農(nóng)民流動(dòng)與地權(quán)變動(dòng)：救災(zāi)中的國(guó)家治理
——兩個(gè)經(jīng)典命題的闡釋

王 玲

(西華師范大學(xué) 管理學(xué)院，四川 南充 637009)

農(nóng)民流動(dòng)與地權(quán)變動(dòng)：救災(zāi)中的國(guó)家治理
——兩個(gè)經(jīng)典命題的闡釋

王 玲

(西華師范大學(xué) 管理學(xué)院，四川 南充 637009)

在荒政研究中，“災(zāi)荒是農(nóng)民離村的重要推力”及“災(zāi)荒是土地兼并的杠桿”等經(jīng)典命題與相關(guān)爭(zhēng)論反映出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)自然災(zāi)害、農(nóng)民離村和地權(quán)變動(dòng)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。傳統(tǒng)治理主要指向流民安置與地權(quán)調(diào)整，但其措施多是應(yīng)景性的臨時(shí)控制，缺乏有效的制度安排。當(dāng)前，自然災(zāi)害頻發(fā)與人地矛盾突出等問(wèn)題相互糾葛，促使國(guó)家重新審視災(zāi)害、農(nóng)民與土地的關(guān)系及其在現(xiàn)代社會(huì)的表現(xiàn)形態(tài)，有序引導(dǎo)農(nóng)民流動(dòng)，強(qiáng)化土地政策供給，構(gòu)建協(xié)同共治的治理模式。

自然災(zāi)害；農(nóng)民流動(dòng)；地權(quán)變動(dòng)；國(guó)家治理

一、災(zāi)害、農(nóng)民與地權(quán)關(guān)系的理論爭(zhēng)議

對(duì)中國(guó)國(guó)家問(wèn)題的研究不能忽視兩個(gè)基本事實(shí)：其一，中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)家，“以農(nóng)立國(guó)”是國(guó)家政策的基本導(dǎo)向；其二，自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，救災(zāi)是國(guó)家不可推卸的責(zé)任。在傳統(tǒng)時(shí)代，自然災(zāi)害極易導(dǎo)致農(nóng)作物絕產(chǎn)絕收，使農(nóng)民的生活陷入斯科特所謂的“齊脖深的河水中”[1]1，造成脆弱的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與強(qiáng)大的專(zhuān)制皇權(quán)并存的傳統(tǒng)社會(huì)具有極大的內(nèi)在不穩(wěn)定性。學(xué)界對(duì)自然災(zāi)害、農(nóng)民離村與地權(quán)變動(dòng)的相關(guān)命題與理論爭(zhēng)議揭示出災(zāi)害、人口與土地之間的緊密關(guān)聯(lián)。

在眾多研究中，“災(zāi)荒是農(nóng)民離村的重要推力”這一觀點(diǎn)極具代表性。傳統(tǒng)農(nóng)民具有濃厚的安土重遷、忍苦安命思想，如非迫不得已，絕不愿離開(kāi)村莊而度無(wú)所依藉之生活，除非其生存受到嚴(yán)重威脅，只有離村才能保全性命時(shí)才會(huì)采取這一行動(dòng)策略。災(zāi)荒無(wú)疑是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)最為典型的危機(jī)情勢(shì)。在人地矛盾日益突出的狀況下，災(zāi)荒是將人口限制在土地可承載范圍內(nèi)的“自然調(diào)節(jié)器”[2]之一。災(zāi)荒往往嚴(yán)重破壞農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境，如房屋、農(nóng)具、耕畜、農(nóng)田水利等，造成災(zāi)區(qū)土地大量荒蕪及人口大規(guī)模死亡。這些因素相互交疊，將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)性變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，使小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的脆弱性暴露無(wú)遺。其結(jié)果便是，大量農(nóng)民因耕地受災(zāi)而無(wú)地可種，導(dǎo)致糧食減產(chǎn)甚至絕收，加之現(xiàn)實(shí)中無(wú)視災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的田賦制度以及災(zāi)害應(yīng)對(duì)中的制度缺失，導(dǎo)致原本留戀和珍視土地的農(nóng)民視土地為“陷阱”[3]，從而厭棄和逃避承種土地，而寧愿背井離鄉(xiāng)，四處流亡。

諸多研究亦闡明了自然災(zāi)害與農(nóng)民離村的緊密關(guān)聯(lián)。彭南生認(rèn)為，人口壓力是近代中國(guó)農(nóng)民離村的主要原因。他將人口壓力分為靜態(tài)壓力和動(dòng)態(tài)壓力，而自然災(zāi)害與戰(zhàn)爭(zhēng)等不確定因素造成糧食種植面積下降和土地拋荒時(shí)出現(xiàn)的人地關(guān)系緊張屬于動(dòng)態(tài)的人口壓力之一[4]。有學(xué)者將災(zāi)荒與戰(zhàn)爭(zhēng)、匪患等因素一起列為民國(guó)時(shí)期農(nóng)民離村的驅(qū)動(dòng)力量，這些因素共同導(dǎo)致的土地兼并和農(nóng)民無(wú)地化是農(nóng)民離村的重要原因[5]。在自然災(zāi)害及其衍生因素的壓力下，農(nóng)民離村具有強(qiáng)烈的逃荒性[6]，尤其是舉家離村而流出本縣、本省的農(nóng)民大多是在災(zāi)荒的打擊下被迫外出尋“就食”之地的災(zāi)民[7]。特別是20世紀(jì)20～30年代民國(guó)災(zāi)荒最嚴(yán)重的時(shí)期，也是農(nóng)民離村的高峰時(shí)期，如在江蘇農(nóng)民離村的各種因素中，天災(zāi)就占了32.6%[8]，而1935年北方10省因?yàn)?zāi)離村的農(nóng)民約占總離村人口的1/3[9]892。

農(nóng)民離村必然導(dǎo)致土地?zé)o人耕種，深刻影響了災(zāi)后農(nóng)村地權(quán)關(guān)系(如租佃關(guān)系、土地買(mǎi)賣(mài)、土地集中等)的變動(dòng)，這也是荒政研究中探討最多、爭(zhēng)議最大的主題。其中，“災(zāi)荒是土地兼并的杠桿”[10]234這一命題最具典型性。它是夏明方在研究民國(guó)自然災(zāi)害與地權(quán)變動(dòng)的關(guān)系時(shí)提出的。他駁斥了對(duì)造成中國(guó)租佃制度“南高北低”這一區(qū)域分布的基本模式的多種解釋?zhuān)缟虡I(yè)化程度的高低、政治法律保證、人口壓力的強(qiáng)弱等，認(rèn)為在已有的解釋中，最具代表性的是“農(nóng)家借債破產(chǎn)說(shuō)”，其主要內(nèi)容是：重大自然災(zāi)害導(dǎo)致農(nóng)民極度貧困，為了生存他們不得不以土地為抵押靠借債度日，而當(dāng)債臺(tái)高筑無(wú)法償還時(shí)，他們不得不放棄土地，最終形成土地集中的局面[10]204-220。夏明方還通過(guò)對(duì)各種調(diào)研數(shù)據(jù)的分析比較，以及對(duì)鉑金斯、黃宗智等人的論證的剖析中逐漸梳理出災(zāi)害與租佃制度、雇傭關(guān)系的區(qū)域差異這一基本的邏輯線條。這一分析過(guò)程和基本觀點(diǎn)已得到不少學(xué)者的認(rèn)可和發(fā)展。災(zāi)民的借貸一般可以分為實(shí)物抵押和保證抵押借貸兩種。蘇新留通過(guò)對(duì)民國(guó)時(shí)期河南的水旱災(zāi)害的研究，認(rèn)為土地抵押這種實(shí)物抵押在當(dāng)時(shí)占了絕大多數(shù)，因?yàn)閷?duì)債權(quán)人來(lái)說(shuō)，這是災(zāi)害頻發(fā)的農(nóng)業(yè)時(shí)代相對(duì)穩(wěn)妥的方法[11]。

土地自由買(mǎi)賣(mài)是傳統(tǒng)社會(huì)的一項(xiàng)重要制度安排?！爸袊?guó)早在戰(zhàn)國(guó)時(shí)期就已經(jīng)開(kāi)始推行土地私有，允許土地自由買(mǎi)賣(mài)?！盵12]在較長(zhǎng)的時(shí)間里，土地不僅可以買(mǎi)賣(mài)，還可以繼承和轉(zhuǎn)讓?zhuān)@一制度在某種程度上加劇了災(zāi)后的土地兼并。在常態(tài)社會(huì)，受地主商人的投資意愿、農(nóng)民固有的守土觀念以及賣(mài)地過(guò)程中約定習(xí)俗和規(guī)則的限制，通過(guò)買(mǎi)賣(mài)而導(dǎo)致的土地兼并一般是緩慢的和小規(guī)模的。但嚴(yán)重的自然災(zāi)害卻能突破土地買(mǎi)賣(mài)的約束機(jī)制，而在短期內(nèi)造成大規(guī)模的土地兼并。對(duì)此，夏明方做出了清晰的解釋?zhuān)骸爱?dāng)土地在自然災(zāi)害的襲擊之下暫時(shí)失去了其價(jià)值增值的機(jī)能而其主人又被自然災(zāi)害剝掘得一干二凈的時(shí)候，生存第一的原則將會(huì)壓倒一切習(xí)俗的束縛和觀念的限制，出賣(mài)土地便成為人們求取一息生機(jī)的最無(wú)奈的手段了?！盵13]317

當(dāng)然，災(zāi)荒同樣蘊(yùn)含著導(dǎo)致土地分散的因素。例如，傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)“諸子均分”思想在災(zāi)荒中會(huì)得到強(qiáng)化，災(zāi)荒導(dǎo)致的地價(jià)下降可能會(huì)使自耕農(nóng)所占的比例有所上升。也就是說(shuō)，在常態(tài)社會(huì)抑制土地兼并的一些因素亦會(huì)在災(zāi)后社會(huì)發(fā)揮作用，這也是不少研究者強(qiáng)調(diào)要以審慎的態(tài)度看待“災(zāi)荒是土地兼并的杠桿”這一命題的原因。胡英澤在對(duì)清代至民國(guó)時(shí)期的黃河小北干流的灘地冊(cè)進(jìn)行田野研究，并考察災(zāi)荒與灘地地權(quán)變化之間的關(guān)系時(shí)指出，黃河泛濫導(dǎo)致了嚴(yán)重的戶絕人亡的現(xiàn)象，客觀上造成了地權(quán)分配的寬松局面，但由于逃絕家戶的遺留土地普遍轉(zhuǎn)化為廟田、祠田以及其他形式的公田，并未分配給在災(zāi)荒中存活下來(lái)的農(nóng)戶，因而未導(dǎo)致土地兼并的結(jié)局。他將這種災(zāi)害前后地權(quán)分配的穩(wěn)定狀態(tài)歸納為災(zāi)害與地權(quán)分配關(guān)系的“停滯說(shuō)”[14]，豐富和發(fā)展了災(zāi)荒與地權(quán)關(guān)系變化的理論。

二、傳統(tǒng)荒政的主要指向及其限度

傳統(tǒng)國(guó)家需要維系小農(nóng)階級(jí)的存在作為自己統(tǒng)治的根基，因而在經(jīng)國(guó)治世的體制運(yùn)作中，歷代王朝努力“將農(nóng)民的溫飽與帝國(guó)國(guó)家的合法性及其成功聯(lián)系在一起”[15]148-151，而“治災(zāi)”成為“治國(guó)”的基本前提和重要保障。越到朝代國(guó)家后期，國(guó)家救災(zāi)的政策文本與實(shí)踐越加程序化和規(guī)范化。經(jīng)過(guò)歷代的積淀和完善，各項(xiàng)救荒措施在文本內(nèi)容和覆蓋范圍上，都達(dá)到了較高的水平。魏丕信曾指出，“18世紀(jì)政府典章制度中所提出的控制饑荒的各種措施……在宋代就已經(jīng)產(chǎn)生，很多救荒程序已經(jīng)由地方權(quán)貴與地主配合著官方實(shí)施了數(shù)個(gè)世紀(jì)?！盵16]72具體而言，國(guó)家的荒政措施大致可歸結(jié)為兩個(gè)指向：一是針對(duì)災(zāi)民，特別是因?yàn)?zāi)離村而外流的農(nóng)民；二是針對(duì)災(zāi)區(qū)土地，其中因?yàn)?zāi)后地權(quán)變動(dòng)而產(chǎn)生的諸多矛盾是國(guó)家治理的重點(diǎn)。鑒于土地對(duì)農(nóng)民的特殊意義，這兩種指向在國(guó)家的救荒實(shí)踐中呈現(xiàn)出一定的交疊性和一體性。

一般而言，蠲緩、賑濟(jì)和工賑是傳統(tǒng)荒政的最重要內(nèi)容。蠲緩是經(jīng)由皇帝批準(zhǔn)之后根據(jù)受災(zāi)程度對(duì)應(yīng)當(dāng)征收的田賦錢(qián)糧予以減免或緩征。賑濟(jì)則是經(jīng)過(guò)報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)等程序，在對(duì)災(zāi)情進(jìn)行全面把握的基礎(chǔ)上發(fā)放銀、糧或者直接施粥給災(zāi)民，維系其生存以度過(guò)災(zāi)荒。工賑則是由官府出資興辦工程，以便在災(zāi)荒條件下給災(zāi)民活路，同時(shí)也因減少災(zāi)民流動(dòng)而最大限度地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。這些措施雖對(duì)穩(wěn)定社會(huì)秩序具有一定幫助，但在國(guó)家財(cái)力有限的情況下，卻無(wú)法從根本上消除災(zāi)民轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲x民”的風(fēng)險(xiǎn)。

在農(nóng)耕社會(huì)，農(nóng)民與土地的緊密關(guān)聯(lián)使得政府關(guān)于流民的政策在某種意義上都圍繞著土地而展開(kāi)。暫時(shí)性的流民安置雖然會(huì)起到一定效果，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，推動(dòng)農(nóng)民與土地的重新結(jié)合是保證國(guó)家長(zhǎng)治久安的關(guān)鍵性措施。減免或緩交田賦錢(qián)糧和相關(guān)的土地附加稅，以及進(jìn)行賦稅改革有助于推動(dòng)因?yàn)?zāi)離村的農(nóng)民重新回歸土地，并消除農(nóng)民視田地為“陷阱”的思想。因此，在災(zāi)害初期，官府往往通過(guò)建立賑濟(jì)網(wǎng)和嚴(yán)密的戶籍管理限制農(nóng)民離開(kāi)村莊和土地，以防止農(nóng)民脫離當(dāng)?shù)卣墓茌?；?dāng)大規(guī)模的逃荒性流民出現(xiàn)之后，政府則會(huì)采取安撫政策或強(qiáng)制措施將外逃災(zāi)民遣返回籍，或?qū)⑺麄兪杖菰谝黄疬M(jìn)行短期安置，從而將流民納入控制。在條件允許的情況下，政府還會(huì)將拋荒的土地分配給災(zāi)民，甚至幫助其購(gòu)買(mǎi)籽種、耕畜和農(nóng)具，并勸導(dǎo)農(nóng)民勤力耕作，使其重新回到日常的生活軌道上。為保障救災(zāi)政策的貫徹落實(shí)，特別是增強(qiáng)對(duì)災(zāi)民的控制并預(yù)防流民作亂和農(nóng)民起義，國(guó)家還會(huì)直接派中央官員到災(zāi)區(qū)巡視以對(duì)地方救災(zāi)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)對(duì)救災(zāi)官員實(shí)施獎(jiǎng)懲，并將救災(zāi)政策的實(shí)施成效納入考核。地方官員在救災(zāi)問(wèn)題上的任何失職行為都可能面臨朝廷的嚴(yán)厲處罰。

然而，如果從災(zāi)民獲得救濟(jì)和災(zāi)區(qū)社會(huì)治理的實(shí)際狀況來(lái)看，國(guó)家的救荒措施卻存在諸多限度。首先，賦稅征繳沒(méi)有充分考慮不同農(nóng)民的受災(zāi)程度。農(nóng)民的受災(zāi)程度與其所耕種的土地有密切關(guān)聯(lián)，而荒政中的“蠲緩”政策又主要建立在——賦稅來(lái)源于土地，災(zāi)害會(huì)導(dǎo)致土地荒蕪，因而會(huì)影響賦稅的征繳——這一邏輯基礎(chǔ)之上。但在查災(zāi)和賑濟(jì)的具體操作中，地方官員往往將蠲免額數(shù)簡(jiǎn)化性地按照平均受災(zāi)程度不分災(zāi)熟地分?jǐn)偟矫恳粔K田地，同時(shí)“政府在蠲緩賦稅時(shí)并不強(qiáng)調(diào)地主相應(yīng)地調(diào)整地租”[16]238。這樣就很難將災(zāi)損土地與真正的災(zāi)荒受害者對(duì)應(yīng)起來(lái)，從而導(dǎo)致賦稅減免的最大受益者往往是地主，受災(zāi)程度最深的小自耕農(nóng)、佃農(nóng)和雇農(nóng)反而難以得到切實(shí)的救助。另外，政府在救災(zāi)決策上的失誤，以及地方政府控制能力的削弱，不僅無(wú)助于扭轉(zhuǎn)民逃地荒的局面，而且當(dāng)賦稅被加諸未逃災(zāi)民時(shí)，反而會(huì)引發(fā)更大的災(zāi)荒和社會(huì)動(dòng)蕩。安介生曾經(jīng)詳細(xì)地分析了傳統(tǒng)災(zāi)害治理中的制度缺失因素，如災(zāi)荒勘核、災(zāi)后田賦減免、地方官員的政績(jī)追求等方面存在的問(wèn)題，正是這些因素導(dǎo)致了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中的“田地陷阱”現(xiàn)象[3]。

其次，政府對(duì)租佃關(guān)系的調(diào)整存在矛盾性。在災(zāi)荒救濟(jì)方面，明末曾有鄉(xiāng)紳提出“田主賑佃戶”論[17]，呼吁地主低利借糧給佃戶，以幫助其度過(guò)災(zāi)荒，這被認(rèn)為是對(duì)佃戶按期交租和如期歸還季節(jié)性貸款的平衡手段。這一主張?jiān)谝欢ǔ潭壬掀鹾狭说刂髟跒?zāi)荒年代試圖緩和主佃關(guān)系，以求得自保和維護(hù)自身利益的愿望。然而這種平衡關(guān)系很容易被打破，因?yàn)檫B年災(zāi)荒使得佃戶在繳納地租和償還借貸方面無(wú)能為力；政府在強(qiáng)迫地主繳納賦稅的同時(shí)，又“勸諭”其同意佃戶緩交田租，這種矛盾性的政府介入也導(dǎo)致主佃之間的平衡關(guān)系難以維持，使得地主與農(nóng)民原有的救助與被救助關(guān)系更加復(fù)雜化。由于地主不愿背上在災(zāi)荒中救濟(jì)佃戶的包袱，結(jié)果，災(zāi)荒年代的救濟(jì)工作到后來(lái)完全被政府接管，即使在地權(quán)高度集中的地區(qū)亦是如此。

再次，災(zāi)民的土地回贖過(guò)程遭遇阻礙。災(zāi)后幸存下來(lái)的農(nóng)民最大的愿望是將出賣(mài)或抵押的土地贖回，但這一回贖過(guò)程卻往往因承買(mǎi)者不愿意放棄、土地轉(zhuǎn)賣(mài)或其他原因而變得困難重重和糾紛不斷。針對(duì)災(zāi)后嚴(yán)重的土地兼并現(xiàn)象，國(guó)家的政策安排表現(xiàn)出體恤災(zāi)民的傾向，如制定措施懲處不法地主商人對(duì)災(zāi)民土地的掠奪，申斥富紳不要阻撓災(zāi)民回贖土地，同時(shí)抑制地價(jià)的人為抬升。但在現(xiàn)實(shí)中，這些措施往往遭到地主富紳的借故拖延或有意規(guī)避，而難以阻止其趁機(jī)剝奪災(zāi)民直至使其失去土地。為了安輯流民并緩和人地矛盾，國(guó)家往往鼓勵(lì)災(zāi)民向地廣人稀和災(zāi)少地區(qū)遷移，并進(jìn)行大規(guī)模土地開(kāi)墾，以消解數(shù)量龐大的災(zāi)荒人口。

救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)的積累與救災(zāi)體制的延續(xù)有利于國(guó)家在災(zāi)害治理面前獲得更多自信，避免國(guó)家體制因?yàn)?zāi)害沖擊而崩坍，從而維持相對(duì)連續(xù)的政治統(tǒng)治。然而，傳統(tǒng)國(guó)家的救災(zāi)措施多是應(yīng)景性的臨時(shí)控制，在流民與土地問(wèn)題上更是缺乏制度性的安排。因?yàn)?，土地私有與自由買(mǎi)賣(mài)的性質(zhì)必然導(dǎo)致土地兼并現(xiàn)象周期性地重演，這在災(zāi)荒時(shí)期尤為突出；傳統(tǒng)官僚制的實(shí)踐困境又導(dǎo)致荒政在政策文本與實(shí)施成效之間存在明顯差距。這樣，國(guó)家以“救荒活民”為主旨的備荒、報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、審戶、放賑等策略性的程序雖有助于其暫時(shí)擺脫災(zāi)荒侵?jǐn)_，卻無(wú)法從根本上消除災(zāi)荒對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家的威脅。

三、災(zāi)害、農(nóng)民、地權(quán)關(guān)系的現(xiàn)代形態(tài)及其治理

隨著近現(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)的變革與發(fā)展，中國(guó)農(nóng)村土地制度發(fā)生了重大變遷，尤其是1949年后，我國(guó)先后經(jīng)歷了“農(nóng)民土地所有制——集體土地所有制——家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的演進(jìn)歷程。國(guó)家通過(guò)對(duì)土地政策的調(diào)整與轉(zhuǎn)化，逐步建立起社會(huì)主義國(guó)家的經(jīng)濟(jì)制度。這樣，“革命后的國(guó)家代替舊國(guó)家掌握來(lái)自土地的賦稅，而且代替原來(lái)的地主控制和利用地租……租稅在中央集權(quán)國(guó)家手中整合為一體了?！盵18]同時(shí)，國(guó)家對(duì)待農(nóng)民流動(dòng)的政策也在不斷變化。1950年代，隨著土地改革和人民公社化運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展，農(nóng)民的自由流動(dòng)(包括因?yàn)?zāi)流動(dòng))逐漸被禁止，城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度更是固化了這一態(tài)勢(shì)。改革開(kāi)放后，政府對(duì)待農(nóng)民流動(dòng)問(wèn)題經(jīng)歷了“無(wú)政策”時(shí)期，到“以限制為主的政策”時(shí)期，直至“平等對(duì)待，注重權(quán)益保護(hù)”時(shí)期[19]。

從某種程度上講，國(guó)家對(duì)農(nóng)政策的調(diào)整也是自然災(zāi)害影響的結(jié)果，這些政策反過(guò)來(lái)對(duì)防止災(zāi)荒的蔓延和重演發(fā)揮了重要作用。例如，1959～1961年的災(zāi)害促使國(guó)家對(duì)集體土地與農(nóng)民自留地、自留山等問(wèn)題做出劃分和界定。此后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在不同省份的非均衡推行也與我國(guó)自然災(zāi)害的分布不均有很大關(guān)聯(lián)。由于各個(gè)省份農(nóng)業(yè)人口的比例、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面存在差異，導(dǎo)致“每個(gè)省面臨完全不同的饑荒概率、救災(zāi)壓力和相應(yīng)的政治風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任”[20]。受“饑餓邏輯”[21]的驅(qū)動(dòng)，貧困省份在對(duì)待包產(chǎn)到戶問(wèn)題上要比富裕省份更積極和迫切，這也是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制首先在一些貧困省份創(chuàng)制和推行的重要原因。

當(dāng)前，自然災(zāi)害頻發(fā)與人地矛盾突出等問(wèn)題糾葛在一起，由此導(dǎo)致的農(nóng)民流動(dòng)與地權(quán)變動(dòng)考驗(yàn)著國(guó)家的救災(zāi)政策安排與實(shí)踐，進(jìn)而影響國(guó)家的治理績(jī)效。這促使國(guó)家重新審視災(zāi)害、農(nóng)民與土地的關(guān)系及其在現(xiàn)代社會(huì)的表現(xiàn)形態(tài)，并做出適應(yīng)性的政策調(diào)整。

首先，自然災(zāi)害強(qiáng)化了農(nóng)民的跨地域流動(dòng)，深刻改變著原有的鄉(xiāng)土規(guī)則與權(quán)威結(jié)構(gòu)，增加了基層治理的難度，這需要國(guó)家的適度調(diào)控與有序規(guī)范。在現(xiàn)代社會(huì)，自然災(zāi)害給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活帶來(lái)的巨大風(fēng)險(xiǎn)，使其仍然是農(nóng)民流動(dòng)的重要推力。但農(nóng)民流動(dòng)不再具有逃荒性，而更多的是謀利性。在災(zāi)后重建中，農(nóng)民離村到沿海城市打工，是其規(guī)避災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)并獲取收入的理性行為和自愿選擇。農(nóng)民流動(dòng)在某種程度上實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資源的集聚效應(yīng)，使得資源短缺的農(nóng)村社會(huì)獲得了更多的資金支持，同時(shí)也“使農(nóng)村社會(huì)處在一個(gè)開(kāi)放性遞增的狀態(tài)中”，有利于“突破其原有的狹隘性”[22]46。但農(nóng)民一旦流動(dòng)出村，就會(huì)擺脫既有權(quán)力網(wǎng)絡(luò)與鄉(xiāng)土規(guī)則的約束而處于失序狀態(tài)，并通過(guò)新的經(jīng)驗(yàn)、能力與資源的積累而挑戰(zhàn)村莊的權(quán)威結(jié)構(gòu)。在缺乏內(nèi)生性權(quán)威來(lái)支撐基層治理機(jī)制延續(xù)的情況下，需要通過(guò)國(guó)家的有效接應(yīng)來(lái)克服基層治理難題。為此，國(guó)家與地方政府在持續(xù)性救災(zāi)的基礎(chǔ)上，雖然無(wú)法采用強(qiáng)制性的行政手段干預(yù)農(nóng)民的流動(dòng)行為，但在厘清農(nóng)民流動(dòng)可能隱含的政治風(fēng)險(xiǎn)與破壞作用的前提下，引導(dǎo)農(nóng)民規(guī)范有序流動(dòng)，是穩(wěn)定社會(huì)秩序并降低政治風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。應(yīng)探討“化流為土”的現(xiàn)實(shí)機(jī)制，“將流動(dòng)的、無(wú)序的大眾轉(zhuǎn)化為在國(guó)家社會(huì)管理規(guī)則框架中按照既定的規(guī)則體系追求自身利益和目標(biāo)的利益共同體”[23]，從而納入規(guī)范化的社會(huì)治理體系，避免受災(zāi)害打擊的農(nóng)民演變?yōu)楸╈宓拿ち鞫鴮?dǎo)致群體撕裂與社會(huì)對(duì)抗。

其次，自然災(zāi)害打亂了農(nóng)村土地的原有分布格局，并因政府用地需求的增加而改變了土地的自然形態(tài)，促使國(guó)家加強(qiáng)土地政策供給，以強(qiáng)化土地的穩(wěn)控功能。隨著現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)因素的積累及土地屬性和功能的多元化，自然災(zāi)害與土地之間的關(guān)聯(lián)變得更加緊密化和復(fù)雜化了。由于歷史和現(xiàn)實(shí)環(huán)境的差異，現(xiàn)代國(guó)家的救災(zāi)政治已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出放賑減糶、安輯流民、重置土地等傳統(tǒng)的荒政范疇，而要從民生國(guó)家的構(gòu)建層面對(duì)受災(zāi)群眾進(jìn)行最大程度的政策供給和權(quán)利救濟(jì)。在災(zāi)后安置和重建過(guò)程中，集體建設(shè)用地、宅基地和耕地的使用和分配都因應(yīng)自然災(zāi)害而需要重新調(diào)整。農(nóng)村土地集體所有的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)排除了土地兼并的可能性，但各級(jí)政府借助重建進(jìn)行的大規(guī)模土地開(kāi)發(fā)、農(nóng)民住房重建造成的宅基地變動(dòng)，以及耕地因?yàn)?zāi)害破壞造成的權(quán)屬(如承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán))變更，都使土地問(wèn)題成為影響災(zāi)后治理績(jī)效的關(guān)鍵性要素。其中，如何將“保增長(zhǎng)保紅線”的宏觀土地政策與“以人為本”的救災(zāi)重建政策結(jié)合起來(lái)，防止地方政府“以救濟(jì)和扶助為由變相剝奪農(nóng)民利益，以低成本方式完成農(nóng)用耕地或農(nóng)村建設(shè)用地的行政化集中過(guò)程”[24]是災(zāi)后治理的核心議題。為此，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村土地的政策供給，規(guī)范土地使用程序，防止耕地用途轉(zhuǎn)變，尤其是規(guī)制地方政府在土地經(jīng)營(yíng)式開(kāi)發(fā)中的不當(dāng)行為，同時(shí)合理調(diào)節(jié)土地供應(yīng)與需求的關(guān)系，構(gòu)建規(guī)范化的土地糾紛解決機(jī)制和收益分配機(jī)制，使農(nóng)民共享土地增值收益，實(shí)現(xiàn)土地的社會(huì)保障和穩(wěn)控功能。

再次，在災(zāi)后治理中，基層社會(huì)的利益博弈要符合既有的法律規(guī)范與國(guó)家的宏觀政策安排，構(gòu)建多元利益主體協(xié)同共治的治理模式。盡管自然災(zāi)害的影響和損失并未“均攤”在每個(gè)人身上，而是在不同地區(qū)和群體中呈現(xiàn)出巨大差異，但國(guó)家資源的大量輸入讓災(zāi)區(qū)民眾看到了獲益機(jī)會(huì)，從而表現(xiàn)出普遍的“災(zāi)民化”傾向。他們爭(zhēng)相利用“災(zāi)民”這一有價(jià)身份，竭力表達(dá)訴求和愿望，以免在國(guó)家補(bǔ)助的政策環(huán)境下失去關(guān)照。同時(shí)，在資源匱乏的財(cái)政壓力下，地方政府也試圖通過(guò)對(duì)資源的掌握來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政的不足。在政府主導(dǎo)的利益分配模式下，農(nóng)民因信息的不對(duì)稱(chēng)和力量的薄弱而難以真正影響博弈的最終結(jié)果。農(nóng)民對(duì)基層干部的不信任又加劇了博弈的激烈程度，并通過(guò)各種非制度性的形式展現(xiàn)出來(lái)。這樣，農(nóng)民的行為不斷突破法律與規(guī)則的界限，以致引發(fā)極端暴力行為；地方政府為了“底線”穩(wěn)定而采取無(wú)原則的“推與鬧”、“擠與纏”、“打與彈”[25]33-54等和稀泥方式，反而消解了政府的公共權(quán)威，加劇了基層政治關(guān)系的緊張。在“治理現(xiàn)代化”語(yǔ)境下，現(xiàn)代國(guó)家治理所呈現(xiàn)的是多元的利益主體和雙向流動(dòng)的治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)倡導(dǎo)建立以利益相關(guān)者為中心的協(xié)同合作治理模式，遵循“公共理性、民主協(xié)商與法治化治理”的邏輯[26]。為此，政府與農(nóng)民的博弈應(yīng)以法律規(guī)范為基準(zhǔn)，政府對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)式開(kāi)發(fā)必須符合國(guó)家的宏觀政策安排，并考慮農(nóng)村社會(huì)的多元需求與社會(huì)的承受能力。政府需要轉(zhuǎn)變執(zhí)政思維，更多采用協(xié)商而非強(qiáng)制的方式解決糾紛。同時(shí)，政府應(yīng)引導(dǎo)公眾學(xué)會(huì)理性地表達(dá)訴求，促使其“著眼于制度性地提出建議而不是破壞性地制造混亂，從而走出通過(guò)對(duì)抗與暴力解決問(wèn)題的傳統(tǒng)路徑”[27]。通過(guò)將社會(huì)訴求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)有體制框架內(nèi)的有序表達(dá)和合法化討價(jià)還價(jià)，可以防止無(wú)組織無(wú)理性的民粹主義政治的盛行。

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MigrationofVillagersandChangesofLandOwnership：State Governance in Disaster Relief Interpretated with Two Classical Propositions

WANG Ling

(School of Management, China West Normal University, Nanchong, Sichuan 637009, China)

In the study of famine, there are a lot of Classic propositions and related controversies that reflect the inherent link between natural disasters in traditional agricultural society, villagers' departure from village and changes of land rights, such as “Natural disasters are an important driving force for villagers to leave the village”,“The famine is the lever of land annexation”，etc. Traditional governance mainly points to refugee settlement and land ownership adjustment, but the measures are mostly temporary control for the current emergency occasions, and the lack of effective institutional arrangements is attached. At present, the frequent occurrence of natural disasters, the contradictions between man and land and other issues are entangled with each other. This situation prompted the state to re-examine the relationship among the disaster, the peasants and land as well as its manifestations in modern society. Furthermore, it is needed to guide the migration of villagers in an orderly manner, strengthen the supply of land policy, and build a co-governance model.

natural disaster; migration of villagers; changes of land ownership; state governance

2017-07-20

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究西部項(xiàng)目(15XJC810005)。

王玲，女，西華師范大學(xué)管理學(xué)院副教授，博士。

D60

A

1006-4702(2017)05-0136-07

(責(zé)任編輯張建蓉)