城市社區(qū)治理中公民參與的困境研究

□薛曉東 王靈垚 邢浩然

[電子科技大學(xué) 成都 611731]

城市社區(qū)治理中公民參與的困境研究

□薛曉東 王靈垚 邢浩然

[電子科技大學(xué) 成都 611731]

城市社區(qū)治理是實現(xiàn)有效社會管理的基礎(chǔ)，公民參與是社會主義民主工程建設(shè)的基礎(chǔ)。長期以來，我國城市社區(qū)治理矛盾突顯，主要表現(xiàn)為城市社區(qū)發(fā)展水平與公民參與程度嚴(yán)重失調(diào)。從根本上講，治理主體參與的非平等性、價值觀與利益的沖突、組織內(nèi)生動力不足等因素直接影響著公民參與的水平。因此，要清醒認(rèn)識到制度、組織、合作治理方面的不足，通過建立健全法律法規(guī)，重新定位治理主體角色，強化內(nèi)生動力，積極引導(dǎo)公民參與等路徑來促進(jìn)城市社區(qū)治理的改革與創(chuàng)新。

城市社區(qū)治理；公民參與；困境

一、城市社區(qū)治理與公民參與

城市社區(qū)治理是黨和國家自上而下的一種制度安排，是社會治理的基本單元，是動態(tài)的、互動的、多元化主體參與的過程，指的是為了整合社區(qū)資源，增強社區(qū)發(fā)展的動力和社區(qū)居民的歸屬感，實現(xiàn)社區(qū)善治，政府、社區(qū)組織、企業(yè)、非營利組織以及社區(qū)公民，合作協(xié)商，共同參與城市社區(qū)治理的過程。從社會學(xué)層面來講，公民參與指向比較微觀，是西方民主社會自治精神的具體體現(xiàn)，是民主政治發(fā)展的基礎(chǔ)和內(nèi)在要求，參與的質(zhì)量、深度、廣度直接決定了民主政治發(fā)展的水平。具體來說，公民參與指公民在社區(qū)治理之中貢獻(xiàn)自身的力量，發(fā)揮作用，從而強化社區(qū)功能，實現(xiàn)社區(qū)共同利益。不難看出，城市社區(qū)治理與公民參與兩者概念雖然不同，但是都是強調(diào)公民的參與，社區(qū)共同利益的實現(xiàn)。城市社區(qū)治理為民主政治實際運行提供了一種新的實踐模式，社區(qū)治理組織成長起來，助推民主由抽象變?yōu)楝F(xiàn)實；政府與社會合作治理、協(xié)商辦事，公共利益得以真正實現(xiàn)；公民作為治理主體之一，治理主體的多元化確立起來。

城市社區(qū)治理與公民參與是民主政治發(fā)展過程中的兩個重要變量，它們相互依賴，相互影響，相互促進(jìn)，共同發(fā)展。首先，城市社區(qū)治理離不開公民參與。城市社區(qū)治理主體多元化要求除了公共部門參與到治理中，自下而上的公民參與也必不可少，城市社區(qū)治理如果離開了公民參與，治理實質(zhì)上僅是一種制度安排，不能切實反映公民的訴求，因而政府行為合法性缺失。城市社區(qū)治理公民的參與是民主化的過程，在參與中，社區(qū)公民關(guān)注公共利益的實現(xiàn)，同時也為治理建言獻(xiàn)策，推動基層社區(qū)事務(wù)管理規(guī)范化、合法化、民主化。其次，公民參與依賴城市社區(qū)治理。實現(xiàn)公民參與需要暢通的渠道，城市社區(qū)治理為公民參與提供了制度平臺。城市社區(qū)治理以政府為主導(dǎo)，政府不再干預(yù)基層具體事務(wù)的管理，將權(quán)力賦予社區(qū)基層自治組織，多元化的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)運而生，非營利組織、志愿團(tuán)體、民間組織迅速成長起來，成為公民參與的良好契機。

二、城市社區(qū)治理與公民參與的理論基礎(chǔ)

（一）治理理論

“治理”一詞最早起源于拉丁文和古希臘語，原意為控制、掌舵，引導(dǎo)，操縱。關(guān)于“治理”最具有權(quán)威性和代表性的定義是全球治理委員會在研究報告《我們的全球伙伴關(guān)系》中指出：治理是或公或私的個人和機構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排[1]。新公共管理運動政府過度分權(quán)導(dǎo)致“政府失敗”，為了應(yīng)對公共產(chǎn)品供給失效，政府行政效率低等問題，在公共管理中引入了治理理論。治理理論主要的內(nèi)容：第一，政府不再是公共事務(wù)管理唯一的主體，政府要對公共權(quán)力進(jìn)行重新分配，讓公民、社會組織也參與到社會事務(wù)管理之中。在政府主導(dǎo)之下，社會各個組織分擔(dān)政府部分職責(zé)，合作協(xié)商并進(jìn)行資源的交換與配置，實現(xiàn)公共利益目標(biāo)。第二，治理的核心是合作，不是支配。政府不能運用權(quán)威發(fā)號施令，而是與社會組織地位平等，進(jìn)行調(diào)和與協(xié)商，積極引導(dǎo)平等合作。治理理論作為城市社區(qū)治理與公民參與的理論基礎(chǔ)，是治理理論在基層民主治理框架內(nèi)的具體實踐，為城市社區(qū)治理提供了新的研究視角。

（二）公民社會理論

“公民社會”屬于舶來品，可以追溯到古希臘羅馬時期，亞里士多德最早提出了公民社會，主要指的是城邦國家。目前，國際上學(xué)者們對“公民社會”的概念存在較大的爭論，在中國，對公民社會內(nèi)涵的界定基本趨同，指的是具有共同的價值取向，共同的利益需求非強制性的行為集體。這些行為集體包括社區(qū)自治、志愿團(tuán)體、非營利組織等，通常稱之為介于政府部門與企業(yè)組織之間的“第三部門”。公民社會是介于政府與公民之間的組織，模糊了國家與公民之間二元對立界限，它必須符合社會所要求的道德倫理要求，在國家賦權(quán)的前提下，自發(fā)組織起來，更好地實現(xiàn)組織以及組織成員的利益。城市社區(qū)是公民社會的一種具體表現(xiàn)形態(tài)，是公民為了實現(xiàn)社區(qū)共同利益自愿締結(jié)的組織。公民社會理論研究的著力點在于如何建立國家與公民之間有效的互動關(guān)系，然而城市社區(qū)治理面臨著政府與社區(qū)組織之間的矛盾，將公民社會理論運用到城市社區(qū)治理之中，能夠化解政府與公民之間的合作困境，構(gòu)建城市社區(qū)治理中政府與社區(qū)組織之間平等合作的制度框架。

三、城市社區(qū)治理中公民參與的困境分析

公民參與城市社區(qū)治理是一種新型的基層民主治理形式，推動了城市社區(qū)治理的進(jìn)程。目前，我國已經(jīng)在宏觀上形成了城市社區(qū)治理的制度框架，但是實踐過程中，面對各方面的阻力和障礙，公民參與陷入困境，總體上包括制度保障困境、合作治理困境以及組織發(fā)育困境。

（一）制度保障困境

制度保障是促進(jìn)公民參與城市社區(qū)治理的重要因素，目前我國對于公民參與的制度尚不完善，給城市社區(qū)治理帶來了阻礙。首先，制度安排籠統(tǒng)化。政府在制定政策方針時，只是從宏觀層面上籠統(tǒng)地概括說明，至于具體如何實施，操作層面細(xì)節(jié)化的規(guī)定并沒有涉及。國家已經(jīng)提出鼓勵公民參與社區(qū)治理，自上而下放權(quán)，將權(quán)力賦予基層社區(qū)自治組織，但是權(quán)力如何下放，如何授予，公民參與治理權(quán)力與責(zé)任如何劃分卻沒有做詳細(xì)的布置和安排；其次，法律制度存在缺陷。我國有關(guān)城市社區(qū)治理法律法規(guī)嚴(yán)重欠缺，現(xiàn)有法律對于公民參與方式、參與的責(zé)任、參與的內(nèi)容都沒有明確界定，現(xiàn)有的法律條例如《街道辦事處組織條例》具有嚴(yán)重的滯后性。城市社區(qū)不斷發(fā)展，城市社區(qū)治理不斷依據(jù)變化而變化，原有的法律條例已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展的需要；再次，城市社區(qū)治理中居委會的失位。居委會是在政府派出機關(guān)指導(dǎo)下進(jìn)行工作的基層群眾性組織，它承擔(dān)著自我教育、自我管理、自我服務(wù)的基本責(zé)任。由于缺乏監(jiān)督制度的保障，居委會直接向上級單位負(fù)責(zé)以爭取更多的資金支持，忽略了對社區(qū)事務(wù)的關(guān)注，導(dǎo)致在社區(qū)治理中角色的失位。最后，關(guān)于城市社區(qū)治理的制度安排缺少中國特色。社區(qū)治理的制度創(chuàng)新又有較明顯的“拿來主義”特點，這些制度與中國本土經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展不可避免地會發(fā)生摩擦[2]。在學(xué)習(xí)借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗的同時，對國情的考量不夠，致使經(jīng)驗在具體運用中失效。

（二）合作治理困境

合作治理是城市社區(qū)治理發(fā)展的基本趨勢，因此，政府、非營利組織、社區(qū)組織、志愿團(tuán)體、公民在社區(qū)治理過程中的合作成為檢驗基層民主發(fā)展的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。我國社區(qū)治理多方合作面臨一系列問題，合作治理陷入困境。

第一，合作治理主體之間的不平等性。政府、非營利組織、社區(qū)組織、公民等作為城市社區(qū)治理的主體，表現(xiàn)出明顯的差異性。政府作為社區(qū)治理的主導(dǎo)力量，通過派出機構(gòu)指導(dǎo)居委會發(fā)揮在社區(qū)治理中的作用，利用自己權(quán)威主體地位，出現(xiàn)越位、錯位、缺位等現(xiàn)象，常常以“高姿態(tài)”自居，忽略了其他主體在社區(qū)治理之中的作用；另外，在權(quán)力的分配上，實際上政府在社區(qū)治理之中擁有的權(quán)力超過其他主體，致使治理主體在合作治理中話語權(quán)不對等，一些組織缺少治理的實權(quán)，社會組織在治理中難以發(fā)揮實際的作用。

第二，多元利益沖突難以調(diào)和。公民參與代表的是公共利益，公共利益又是私人利益的集合體，卻不是私人利益的簡單相加。理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)提出，人都是自私的、利己的，追求自身利益最大化，因此在公民參與之中很難規(guī)避參與公民或組織攫取私人利益或者將私人利益強加于公共利益之上。當(dāng)公共利益與私人利益出現(xiàn)沖突時，很難在多元利益主體之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，妥善地安排好公共利益與私人利益。同時，在公民參與集體行動之中，由于利益的驅(qū)使，集體行動容易出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象，致使公民參與陷入集體行動的困境；馬斯洛需求層次指出人的需求分為五個層次，分別是生理的需求、安全的需求、社交的需求、被尊重的需求和自我實現(xiàn)的需求。由于環(huán)境、物質(zhì)條件、價值取向的不同，組織成員所表現(xiàn)出的需求不同，追求的利益也不同，容易出現(xiàn)主體之間利益沖突，引發(fā)合作治理的矛盾。

（三）組織自身困境

組織是公民參與的重要平臺，組織發(fā)育的成熟程度，直接決定著公民參與城市社區(qū)治理的效能。雖然我國已經(jīng)擁有大量社區(qū)組織，但是基于組織本身因素，在城市治理中發(fā)揮的作用和水平亟待提高。

第一，組織發(fā)育不良。社區(qū)治理和公民參與都屬于“舶來品”，是西方國家基層民主發(fā)展的自然結(jié)果，我國學(xué)習(xí)和借鑒西方經(jīng)驗，在政府行政引導(dǎo)下開展社區(qū)治理，缺乏社區(qū)組織成長的土壤，組織發(fā)展成熟度不夠[3]，呈現(xiàn)出“先天不足后天畸形”的狀態(tài)；加之，我國處于社會轉(zhuǎn)型時期，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中忽略了城市社區(qū)組織公民的參與，對組織建設(shè)發(fā)展的資金支持不足，社區(qū)治理組織物質(zhì)資源、人力資源嚴(yán)重匱乏，獨立性不強；除此之外，社區(qū)組織的規(guī)模和數(shù)量有限，社區(qū)組織準(zhǔn)入門檻高，入口需要多項行政審批，手續(xù)繁瑣，增加了社區(qū)組織成立的成本，組織在規(guī)模上和數(shù)量上擴展的難度大。

第二，組織自主治理內(nèi)生力量薄弱。公民是組織的核心和靈魂，是組織自主治理的內(nèi)生力量。一是組織人員數(shù)量少。城市化過程中人員的流動使人在新環(huán)境中感到陌生，缺乏人與人之間的信任，對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感較低[4]；加之，傳統(tǒng)文化影響下公民習(xí)慣被家庭和單位認(rèn)同，缺乏自身社區(qū)角色的定位，忽略了在社區(qū)發(fā)展中的作用。二是組織結(jié)構(gòu)不合理。社區(qū)基層自治組織呈現(xiàn)出老年人多、青年人少，離退休者多，在職人員少的狀態(tài)。并且在職業(yè)構(gòu)成方面也存在缺陷，直接影響了社區(qū)治理開展的效果。社區(qū)組織的人員、職業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡是組織治理內(nèi)生力量失衡的一種表現(xiàn)，折射出民主意識、參與意識淡薄的問題，直接關(guān)系著城市社區(qū)治理的穩(wěn)定發(fā)展。

四、化解城市社區(qū)治理中公民參與困境的路徑分析

我國城市社區(qū)治理中公民參與困境的化解并不是一朝一夕的事情，必然是一個長期的、漸進(jìn)的、有序的階段。優(yōu)化城市社區(qū)公民參與的路徑，既需要從外部環(huán)境、制度上進(jìn)行把握，也必須重視社區(qū)組織自身的壯大發(fā)展和公民參與的積極性，增強社區(qū)治理公民參與的內(nèi)生動力。

（一）強化制度建設(shè)，保障公民參與

一方面，建立健全法律法規(guī)，完善社區(qū)治理和公民參與的法律保護(hù)機制。增強相關(guān)的法律法規(guī)，從法律的層面合法定位社區(qū)組織、非營利組織、志愿團(tuán)體、公民的治理主體地位，同時賦予獨立的財政權(quán)力，允許自主開展社區(qū)治理活動；將治理權(quán)力的分配、權(quán)力執(zhí)行、責(zé)任的分擔(dān)等具體操作事項納入法律體系，便于治理主體依法辦事，履行職責(zé)。另一方面，構(gòu)建起社區(qū)治理監(jiān)督機制，利用新聞媒體等對社區(qū)治理主體的治理行為進(jìn)行監(jiān)督，以保障各方參與主體在各自涉及的領(lǐng)域或者范圍內(nèi)正確履行職責(zé)。

（二）重塑治理角色，推動公民參與

正確的角色定位能夠有效規(guī)避多元主體之間相互推諉、扯皮現(xiàn)象的出現(xiàn)，提高治理的水平和效率。首先，政府角色的重新定位。當(dāng)前社會變革的浪潮對政府職能提出新的挑戰(zhàn)，政府由“統(tǒng)治”走向“服務(wù)”的過程中其自身也在進(jìn)行角色的再塑，但這并不意味著政府完全失去“統(tǒng)治”的權(quán)威[5]。我國城市社區(qū)治理發(fā)展尚不成熟，政府扮演的角色不容忽視，要積極發(fā)揮引導(dǎo)作用，鼓勵社區(qū)組織的發(fā)展，將權(quán)力重新配置，放手讓基層組織進(jìn)行自我管理。當(dāng)然，也需要政府適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行工作指導(dǎo)，在社區(qū)治理之中建立起與其他主體間平等合作的關(guān)系；其次，社區(qū)組織角色的重新定位。社區(qū)組織應(yīng)當(dāng)作為城市社區(qū)治理的中間力量，合法地爭取治理權(quán)力，劃分好組織與組織之間的權(quán)力與責(zé)任，妥善處理私人利益與公共利益的關(guān)系。

（三）培育內(nèi)生動力，引導(dǎo)公民參與

自主治理內(nèi)生動力是社區(qū)組織的生命力所在，也是基層民主治理發(fā)展的源泉。強化自主實力內(nèi)生動力，需要從三個層面進(jìn)行：第一，培養(yǎng)民主和公民精神。民主和公民精神的培育，不能僅僅依靠宣傳與教育，更重要的是對于民主和公民精神的敬畏與尊重，單純地依靠口號很難改變現(xiàn)實，實踐是精神培育最好的沃土。第二，建立參與激勵機制。鼓勵公民參與到城市社區(qū)治理之中，需要建立配套的激勵機制，通過表彰積極分子，網(wǎng)絡(luò)宣傳等增強公民參與的責(zé)任感和榮譽感。最有效地實現(xiàn)民主參與、構(gòu)建民主價值觀的領(lǐng)域是在與社區(qū)公民切身利益相關(guān)的領(lǐng)域[6]，將公民私人利益與公共利益結(jié)合起來，在實現(xiàn)公共利益的同時，重視公民合理的私人利益。第三，增強社區(qū)內(nèi)部聯(lián)系，強化歸屬感和責(zé)任感。組織社區(qū)活動，加強社區(qū)內(nèi)部聯(lián)系，建立起相互之間情感的依賴，明確社區(qū)共同的利益，增強參與社區(qū)治理的主動性和積極性[7]。

五、總結(jié)與思考

城市社區(qū)治理公民參與的困境來自制度層面、合作層面、內(nèi)生動力層面，最主要的是內(nèi)生動力不足，城市社區(qū)組織發(fā)展處于初級階段。伴隨城市化進(jìn)程加快，社區(qū)治理需要妥善進(jìn)行安排，加強法律法規(guī)建設(shè)，準(zhǔn)確定位治理主體角色，強化內(nèi)生動力迫在眉睫。當(dāng)然，城市社區(qū)治理公民參與困境的化解并不能一蹴而就，需要小步快走，在化解老問題的同時，解決好產(chǎn)生的新問題。培養(yǎng)民主和公民精神是一項長期性的任務(wù)，公民意識的改變會帶來行為的改變，因此民主和公民精神是化解公民參與城市社區(qū)治理的癥結(jié)所在。

[1]俞可平.治理和善治[C]//北京國際善治學(xué)術(shù)研討會論文集,2008.

[2]夏曉麗.城市社區(qū)治理中的公民參與問題研究[D].濟(jì)南: 山東大學(xué),2011.

[3]付誠,王一.公民參與社區(qū)治理的現(xiàn)實困境及對策[J].社會科學(xué)戰(zhàn)線,2014(11): 207-214.

[4]姜曉萍,衡霞.社區(qū)治理中的公民參與[J].湖南社會科學(xué),2007(1): 24-28.

[5]王晨.新合作主義視域下的公民參與城市社區(qū)治理—基于德國城市綠色空間治理的思考[J].理論探討,2015(3): 163-166.

[6]蘇琛子.我國城市社區(qū)治理中政府與公民合作困境及其化解研究[D].成都: 電子科技大學(xué),2013.

[7]張紅霞.沖突與合作: 多元主體介入城市社區(qū)治理的困境與創(chuàng)新路徑[J].城市觀察,2015(3): 132-137.

Research on the Dilemma of Citizen Participation in City Community Governance

XUE Xiao-dong WANG Ling-yao Xing hao-ran
(University of Electronic Science and technology of China Chengdu 611731 China)

City community governance is the basis of an effective social management,and citizen participation is the foundation of socialist democracy construction.For a long time,China's urban community governance is in contradiction,which is mainly manifested in the serious development of urban community level and the degree of citizen participation.Basically,the non-equality of the participation of the main body,the conflict of values and interests,the lack of organizational endogenous motivation,and other factors directly affect the level of citizen participation.Therefore,we must clearly understand the lack of institutional,organizational,and cooperative governance and promote the reform and innovation of urban community governance through improving the laws and regulations,repositioning the roles of governance subjects,strengthening the internal power,and guiding citizens to participate.

city community governance;citizen participation;dilemma

C916

A

10.14071/j.1008-8105(2017)02-0001-04

編 輯 劉波

2016-04-06

薛曉東（1956-）男，電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師；王靈垚（1991-）女，電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2015級碩士研究生；邢浩然(1992-)男，電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生.