淺談行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)存在問題及對(duì)策

黃建云

摘要：為切實(shí)落實(shí)好《全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，財(cái)政部部署開展單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作，以量化評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，旨在發(fā)現(xiàn)單位現(xiàn)有內(nèi)控的不足之處和薄弱環(huán)節(jié)，促進(jìn)行政事業(yè)單位加以改進(jìn)、完善，深入推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)。文章基于開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的時(shí)代背景，對(duì)評(píng)價(jià)進(jìn)程及存在的問題進(jìn)行分析，并對(duì)強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)提出自上而下推動(dòng)內(nèi)控建設(shè)、由外而內(nèi)強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)、運(yùn)用信息公開促進(jìn)內(nèi)控建設(shè)和借助信息化保障內(nèi)控有效實(shí)施等建議和措施。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)

內(nèi)部控制是提升政府部門內(nèi)部管理水平和廉政風(fēng)險(xiǎn)防范的有效手段，在當(dāng)前深入推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部精細(xì)化管理和廉潔透明高效政府建設(shè)的大背景下，內(nèi)部控制建設(shè)成為各級(jí)政府部門強(qiáng)化內(nèi)部管理、防范腐敗風(fēng)險(xiǎn)和提高公平服務(wù)效率和效果的一項(xiàng)重要制度安排。當(dāng)前，為推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)的有效落實(shí)，按照財(cái)政部的統(tǒng)一部署正全面推進(jìn)內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作，該項(xiàng)工作具有承前啟后的重要意義，既查找當(dāng)前單位內(nèi)控建設(shè)的不足也指明下一步的工作方向。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的背景

2012年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》發(fā)布實(shí)施后，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)取得了一定的成效，但同時(shí)也存在一些單位重視不夠、推進(jìn)乏力、內(nèi)控制度體系不健全、信息化程度低等問題。黨的十八屆四中全會(huì)通過和《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》為行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向，明確提出：“對(duì)財(cái)政資金分配使用等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制”。為進(jìn)一步明確了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的總體要求、主要任務(wù)、時(shí)間表和路線圖，今年年初，財(cái)政部印發(fā)全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見（以下簡(jiǎn)稱指導(dǎo)意見），要求在2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實(shí)施工作。以規(guī)范單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)有序運(yùn)行為主線，全面推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)。以量化評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，通過開展單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作，促進(jìn)單位加快內(nèi)控建設(shè)。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作進(jìn)程

內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)是對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建立和實(shí)施的基礎(chǔ)情況進(jìn)行的一次“摸底調(diào)查”和“把脈問診”，通過評(píng)價(jià)，對(duì)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀進(jìn)行披露，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就好比一把尺子，來衡量發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)部控制的不足之處和薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)一步明確建設(shè)的重點(diǎn)，圍繞重點(diǎn)內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)建立健全內(nèi)部控制體系，促進(jìn)單位加以完善、改進(jìn)和優(yōu)化，推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)工作。行政事業(yè)單位內(nèi)部基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)采用量化評(píng)價(jià)的方式，設(shè)置了單位層面評(píng)價(jià)指標(biāo)6類21項(xiàng)和業(yè)務(wù)層面評(píng)價(jià)指標(biāo)6類15項(xiàng)，對(duì)內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通等要素進(jìn)行評(píng)價(jià)。目前，各部門按照財(cái)政部門的要求完成內(nèi)控基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作提交基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)報(bào)告，并針對(duì)評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的不足之處確立建設(shè)的重點(diǎn)和方向，抓緊制定改進(jìn)措施，健全內(nèi)部控制體系。

三、事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)存在的主要問題

（一）單位開展內(nèi)部控制建設(shè)積極性不高

行政事業(yè)單位相比企業(yè)不是以營(yíng)利為目的，實(shí)施內(nèi)部控制的內(nèi)生動(dòng)力不足，對(duì)內(nèi)部控制建立的現(xiàn)實(shí)意義認(rèn)識(shí)不深，缺乏內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的積極性，單位負(fù)責(zé)人不愿主動(dòng)放棄手中權(quán)力，業(yè)務(wù)部門常以內(nèi)控實(shí)施影響工作效率來抵制或敷衍內(nèi)部控制的建設(shè)與實(shí)施。

（二）推動(dòng)內(nèi)控建設(shè)的外部整體合力未形成

目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)以財(cái)政部文件部署的方式推進(jìn)， 且當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制僅涉及單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，業(yè)務(wù)部門想當(dāng)然既然是財(cái)政部布置的那就是財(cái)務(wù)部門的事，財(cái)務(wù)人員執(zhí)行就可以了，缺乏內(nèi)控建設(shè)的自覺性。審計(jì)部門監(jiān)督檢查、紀(jì)律檢查部門的紀(jì)律檢查、效能管理部門的效能考評(píng)等未完全將單位內(nèi)部控制的實(shí)施嵌入進(jìn)去，整體合力未形成，需要外部部門的協(xié)同推進(jìn)。

（三）內(nèi)部控制的控制方法未完全有效運(yùn)用

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制采用八種方法，其中歸口管理、單據(jù)控制和信息內(nèi)部公開有別于企業(yè)內(nèi)部控制方法，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，特別是信息內(nèi)部公開是內(nèi)部控制制衡性的有效應(yīng)用和內(nèi)在要求，該方法要求建立健全經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的信息內(nèi)部公開制度，確定信息內(nèi)部公開的內(nèi)容、范圍、方式和程序。該方法未能充分應(yīng)用，信息內(nèi)部公開的內(nèi)容少、范圍未設(shè)定、公開制度未建立等。

（四）內(nèi)部控制信息化程度低，六個(gè)方面業(yè)務(wù)未完全覆蓋

目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化程度較低，預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制和合同控控制等未完全實(shí)現(xiàn)流程信息化。特別是在基層單位中單位辦公自動(dòng)化系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理信息化系統(tǒng)都未能完全實(shí)施，更談不上將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制的流程和措施嵌入信息化系統(tǒng)。

四、強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)的建議措施

（一）自上而下推進(jìn)內(nèi)控體系建設(shè)

開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)量化打分的方式，讓各單位發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)及運(yùn)行的缺陷，分?jǐn)?shù)的高低反映現(xiàn)階段單位內(nèi)控建設(shè)啟動(dòng)情況、單位負(fù)責(zé)人參與內(nèi)控建立和實(shí)施情況、權(quán)力運(yùn)行的制約情況、制度的完備情況、信息系統(tǒng)覆蓋情況以及業(yè)務(wù)層面控制情況，財(cái)政部評(píng)價(jià)指標(biāo)體系統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)便于縱向、橫向比較，間接也反映單位內(nèi)部管理水平及領(lǐng)導(dǎo)能力，促使單位負(fù)責(zé)人重視內(nèi)控建設(shè)。一個(gè)單位內(nèi)控建設(shè)的好壞，很大程度取決于單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)控的認(rèn)知和重視程度，應(yīng)大張旗鼓地開展的內(nèi)控建設(shè)的宣傳，加強(qiáng)對(duì)單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)控意識(shí)的培訓(xùn)，組建協(xié)調(diào)工作機(jī)構(gòu)，促進(jìn)單位自上而下推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)，形成領(lǐng)導(dǎo)重視、部門牽頭、全員參與的局面，確保內(nèi)控建設(shè)的有序開展。

（二）由外而內(nèi)促進(jìn)內(nèi)控體系完善

通過開展基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，財(cái)政部門可以對(duì)所有參評(píng)單位進(jìn)行比較排序，加強(qiáng)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，重點(diǎn)對(duì)得分靠后的單位開展監(jiān)督檢查，內(nèi)控建設(shè)和運(yùn)行的好壞與部門預(yù)算管理相結(jié)合，對(duì)內(nèi)控建設(shè)和運(yùn)行不好的單位在預(yù)算資金規(guī)模方面予以壓縮。效能管理部門將內(nèi)部控制建設(shè)列入年度績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系，內(nèi)控建設(shè)的好壞影響到單位效能評(píng)級(jí)，直接關(guān)系到職工的績(jī)效獎(jiǎng)金等切身利益。審計(jì)部門監(jiān)督檢查中在實(shí)施符合性測(cè)試中對(duì)單位內(nèi)控設(shè)計(jì)和運(yùn)行的有效性做出評(píng)價(jià)，并在審計(jì)報(bào)告中予以體現(xiàn)。紀(jì)檢部門紀(jì)律檢查中加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控建設(shè)和執(zhí)行有效性的檢查，責(zé)任落實(shí)到人。通過外部各部門的協(xié)同推進(jìn)，傳導(dǎo)壓力，強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)，促進(jìn)單位內(nèi)控體系的不斷完善。

（三）信息公開以促進(jìn)內(nèi)控建設(shè)

指導(dǎo)意見要求：“行政事業(yè)單位應(yīng)積極推進(jìn)內(nèi)部控制信息公開，通過面向單位內(nèi)部和外部定期公開內(nèi)部控制相關(guān)信息，逐步建立規(guī)范有序、及時(shí)可靠的內(nèi)部控制信息公開機(jī)制，更好發(fā)揮信息公開對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的促進(jìn)和監(jiān)督作用”。信息公開本身就是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的特有的控制方法之一，通過建立信息公開制度，明確公開的具體內(nèi)容、公開的范圍、方式、程序和公開的途徑等，建議財(cái)政部門統(tǒng)一內(nèi)部控制公開模板，確保內(nèi)控公開在內(nèi)容上和細(xì)化度上保持協(xié)同，增強(qiáng)可對(duì)比性，從源頭規(guī)范公開。內(nèi)控相關(guān)信息作為部門決算公開信息的重要組成部分，財(cái)政部門應(yīng)做好公開的跟蹤推進(jìn)和督促檢查，搭建統(tǒng)一平臺(tái)，促進(jìn)內(nèi)控公開信息的便捷查詢。通過公開達(dá)到亮明家底，提高單位治理的透明度，讓公眾參與監(jiān)督政府機(jī)關(guān)，形成無形的壓力，倒逼各單位重視內(nèi)部控制建設(shè)。

（四）信息化保障內(nèi)控有效實(shí)施

以風(fēng)險(xiǎn)的管控為導(dǎo)向，從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)入手，設(shè)計(jì)關(guān)鍵控制措施，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，通過完善單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理組織、建立單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)分類清單，優(yōu)化單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理規(guī)則，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理信息化落地，將不相容崗位分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制等八種方法融入單位六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)中，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)、控制措施嵌入信息系統(tǒng)中，固化流程，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人工控制向系統(tǒng)控制轉(zhuǎn)變，達(dá)到自動(dòng)化、實(shí)時(shí)化目標(biāo)，有效降低人為操縱的影響，提高內(nèi)部控制的執(zhí)行力度，借助信息化保障內(nèi)控的有效實(shí)施和內(nèi)部控制效率的提升。同時(shí)，內(nèi)控信息化建設(shè)隨著內(nèi)部控制制度的不斷完善而相應(yīng)完善和調(diào)整優(yōu)化，建設(shè)初期著重對(duì)六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)信息化，不斷深入逐步將信息化擴(kuò)大到單位全部業(yè)務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行。

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（作者單位：福建省體育局）