民辦高?，F(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的路徑選擇

張靖

（遼寧對(duì)外經(jīng)貿(mào)學(xué)院，遼寧 大連 116052）

民辦高校現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的路徑選擇

張靖

（遼寧對(duì)外經(jīng)貿(mào)學(xué)院，遼寧 大連 116052）

現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)是民辦高校改革與發(fā)展的必然要求和戰(zhàn)略選擇，但民辦高校在現(xiàn)代大學(xué)制度實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，無(wú)論是從公共治理環(huán)境的宏觀層面還是學(xué)校內(nèi)部的微觀層面，依舊存在著很多的問(wèn)題，阻礙了建設(shè)的進(jìn)程。因此，應(yīng)通過(guò)科學(xué)、有效的路徑建設(shè)民辦高?，F(xiàn)代大學(xué)制度，為民辦高校的健康可持續(xù)發(fā)展提供動(dòng)力。

民辦高校；現(xiàn)代大學(xué)制度；公共治理；內(nèi)部治理

現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)是高等學(xué)校全面深化綜合改革和全面推進(jìn)依法治校的現(xiàn)實(shí)需要，是提升教育教學(xué)改革、提升學(xué)校辦學(xué)水平的有力保障。民辦高校作為我國(guó)高等教育的重要組成部分，建設(shè)科學(xué)、高效的現(xiàn)代大學(xué)制度是其改革與發(fā)展的必然要求和戰(zhàn)略選擇。

一、民辦高校建立現(xiàn)代大學(xué)制度的意義

（一）有利于民辦高校公益性的維護(hù)

民辦高校除了獨(dú)立于政府組織以外，又區(qū)別于以盈利為目的企業(yè)組織，是一種非營(yíng)利性的學(xué)術(shù)組織。公益性是民辦高等教育的本質(zhì)屬性，堅(jiān)持社會(huì)效益第一的辦學(xué)原則，追求社會(huì)效益的最大化，是民辦高等教育持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求[1]。當(dāng)前，我國(guó)絕大多數(shù)民辦高校采取投資者控制的單邊治理模式，這樣一來(lái)，容易導(dǎo)致辦學(xué)的獨(dú)立主義，追求利益的最大化，公益性難以得到真正維護(hù)?，F(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)，要堅(jiān)持依法治校，不斷推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)治理，積極構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)向法人共同治理模式的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建起規(guī)范、有效的共同法人治理結(jié)構(gòu)。要充分發(fā)揮民辦高校學(xué)術(shù)委員會(huì)與教職工代表大會(huì)的重要作用，激發(fā)與提高人力資本的效能，進(jìn)行科學(xué)決策，實(shí)現(xiàn)民辦高校自我辦學(xué)、自主發(fā)展與自我約束的統(tǒng)一，更好地履行民辦高校的教育職能，確保辦學(xué)公益性更好地得以實(shí)現(xiàn)，為社會(huì)培養(yǎng)。

（二）有利于民辦高校實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展

我國(guó)民辦高等教育經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，已經(jīng)由外延式發(fā)展逐漸轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展，走內(nèi)涵發(fā)展之路是當(dāng)前我國(guó)民辦高校可持續(xù)發(fā)展的必然選擇[2]。內(nèi)涵式發(fā)展的實(shí)現(xiàn)，是一個(gè)主動(dòng)建構(gòu)的過(guò)程，不僅需要在發(fā)展、創(chuàng)新的辦學(xué)理念指導(dǎo)下，通過(guò)治校者與全校師生的共同努力，更為重要的是民辦高校內(nèi)部現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的優(yōu)化與創(chuàng)新?？茖W(xué)、完善并富有特色的內(nèi)部制度因素與制度路徑的安排，為高校內(nèi)涵式發(fā)展提供了必要的環(huán)境支持。這不僅為民辦高校辦學(xué)思想與理念轉(zhuǎn)化提供了行為實(shí)踐的中介，更是為民辦高校發(fā)展與管理提升了效率，實(shí)現(xiàn)民辦高校真正意義上的內(nèi)涵式發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)民辦高校的可持續(xù)發(fā)展。

二、民辦高?，F(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的主要問(wèn)題

民辦高校是面對(duì)市場(chǎng)、自主辦學(xué)、自負(fù)盈虧的高等教育機(jī)構(gòu)，這與公辦高校相比，在建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度上具有很多優(yōu)勢(shì)。就目前我國(guó)民辦高?，F(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)現(xiàn)狀來(lái)看，仍令人堪憂(yōu)。主要存在兩方面的問(wèn)題：一是公共治理環(huán)境的不完備，二是民辦高校內(nèi)部體制的不健全。

（一）民辦高等教育公共治理環(huán)境方面

1．法律體系缺乏操作性

完善的現(xiàn)代大學(xué)法律制度體系是民辦高校建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的基礎(chǔ)和保障。國(guó)家頒布的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》和《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》標(biāo)志著我國(guó)民辦教育走上了依法發(fā)展和依法管理的軌道[3]，是我國(guó)民辦高等教育的發(fā)展史上的一個(gè)重要里程碑。不過(guò)，“一法一例”落實(shí)到現(xiàn)實(shí)層面過(guò)程中，往往缺乏操作性，暴露出種種問(wèn)題。例如，民辦高校的法人性質(zhì)尚無(wú)明確界定，產(chǎn)權(quán)政策不清晰，辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)防范制度不夠完善等問(wèn)題的存在，使得民辦高?，F(xiàn)代大學(xué)制度的法律體系不完善，民辦高校在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐操作中困惑重重。

2．政府管理民辦高校時(shí)權(quán)責(zé)不對(duì)等

民辦高校與公立高校最大的不同就在于其具有更大自主性、靈活性，以及市場(chǎng)化運(yùn)行。但就目前我國(guó)對(duì)于民辦高等教育的監(jiān)管狀況來(lái)看，尚沒(méi)有民辦高等教育專(zhuān)門(mén)的宏觀管理體制。民辦高校與公辦高校一樣，是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下公立高等教育的管理模式，在辦學(xué)、招生以及課程設(shè)置等方面與公辦高校一樣管控嚴(yán)格，但在發(fā)展規(guī)劃、質(zhì)量管控、財(cái)政問(wèn)題等方面卻缺乏相關(guān)管理體制支持，致使民辦高校在實(shí)現(xiàn)自身辦學(xué)特色過(guò)程中受到約束。且政府缺乏管理民辦高等教育的相關(guān)管理機(jī)構(gòu)，民辦高等教育監(jiān)管不力，以致問(wèn)題層出不窮。這在一定程度上導(dǎo)致我國(guó)的民辦高校發(fā)展陷入無(wú)序與盲目狀態(tài)，使民辦高?，F(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)發(fā)展受到影響。

3．民辦教育中介組織的匱乏

教育的中介組織是協(xié)調(diào)學(xué)校與政府、學(xué)校與市場(chǎng)之間關(guān)系，完善學(xué)校自身制度建設(shè)和提高管理專(zhuān)業(yè)化，為學(xué)校提供社會(huì)化服務(wù)的公益性組織，是宏觀層面構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的重要因素。教育的中介組織參與對(duì)教育事務(wù)的管理在西方國(guó)家已有較長(zhǎng)時(shí)間，在我國(guó)，也逐漸重視教育中介組織的關(guān)鍵作用。但由于高等教育集權(quán)管理體制的局限，大學(xué)與政府間的中介性組織一直沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。特別是民辦教育中介組織，按市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的獨(dú)立教育機(jī)構(gòu)十分缺乏，且未賦予民辦高等教育中介組織在評(píng)估、監(jiān)督等方面專(zhuān)業(yè)化的管理職權(quán)，使得民辦高等教育中介組織在實(shí)踐過(guò)程中因缺乏權(quán)威性與獨(dú)立性而不能真正發(fā)揮作用，影響民辦高?，F(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)。

（二）民辦高校內(nèi)部治理方面

1．法人治理結(jié)構(gòu)形式化

法人治理結(jié)構(gòu)是建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的核心和根本任務(wù)。雖然我國(guó)大多數(shù)民辦高校都建立了法人治理結(jié)構(gòu)，但大部分還流于形式，問(wèn)題比較突出，具體表現(xiàn)在：董事會(huì)成員不合理，家族化嚴(yán)重，壟斷學(xué)校重大決策權(quán)；校長(zhǎng)“形同虛設(shè)”。雖為“董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，但就現(xiàn)實(shí)狀況看，校長(zhǎng)由董事會(huì)聘任，且不是董事會(huì)成員，在治理學(xué)校過(guò)程中大部分決策還需向舉辦者請(qǐng)示。舉辦者在辦學(xué)過(guò)程中過(guò)多追求經(jīng)濟(jì)利益，而校長(zhǎng)的關(guān)注點(diǎn)集中于提高學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量，導(dǎo)致舉辦者與校長(zhǎng)矛盾不斷，關(guān)系不順暢。

2．內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善

從國(guó)外私立大學(xué)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在學(xué)校內(nèi)部治理模式上多實(shí)行“雙會(huì)制”，即設(shè)置董事會(huì)和監(jiān)理會(huì)。董事會(huì)享有所有權(quán)和行政權(quán)，而監(jiān)理會(huì)則是執(zhí)行對(duì)董事會(huì)的所有權(quán)和行政權(quán)的監(jiān)督功能。就我國(guó)民辦高校來(lái)看，許多民辦高校在治理過(guò)程中雖設(shè)置了監(jiān)事會(huì)以及監(jiān)視人制度，但從現(xiàn)行的民辦高校法律法規(guī)來(lái)看，都未對(duì)民辦高校的內(nèi)部建立機(jī)制的設(shè)置、職權(quán)、實(shí)施、運(yùn)行等作出明確的要求。民辦高校在行使監(jiān)理機(jī)制的過(guò)程中缺乏相應(yīng)的法律指導(dǎo)，監(jiān)理會(huì)制度很難起到應(yīng)有的作用。

3．內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制不完善

相比公辦高校，我國(guó)民辦高校的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制應(yīng)更具創(chuàng)新性，但就目前現(xiàn)狀來(lái)看，其運(yùn)行機(jī)制還不完善，照搬公辦高校，缺乏民辦高校的針對(duì)性，問(wèn)題層出不窮。董事會(huì)往往過(guò)多地干預(yù)學(xué)校教育教學(xué)和行政管理工作，雖有教代會(huì)、學(xué)代會(huì)的存在，但在運(yùn)行過(guò)程中無(wú)章可循、無(wú)法可依，陷于無(wú)序混亂，教職工建言獻(xiàn)策的渠道受阻，學(xué)生無(wú)權(quán)參與民主管理，或范圍有限，流于形式。這一系列問(wèn)題致使師生對(duì)學(xué)校的關(guān)心程度減弱，對(duì)學(xué)校以及自身的發(fā)展缺乏信心，教職工隊(duì)伍不穩(wěn)定，學(xué)生學(xué)習(xí)積極性減弱。此外，少數(shù)民辦高校以行政管理為主，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)被取代，從而影響學(xué)校的學(xué)術(shù)和科研的氛圍。

三、民辦高?，F(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的路徑

現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)需要政府宏觀層面與民辦高校微觀層面的有機(jī)配合，這一過(guò)程中需要強(qiáng)化政府的宏觀統(tǒng)籌布局，為民辦高校發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。同時(shí)，以“法人治理結(jié)構(gòu)”為運(yùn)行機(jī)制，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建科學(xué)的民辦高校制度體系，增強(qiáng)民辦高校健康發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

（一）宏觀層面

1．完善民辦教育法律法規(guī)

《民辦教育促進(jìn)法》和《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》的頒布，使我國(guó)的民辦教育進(jìn)入了一個(gè)比較健全的法制化階段。如今，距離“一法一例”的頒布已過(guò)去十余年，在這十余年中，我國(guó)的民辦高等教育事業(yè)取得了飛躍式的發(fā)展，然而這兩部法律法規(guī)卻遲遲未能修訂，“一法一例”中的法律法規(guī)早已不能符合我國(guó)民辦高校的發(fā)展現(xiàn)狀，操作性逐漸減弱。對(duì)此，就需要政府相關(guān)部門(mén)修訂現(xiàn)有的民辦高等教育法律法規(guī)，針對(duì)目前實(shí)施情況，將法律法規(guī)中的矛盾和不完善之處進(jìn)行協(xié)調(diào)和修訂。針對(duì)民辦教育法律法規(guī)中“扶持與獎(jiǎng)勵(lì)”政策難落實(shí)的現(xiàn)狀，制定相應(yīng)的配套措施，確保政府職責(zé)落到實(shí)處，推進(jìn)民辦高校的健康發(fā)展。另外，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段民辦高校營(yíng)利性與非營(yíng)利性共存的現(xiàn)狀，明確營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦高校的劃分，對(duì)民辦高等教育進(jìn)行“分類(lèi)管理”，從制度層面區(qū)分兩類(lèi)學(xué)校在注冊(cè)登記、稅收優(yōu)惠、土地優(yōu)惠、剩余財(cái)產(chǎn)處置等多個(gè)方面的待遇，使民辦高校的分類(lèi)管理有法可依。

2．對(duì)民辦高校開(kāi)放公共資源

雖然目前我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了一些政策以推動(dòng)民辦高校發(fā)展，然而，體制上存在的障礙仍然未消除過(guò)，政策上的偏差對(duì)于民辦高校的發(fā)展仍然會(huì)造成影響。打破現(xiàn)有的體制束縛，從權(quán)利、地位、扶持、利益等方面進(jìn)行改革，為民辦高校創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，在加大對(duì)民辦高校的資助力度的過(guò)程中，向民辦高校開(kāi)放公共資源。這其中包括政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)民辦高校服務(wù)和政府允許民辦高校使用公共高等教育資源[4]。將帶有公益性質(zhì)的社會(huì)服務(wù)，如專(zhuān)業(yè)人才培訓(xùn)，專(zhuān)項(xiàng)科研活動(dòng)等委托于面向市場(chǎng)辦學(xué)、更加靈活的民辦高校，這樣不僅能使政府財(cái)政資金能夠更加科學(xué)合理地投入到民辦高校建設(shè)發(fā)展中。同時(shí)，更能發(fā)揮民辦高校的智力優(yōu)勢(shì)。除此之外，開(kāi)放對(duì)民辦高校公共資源的使用權(quán)，這樣不僅緩解了民辦高校資源匱乏的狀況，提高了公共教育資源的使用率。

3．扶持民辦高等教育中介組織

發(fā)展民辦高等教育中介組織，能夠減少政府直接干預(yù)，協(xié)調(diào)民辦高校與政府、市場(chǎng)的關(guān)系，是政府實(shí)現(xiàn)對(duì)民辦高校宏觀質(zhì)量調(diào)控的重要組成部分[5]。就我國(guó)目前情況來(lái)看，還沒(méi)有很好地發(fā)揮民辦高等教育中介組織的功能，因此政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化扶持與培育民辦高等教育中介組織，通過(guò)制定法律法規(guī)確定中介組織的合法地位，并規(guī)定其相應(yīng)的權(quán)力義務(wù)，授權(quán)于民辦教育中介組織進(jìn)行評(píng)估、監(jiān)督、考核等的權(quán)力，給予中介組織一定的扶持政策和財(cái)政支持，來(lái)使民辦教育中介組織的活動(dòng)做到有法可依和有法必依，保證其健康發(fā)展。

（二）微觀層面

1．完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)

法人治理結(jié)構(gòu)是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)鍵。我國(guó)民辦高校普遍實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，當(dāng)前，我國(guó)民辦高校在健全董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制過(guò)程中需要解決以下幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：

一是要完善董事會(huì)制度。結(jié)合國(guó)外私立大學(xué)的經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)的現(xiàn)狀，建立科學(xué)的董事會(huì)制度首先需要豐富董事會(huì)的成員構(gòu)成，吸納包括教職工代表、社會(huì)人士以及學(xué)生家長(zhǎng)代表等各種利益關(guān)系，使董事會(huì)的決策能夠滿(mǎn)足各種利益關(guān)系的訴求，更加科學(xué)有理。

二是要明確校長(zhǎng)治校制度。通過(guò)制度的建立，明確校長(zhǎng)的選拔、任期、責(zé)任目標(biāo)以及利益，推進(jìn)民辦高校校長(zhǎng)的職業(yè)化，確保校長(zhǎng)權(quán)力的正確行使，同時(shí)強(qiáng)化民主集中制，防止校長(zhǎng)專(zhuān)權(quán)獨(dú)斷，保障校長(zhǎng)決策的科學(xué)正確。

三是要明晰董事會(huì)的議事制度。規(guī)范會(huì)議召開(kāi)、議事和決策程序，強(qiáng)化議事的嚴(yán)肅性與透明度。

2．完善民辦高校內(nèi)部治理監(jiān)督機(jī)制

完善內(nèi)部治理監(jiān)督機(jī)制是民辦高?，F(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要方面之一。就我國(guó)民辦高校內(nèi)部管理現(xiàn)狀來(lái)看，普遍缺乏監(jiān)督機(jī)制，權(quán)力集中傾向比較嚴(yán)重，董事會(huì)或行政管理部門(mén)干預(yù)過(guò)多，容易影響決策的科學(xué)性和對(duì)問(wèn)題判斷的合理性。由此，可在民辦高校內(nèi)部建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督學(xué)校的日常事務(wù)運(yùn)行和財(cái)務(wù)狀況，對(duì)日常事務(wù)中、財(cái)政分配上出現(xiàn)的種種問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)決策，制衡大學(xué)內(nèi)部出現(xiàn)的問(wèn)題。這不僅有利于強(qiáng)化民辦高校內(nèi)部決策的民主化、科學(xué)化，更有利于推動(dòng)民辦高校的內(nèi)部管理水平。

3．建立科學(xué)有效的大學(xué)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制

科學(xué)有效的大學(xué)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的奠基石。民辦高校在建立大學(xué)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制過(guò)程中，第一，應(yīng)建立一系列民主治校機(jī)制，給予師生員工參與辦學(xué)的主動(dòng)權(quán)，認(rèn)真吸納師生的合理化意見(jiàn)與建議，特別是在有關(guān)學(xué)術(shù)的事項(xiàng)上，可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立有效的“教授治學(xué)機(jī)制”[6]。第二，是建立制度化的激勵(lì)機(jī)制。教師是學(xué)校的辦學(xué)主體，當(dāng)前民辦高校中師資隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定的情況普遍存在，因此，在民辦高校中有針對(duì)性地對(duì)不同的教職工群體實(shí)行不同的激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)，實(shí)行多元化的激勵(lì)手段，使激勵(lì)機(jī)制更加公平有效，有利于激發(fā)教職工的工作熱情，穩(wěn)定隊(duì)伍，為學(xué)校發(fā)展貢獻(xiàn)力量。第三，建立矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)維護(hù)教職工政治、經(jīng)濟(jì)以及精神等方面的合法權(quán)益，在協(xié)調(diào)教職工之間、教職工與學(xué)校之間的矛盾過(guò)程中做到公平公正、有據(jù)可依，建立安定、團(tuán)結(jié)的校園氛圍。

[1]李紀(jì)明,王陸莊.國(guó)外高校治理模式比較及對(duì)我國(guó)民辦高校的啟示[J].高等工程教育研究,2010(S1):44-47.

[2]孔德文.大眾化背景下湖北民辦高等教育的發(fā)展趨勢(shì)與對(duì)策[J].中國(guó)電力教育,2011(1):10-13.

[3]李益平.江蘇省民辦高等教育發(fā)展困境與政府支持研究[D].南京:南京理工大學(xué),2013.

[4]李蔚.公共財(cái)政扶持與民辦高校宏觀管理[J].教育發(fā)展研究, 2010(15):3-7.

[5]劉瑩.民辦高校發(fā)展中的政府職能定位[D].上海:上海師范大學(xué),2012.

[6]胡娟.西方大學(xué)制度的幾種主要模式及其啟示:從權(quán)力結(jié)構(gòu)的角度分析[J].中國(guó)人民大學(xué)教育學(xué)刊,2011(3):23-40.

[責(zé)任編輯，撫順職院：于英霞]

On the Ways of Constructing Modern University System in Private Universities

ZHANG Jing
(Liaoning University of International Business and Economics,Dalian 116052,China)

The construction of modern university system is an inevitable demand and strategic choice for the reform and development of private universities,but in the actual construction process,whether it is from the macro level of the public governance environment or the micro level of the school,a lot of problems exist and hinder the process.Therefore it should establish modern university system of private universities through scientific and effective ways,and offer driving force for the healthy and sustainable development of private universities.

private universities;modern university system;public management;internal management

G710

A

1009—7600（2017）02—0007—03

2017-01-03

2015年度遼寧省教育廳科學(xué)研究一般項(xiàng)目（W2015187）

張靖（1987—），女，遼寧大連人，講師，碩士。