高校預(yù)算績效管理研究

胡洪斌　廖明智

摘要：高校擴(kuò)招以來，經(jīng)費(fèi)渠道日益多元化，建立預(yù)算績效管理既是國家法律法規(guī)的要求，也是高校內(nèi)涵發(fā)展的要求。我國高校的預(yù)算績效管理尚處于初步階段，存在各種問題。文章結(jié)合國家關(guān)于推動績效管理的指導(dǎo)意見與高校實(shí)際情況，提出有關(guān)對策，為高校完善預(yù)算績效管理框架，推動預(yù)算績效管理提供借鑒。

關(guān)鍵詞：高校；預(yù)算；績效管理

一、高校預(yù)算績效管理概述

（一）預(yù)算績效管理的含義

預(yù)算績效管理是以提高財政支出的效益為目標(biāo)，將績效理念融入到預(yù)算管理的全過程，運(yùn)用一系列績效管理方法實(shí)施的管理活動。預(yù)算績效管理一般包括五個要素：績效目標(biāo)、績效實(shí)施、績效評價、績效反饋、績效結(jié)果評價運(yùn)用。財政部門或預(yù)算部門根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)、運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，對財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評價，并以此作為預(yù)算編制和資金撥付的依據(jù)。

（二）高校預(yù)算績效管理的必要性

1. 深化財稅體制改革的要求

從2000年開始，國家為了加強(qiáng)預(yù)算管理、強(qiáng)化預(yù)算績效，陸續(xù)出臺了一系列法規(guī)制度。2003年十六屆三中全會在推進(jìn)財政體制管理改革方面，明確提出了“建立預(yù)算績效評價體系”的要求。2012年12月印發(fā)的《高等學(xué)校財務(wù)制度》也要求高“進(jìn)行支出績效評價，提高資金使用的有效性”。2011年財政部為了強(qiáng)化預(yù)算支出效率，提高資金使用效益，專門下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，將績效理念融入預(yù)算管理全過程，使之成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分。2015年1月1日修訂實(shí)施的預(yù)算法再次以法律的形式明確“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價”。

2. 優(yōu)化高校資源配置的需要

20世紀(jì)90年代末期高校擴(kuò)招后，單純靠國家財政投入已無法滿足高等教育發(fā)展的需要。當(dāng)前高校已經(jīng)形成以財政撥款為主，學(xué)校多渠道自籌資金的投入模式。國家對教育的投入不足，高校辦學(xué)資金缺口較大，必須改變“重投入輕產(chǎn)出”的陳舊觀念，充分整合多種不同的資源，優(yōu)化高校資源結(jié)構(gòu)，提高高校經(jīng)濟(jì)效益。而資源配置是否合理必須通過對預(yù)算績效評價來實(shí)現(xiàn)。通過推行部門預(yù)算績效評價，可以激發(fā)員工全員參與財務(wù)管理的積極性較好的提高單位財務(wù)管理水平，促進(jìn)高校更好的完成各項(xiàng)事業(yè)。

二、高校預(yù)算績效管理存在的問題

1. 對預(yù)算管理認(rèn)識片面，缺乏績效管理觀念

預(yù)算編制是一項(xiàng)涉及學(xué)校方方面面的工作，需要全員參與。很多高校工作人員片面的認(rèn)為預(yù)算編制只是簡單將經(jīng)費(fèi)分配到使用部門，沒有考慮資金的使用是否合理、是否有效益，沒有意識到預(yù)算編制其實(shí)是對學(xué)校資源優(yōu)化配置的過程，對學(xué)校管理水平的提高有著重要作用，這樣編制出來的預(yù)算不但沒有起到合理規(guī)劃資金的作用，還浪費(fèi)人力、物力。

高校領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理的認(rèn)識也有偏差，他們關(guān)注點(diǎn)主要在于盡可能多的獲取財政撥款總額、人員支出總額是否較上年有所增長、重點(diǎn)項(xiàng)目的預(yù)算安排是否到位等，忽視了預(yù)算執(zhí)行中資金使用的合理性、有效性。

2. 績效目標(biāo)不明確，部門目標(biāo)與學(xué)校長遠(yuǎn)目標(biāo)脫節(jié)

一些高校也試行了預(yù)算績效目標(biāo)管理，但由于沒有以實(shí)現(xiàn)學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃為中心設(shè)定目標(biāo)，導(dǎo)致績效目標(biāo)設(shè)置指向不明確、預(yù)算和目標(biāo)不匹配，在績效評價指標(biāo)體系上定量指標(biāo)不夠、指標(biāo)細(xì)化不夠，績效標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)合理性，績效評價不能真實(shí)反映目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，績效管理流于形式。

3. 預(yù)算編制不合理，缺乏科學(xué)性

多數(shù)高校仍采用增量預(yù)算方法，即每一年都是在上一年的基礎(chǔ)上調(diào)整預(yù)算。這種方法操作起來固然簡單，但存在明顯不足。增量預(yù)算法依賴于基期數(shù)據(jù)，基期數(shù)據(jù)只是基于上年度的實(shí)際情況發(fā)生的支出，如果本年度學(xué)校的情況發(fā)生變化，經(jīng)費(fèi)投入的側(cè)重點(diǎn)也應(yīng)發(fā)生改變。在基期數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上簡單采用增量預(yù)算還會促使各部門為了保證次年預(yù)算充足而想方設(shè)法把預(yù)算花光，不但造成資金浪費(fèi)、效益低下，也不能真正實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。為了克服增量預(yù)算的固有缺陷，一些高校編制預(yù)算時采用零基預(yù)算法，零基預(yù)算注重當(dāng)年的實(shí)際需求，彌補(bǔ)了增量預(yù)算支出不合理的缺陷，但也可能造成預(yù)算部門注重短期利益而忽視長期利益，對學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展帶來不利影響。

4. 預(yù)算績效評價缺乏有效性

高校預(yù)算績效管理涵蓋了組織建設(shè)、評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)、評價實(shí)施、評價跟蹤、評價反饋與應(yīng)用等方面，涉及內(nèi)容繁多，預(yù)算評價體系的構(gòu)建和實(shí)施難度較大。目前，高校預(yù)算績效管理還處在探索階段，績效評價普遍存在評價組織部不健全、指標(biāo)覆蓋率不廣、評價標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和完整性不夠、評價反饋滯后、績效評價缺乏主動性、缺乏有效的激勵機(jī)制，評價結(jié)果應(yīng)用較差等問題，影響了整個績效評價質(zhì)量。

三、構(gòu)建高校預(yù)算績效管理的對策

1. 轉(zhuǎn)變觀念、建立以績效為目標(biāo)的預(yù)算管理

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、健全組織建設(shè)。高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)充分重視預(yù)算績效管理工作，從各部門抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干建立專門的預(yù)算績效管理和評價組織，明確工作目標(biāo)，梳理工作流程，完善工作機(jī)制，明確各自的職責(zé)分工，制定具體措施。

加大宣傳力度，培養(yǎng)專業(yè)技能。增強(qiáng)師生員工的預(yù)算績效意識，培育績效管理文化，利用校內(nèi)新聞媒體和財經(jīng)專題、教代會等會議加大預(yù)算績效的宣傳、宣講力度，讓預(yù)算績效理念逐步深入人心。開展預(yù)算績效評比活動，進(jìn)行跟蹤問效，強(qiáng)化部門支出責(zé)任意識。組織工作人員加強(qiáng)財經(jīng)知識和績效管理知識的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，通過專家授課、交流學(xué)習(xí)、協(xié)同演練等方式，提升業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高預(yù)算績效管理的工作水平。

2. 合理設(shè)定績效目標(biāo)

（1）理順績效目標(biāo)設(shè)定流程。目標(biāo)預(yù)案設(shè)定既可以采取自上而下，也可以采取自下而上。無論哪種方式，都必須廣泛征求意見、統(tǒng)一認(rèn)識、明確責(zé)任，結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況和發(fā)展戰(zhàn)略有所側(cè)重，最后由學(xué)校高層決定。這樣制定出來的目標(biāo)才具有針對性和權(quán)威性。

（2）建立一套切實(shí)可行的預(yù)算績效指標(biāo)體系?？冃е笜?biāo)的設(shè)定應(yīng)該堅(jiān)持科學(xué)、總體、有效、可比和可行性原則，圍繞學(xué)校總體規(guī)劃設(shè)定，與部門目標(biāo)高度相關(guān)。運(yùn)用平衡計(jì)分卡和關(guān)鍵績效指標(biāo)等方法構(gòu)建高校預(yù)算績效指標(biāo)體系，只有這樣，才能夠反映出高校預(yù)算目標(biāo)層次和關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行的定位預(yù)算導(dǎo)向。高?？冃ьA(yù)算指標(biāo)應(yīng)包括財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)、定量指標(biāo)和定性指標(biāo)，只有把多項(xiàng)指標(biāo)合理、全面并且不重復(fù)地綜合到一個體系中，才能充分發(fā)揮高校績效預(yù)算指標(biāo)體系的目標(biāo)導(dǎo)向功能。

3. 加強(qiáng)績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理

（1）從組織機(jī)構(gòu)、信息采集、分析方法、報告等方面建立績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控機(jī)制。首先應(yīng)建立績效評價組織機(jī)構(gòu)。高校應(yīng)當(dāng)成立預(yù)算管理委員會負(fù)責(zé)對預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行全程監(jiān)督控制。該委員會由主管校長為領(lǐng)導(dǎo)，以財務(wù)處為中心，由工會、審計(jì)、人事、教務(wù)、科研、基建、資產(chǎn)、學(xué)工等部門的人員組成。該委員會除擬訂預(yù)算管理目標(biāo)、確定項(xiàng)目優(yōu)先順序，還要對總體目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和分解，在推行部門預(yù)算的基礎(chǔ)上，形成各部門的具體目標(biāo)，根據(jù)部門目標(biāo)編制支出預(yù)算。其次應(yīng)加強(qiáng)信息采集和分析。預(yù)算管理委員會的成員按職責(zé)分工，應(yīng)定期采集績效運(yùn)行信息，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和目標(biāo)完成進(jìn)度，按照預(yù)定的評價標(biāo)準(zhǔn)和方法對績效目標(biāo)運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤管理和分析，分析期可分為事前階段、事中階段、事后階段，也可按月、季、年分析。分析著重引入績效的理念，對財政資金的使用過程進(jìn)行監(jiān)督和控制，以便考察資金的使用效率。各部門分析結(jié)果應(yīng)報送預(yù)算管理委員會，預(yù)算管理委員會匯總提煉后形成書面報告供學(xué)校決策。

（2）建立問責(zé)和糾偏機(jī)制。進(jìn)一步細(xì)化權(quán)責(zé)，將責(zé)任方式、問責(zé)主體、問責(zé)程序以及責(zé)任監(jiān)督等納入制度建設(shè)，逐步建立預(yù)算績效評價問責(zé)機(jī)制。重大項(xiàng)目立項(xiàng)應(yīng)組織專家充分論證、嚴(yán)格審批，經(jīng)費(fèi)開支報銷應(yīng)加強(qiáng) “一支筆”管理，堅(jiān)持民主理財原則，杜絕一言堂。在預(yù)算績效監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)未達(dá)目標(biāo)，預(yù)算管理委員會應(yīng)及時核實(shí)情況并對責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)，發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為依法依規(guī)追究責(zé)任?？冃е笜?biāo)不達(dá)標(biāo)時應(yīng)查找原因，劃清責(zé)任，分清是預(yù)算執(zhí)行者的責(zé)任還是指標(biāo)本身不科學(xué)、不合理，對預(yù)算跟蹤監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的偏離績效目標(biāo)的行為及時予以糾正，對有缺陷的績效指標(biāo)根據(jù)實(shí)際情況及時調(diào)整考核與評價標(biāo)準(zhǔn)。

4. 績效評價實(shí)施管理

科學(xué)的績效評價應(yīng)包括事前評價、事中評價和事后檢查三部分，三部分缺一不可。

事前評價。高校在預(yù)算立項(xiàng)時，經(jīng)費(fèi)的使用部門應(yīng)當(dāng)以績效為中心進(jìn)行自我評價，并向?qū)W校預(yù)算管理委員會提供項(xiàng)目單位前期調(diào)研情況、可行性研究報告以及事前績效自評材料，資料應(yīng)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，財務(wù)部門或經(jīng)費(fèi)管理部門經(jīng)過初步審核，對符合條件的項(xiàng)目納入預(yù)算安排。

事中評價。學(xué)校預(yù)算管理委員會制定統(tǒng)一的績效考評辦法，根據(jù)績效評價工作安排組織開展績效考評工作。經(jīng)費(fèi)使用部門按照要求提供相關(guān)項(xiàng)目的立項(xiàng)批復(fù)、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃、項(xiàng)目完成情況、效益績效情況，提供事中績效自評報告。預(yù)算管理委員會依據(jù)國家法律法規(guī)和財經(jīng)制度，圍繞學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)重要性原則選取評價項(xiàng)目，對照經(jīng)費(fèi)使用部門提供的績效自評報告，借助財務(wù)資料運(yùn)用專家評議法、成本效益法、因素分析法等方法進(jìn)行重點(diǎn)分析評價。

事后檢查?？冃гu價結(jié)果及時反饋給經(jīng)費(fèi)使用部門，經(jīng)費(fèi)使用部門根據(jù)財務(wù)部門或管理部門的意見和要求，對存在的問題整改、規(guī)范、完善，財務(wù)部門或管理部門對整改情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查，確保落實(shí)。

5. 績效評價結(jié)果反饋與運(yùn)用管理

（1）建立績效評價結(jié)果反饋機(jī)制。高校預(yù)算管理應(yīng)建立績效反饋機(jī)制，將績效評價的結(jié)果及時反饋給預(yù)算執(zhí)行部門，評價結(jié)果包含評價等次和建議兩方面內(nèi)容。在反饋時應(yīng)堅(jiān)持具體原則、互動原則、對事不對人原則、正面引導(dǎo)原則?？冃Х答伒膬?nèi)容包含考核結(jié)果、差距和改進(jìn)措施、未來的任務(wù)目標(biāo)，在幫助預(yù)算執(zhí)行部門制定績效改進(jìn)措施時，應(yīng)切合實(shí)際，明確計(jì)劃的時間性、計(jì)劃內(nèi)容要具體、計(jì)劃要獲得部門認(rèn)同。

（2）建立評價信息公開制度。首先要樹立信息公開意識。評價信息公開有助于保障公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，約束預(yù)算單位的行為，促進(jìn)決策更加合理、科學(xué)，在全面從嚴(yán)治黨的新環(huán)境下對防止暗箱操作、推動反腐也有重要作用。隨著我國“黨務(wù)公開”、“政務(wù)公開”制度不斷向縱深推進(jìn)，預(yù)算公開、績效評價公開逐漸推廣。其次要堅(jiān)持逐步公開的原則。績效評價是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要投入大量的人力物力，普遍評價既不科學(xué)也不現(xiàn)實(shí)?？冃гu價和公開應(yīng)有所側(cè)重，應(yīng)重點(diǎn)選擇關(guān)系民生的項(xiàng)目、重大項(xiàng)目以及政策要求公開的項(xiàng)目（比如三公經(jīng)費(fèi)）。再次應(yīng)建立投訴機(jī)制。建立暢通的投訴渠道和解決途徑，部門或員工對績效考評有異議時，可以通過正常的渠道反饋意見，不能因投訴無門而挫傷了積極性。

（3）建立激勵和懲罰機(jī)制?？冃гu價結(jié)果的運(yùn)用主要是通過獎懲激發(fā)員工積極性，促進(jìn)預(yù)算單位加強(qiáng)自我約束，努力提高預(yù)算管理水平，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。高校預(yù)算績效獎懲機(jī)制從部門和個人兩方面予以體現(xiàn)，對績效完成好的預(yù)算部門優(yōu)先保證經(jīng)費(fèi)，對績效完成差的部門則要嚴(yán)格審核或者削減預(yù)算；對績效管理中盡職盡責(zé)并取得較好效果的個人應(yīng)給予績效獎勵或提拔，對無法勝任崗位的員工實(shí)行轉(zhuǎn)崗或培訓(xùn)學(xué)習(xí)。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：胡洪斌，四川師范大學(xué)計(jì)劃財務(wù)處；廖明智，四川師范大學(xué)商學(xué)院）