)及公務人員，以及國企和事業(yè)單位或其他社會組織等。如此看來，監(jiān)督的范圍比較窄，存在監(jiān)察的盲區(qū)和死角。

5. 人大與現(xiàn)行的監(jiān)察機關(guān)之間缺乏直接的監(jiān)督關(guān)系。由于人大目前對政府的監(jiān)督主要是包括行政立法在內(nèi)的政府抽象行政行為的監(jiān)督，而對于政府具體行政行為的監(jiān)督則顯得心有余而力不足。另外，人大與紀律檢查委員會、行政監(jiān)察機關(guān)或檢察院的反貪局等之間的領導與被領導的關(guān)系是間接的，這就使得人大對監(jiān)察機關(guān)的行為缺少直接的監(jiān)督。

二、對國家監(jiān)察體制改革的前景分析

國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的“重大政治改革”，也是重大的司法改革。國家監(jiān)察體制改革將探索建設一個更高效的國家監(jiān)察機關(guān)，將所有公職人員納入監(jiān)察范圍，真正實現(xiàn)全覆蓋、無死角，并在構(gòu)建清廉政府、保障公民權(quán)利、推動社會主義法制建設上發(fā)揮更大作用。

（一）監(jiān)察委員會的概述

監(jiān)察委員是在黨的領導下，整合了人民政府監(jiān)察廳（局）、人民檢察院的預防腐敗局等各個反腐機關(guān)部門的查處貪污賄賂、失職瀆職職能、預防職務犯罪等職能的國家反腐敗工作機構(gòu)。監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)，將與黨的紀律檢查委員會實現(xiàn)合署辦公。

1. 監(jiān)察委員會的地位提高。監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，對本級人民代表大會及其常委會負責，受其監(jiān)督。監(jiān)察委員會還對上一級監(jiān)察委員會負責，并接受監(jiān)督。監(jiān)察委員會將從政府部門中脫離出來，成為一個與政府地位相平行的監(jiān)督機關(guān)，這就改變了體制上的隸屬關(guān)系，獨立性大大增強，實現(xiàn)了從“行政監(jiān)察”到“監(jiān)察行政”的轉(zhuǎn)變，有利于擺脫以往部門化的弱監(jiān)督模式，提升對公職人員的監(jiān)督效果。

2. 監(jiān)察委員會的監(jiān)督范圍擴大?！斗桨浮诽岢觯骸皵U大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋?！边@里的“公職人員”的外延大于公務員，包括依法履行公共職務的國家立法機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)、中國共產(chǎn)黨和各個民主黨派的黨務機關(guān)、各人民團體、事業(yè)單位，以及依法履行國有資產(chǎn)保值增值工作、管理和使用公有財產(chǎn)的國有（集體）企業(yè)工作人員等。這些單位的工作人員雖不都是公務員，但是他們的手中都掌握公權(quán)力、提供公共服務。改革通過將他們納入監(jiān)督范圍，有利于實現(xiàn)對公職人員監(jiān)察的全面覆蓋，杜絕了監(jiān)督的盲區(qū)和死角。

3. 監(jiān)察委員會的職權(quán)增強。監(jiān)察委員會按照管理權(quán)限，對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察；履行監(jiān)督、調(diào)查、處置的職責。監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況；調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪行為；對上述調(diào)查結(jié)果作出處置決定，對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關(guān)依法提起公訴。

（二）試點的選址及其價值意義

此次國家監(jiān)察體制改革選擇了北京市、山西省和浙江省開展試點工作，其背后必然經(jīng)過了綜合考量。首先，這三個地方有著深厚的反腐敗基礎。這三個地方地理位置不同、經(jīng)濟發(fā)展水平各異，具有代表性。在過去這幾年，北京市、山西省和浙江省在打擊職務犯罪方面成績突出，都積累了相關(guān)的實踐工作經(jīng)驗。山西位于中國中西部，經(jīng)濟相對落后，是近年來的反腐重點區(qū)，十八大以來反腐工作成效顯著，探索出了一些值得其他省份借鑒的經(jīng)驗方法。浙江屬于南部沿海經(jīng)濟發(fā)達省份，民營企業(yè)發(fā)達、私營經(jīng)濟發(fā)展迅速，私營企業(yè)主與政府官員的相互勾結(jié)和利用等腐敗問題也較為突出。至于北京，它作為直轄市和政治中心，反腐建設、制度建設等的保障條件較好。此外，將重大的政治、司法改革放在首都將有較大的政治影響力及較強的示范作用。

在這三地進行監(jiān)察委員會的試點工作，各有其獨特的價值，在體制、機制的設立、運行、實踐效果上將會遇到不同領域、不同方面的不同問題，有利于積累更多的經(jīng)驗教訓，便于下一步向全國總結(jié)推廣。

（三）改革將會涉及到的問題

1. 憲法及相關(guān)法律法規(guī)的修改。首先，要推進國家監(jiān)察體制改革，必須推進憲法的修改，其最主要原因在監(jiān)察委員會的設立將改變現(xiàn)在的“一府兩院”的政治結(jié)構(gòu)，是關(guān)乎國家憲制結(jié)構(gòu)的重大政治改革。及時修訂憲法不僅可以使憲法產(chǎn)生更強的生命力，適應社會的變化發(fā)展，更充分地發(fā)揮憲法的權(quán)威性作用，還能對改革成果改革的成果予以確認、固化和推廣。

此外，除了需要修改憲法，還應當適時地修改第二、第三法律位階的法律法規(guī)，并制定相應的《監(jiān)察委員會組織法》、《國家監(jiān)察法》。

一方面，需要修改《行政監(jiān)察法》、《人民檢察院組織法》、《國務院組織法》、《刑事訴訟法》等。因為改革需要將原屬政府的監(jiān)督監(jiān)察職權(quán)以及檢察院的偵查職務犯罪等權(quán)力予以“剝離”并進行重新整合。所以需要通過修法將存在與上述法律中的相關(guān)權(quán)力義務進行修改或廢止。同時，《試點方案》提出的“監(jiān)察委員會與司法機關(guān)的協(xié)調(diào)銜接”，也要求《刑事訴訟法》做出相應的修改，以便實現(xiàn)監(jiān)察委員會和人民檢察院之間的高效配合。

另一方面，還應當制定與改革相配套的《監(jiān)察委員會組織法》、《國家監(jiān)察法》。盡管可以在憲法中新增關(guān)于檢察委員會的內(nèi)容，包括對其地位、性質(zhì)、職責的確立等。但這些規(guī)定還是相對宏觀、操作性不強，因此還需要將《方案》提及的監(jiān)察委員會的職權(quán)法律化，另行立法來對監(jiān)察委員會的性質(zhì)、職責、權(quán)限、監(jiān)察工作的內(nèi)容、監(jiān)察程序、監(jiān)察人員的法律責任等做出更加具體的規(guī)定， 從而真正地做到有法可依。

需要注意的是，在探索型改革之下，憲法和法律的修改通常并非在改革之初即可為之，而是要等到試點工作完成，經(jīng)驗既已成熟，且在全國范圍內(nèi)推廣該經(jīng)驗具有相當必要性與可行性，方可進行憲法和相關(guān)法律法規(guī)的修繕。

2. 檢察機關(guān)偵查職務犯罪的權(quán)力的轉(zhuǎn)移。目前根據(jù)《方案》監(jiān)察委員會按照管理權(quán)限，對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察；履行監(jiān)督、調(diào)查、處置的職責。其中并未使用“偵查”的表述而是“調(diào)查”，意味著監(jiān)察委員會不能代行檢察院的偵查等權(quán)力。但是若要將檢察院查處職務犯罪案件的權(quán)力剝離出來，必然涉及到職務犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)移問題。職務犯罪濫用的是國家的公權(quán)力，職務犯罪案件的發(fā)生破壞的是國家與政府的公信力。這就決定了職務犯罪偵查權(quán)必須由相對獨立的專門監(jiān)督機關(guān)來行使。假如偵查權(quán)不實現(xiàn)轉(zhuǎn)移，監(jiān)察委員會僅僅享有受到較大限制的調(diào)查權(quán)，不僅無法發(fā)揮出其反腐倡廉的作用，還不利于改變檢察機關(guān)“既當運動員又當裁判員”的弊端。

3. 對監(jiān)察委員會的監(jiān)督。監(jiān)察委員會是一個反腐權(quán)力高度集中的國家機關(guān)，一旦它的權(quán)力被濫用，其后果性質(zhì)更甚于一般權(quán)力被濫用的情況。如何杜絕“燈下黑”的現(xiàn)象，已然成為了改革不得不面對和必須解決的問題。

（1）強化內(nèi)部監(jiān)督管理機制。監(jiān)察委員會內(nèi)部應設立一個督查部門對其日常監(jiān)督、調(diào)查、處置等活動進行常規(guī)化監(jiān)督，使得監(jiān)察委員會的調(diào)查活動、調(diào)查程序以及搜查、查封、扣押等程序得到監(jiān)視、督促和管理，使監(jiān)察活動依法正確進行。此外，監(jiān)察委員會上下級之間應當實行監(jiān)督，上級應適時指導下級的工作，及時糾正下級的錯誤行為。

（2）完善外部監(jiān)督制約機制。首先，監(jiān)察委應接受黨對監(jiān)察工作的領導，有關(guān)職務犯罪偵查工作中涉及的重大工作部署、重大問題，要及時向黨委請示報告。此外，根據(jù)《方案》監(jiān)察委員會由人民代表大會選舉產(chǎn)生，接受人民代表大會的監(jiān)督。

改革中還應對監(jiān)察委與司法部門銜接之間流程進行認真設計，強化檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會職務犯罪偵查過程的監(jiān)督，形成相互制衡的關(guān)系。檢察機關(guān)的審查起訴部門在處理監(jiān)察委員會提交的案件時，應當對證據(jù)進行全面而細致地檢查，對那些犯罪事實不清楚、證據(jù)不足的案件，應當按照程序退回監(jiān)察委員會進行補充偵查，切不可敷衍了事或幫助其文過飾非。

另外，還應大力推動社會監(jiān)督，通過發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，一方面有利于推動監(jiān)察監(jiān)督的開展，另一方面可以對現(xiàn)職官員產(chǎn)生警示教育的作用。更為重要的是，新聞媒體監(jiān)督能為廣大人民群眾提供監(jiān)督政府事務的窗口，有利于提高人民群眾的主人翁意識以及反腐積極性。

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