德國行政訴訟范圍及對我國的啟示*

牛曉青

(華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079)

德國行政訴訟范圍及對我國的啟示*

牛曉青

(華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079)

德國受其公法理論和“法治國”思想的影響，行政訴訟的受案范圍相當(dāng)廣泛，根據(jù)德國《行政法院法》第四十條第一款的規(guī)定，幾乎除了憲法性質(zhì)的所有公法爭議都納入了行政訴訟范圍，這樣的規(guī)定對于限制國家權(quán)力，保障公民權(quán)利有重要作用。學(xué)習(xí)和借鑒德國關(guān)于受案范圍的確定方式，增加可訴行政行為并建立更為科學(xué)的訴訟救濟(jì)制度對研究我國的行政訴訟受案范圍有積極意義。

德國；行政訴訟；受案范圍；啟示

行政訴訟的受案范圍可以說是行政訴訟制度中的核心問題，直接決定了法院對行政行為進(jìn)行監(jiān)督的范圍以及權(quán)益受到行政主體侵害的公民、法人和其他組織訴權(quán)的范圍[1]。世界上的大多數(shù)國家，都有關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定，但各國在表述上有所差異，如美國將其稱之為“司法審查的可得性”，法國稱之為“行政法院的審判權(quán)范圍”，德國則認(rèn)為是“實(shí)質(zhì)裁判條件”。雖然表述不同，但這些定義所揭示的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是一致的，即在法治環(huán)境中司法機(jī)關(guān)對行政行為擁有的司法審查權(quán)限的大??；或者說，是行政相對人能夠通過司法程序?qū)υ斐勺陨聿焕娴男姓袨椋@得司法救濟(jì)資源的多少[2]。由于司法權(quán)和行政權(quán)在一定程度上是相互制約的，司法機(jī)關(guān)只能是解決行政爭議的最后一道防線，受案范圍的大小影響著司法機(jī)關(guān)可以進(jìn)行審查的界限以及公民、法人或其他組織合法權(quán)益受保護(hù)的范圍。因此，研究受案范圍對于探討行政訴訟制度有重要意義。我國在研究行政法學(xué)和行政訴訟制度時(shí)，深受法、德等大陸法系國家尤其是德國的影響，為此，筆者將詳細(xì)論述德國行政訴訟受案范圍對我國的啟示。

一、德國行政訴訟范圍的概述

早期的德國通常依據(jù)行政行為來確定行政訴訟的受案范圍，行政行為這一概念最早可追溯至法國，19世紀(jì)時(shí)德國學(xué)者奧托·邁耶提出了更精準(zhǔn)地概念，即“在個(gè)別的條件下決定某個(gè)權(quán)利主體的權(quán)威性宣告[3]?！薄兜聡姓绦蚍ā返谌鍡l規(guī)定：行政行為是行政機(jī)關(guān)為規(guī)范公法領(lǐng)域的個(gè)別情況采取的具有直接對外效力的處分、決定或其他官方措施。一般處分是一類行政行為，它針對依一般特征確定或可確定范圍的人，或涉及物的公法性質(zhì)或公眾對該物的使用。這表明德國行政當(dāng)局以單方高權(quán)形式實(shí)現(xiàn)行政職能的行為都應(yīng)該接受司法機(jī)關(guān)的審查，為了讓行政訴訟的受案范圍不斷擴(kuò)大，就必須不斷擴(kuò)大行政行為的范圍。而1960年德國頒布了《聯(lián)邦行政法院法》，不再把行政訴訟程序與行政行為聯(lián)接在一起，從而使法律訴訟對全部公法爭議開放，行政行為失去了其權(quán)利保護(hù)的特殊功能，因此對于德國行政訴訟受案范圍的研究就不單單依靠行政行為來確定了。

開啟行政訴訟途徑的一般條款，也就是行政法院法第四十條，它是行政訴訟法的關(guān)鍵規(guī)范之一[4]。《行政法院法》第四十條第一款這樣表述：“一切未被聯(lián)邦法律劃歸為屬其他法院管轄的非憲法性質(zhì)的公法上爭議，對之均可提起行政訴訟。州法律范疇的公法爭議，也可由州法律劃歸其他法院管轄。”但其憲法基礎(chǔ)和根本淵源卻在《聯(lián)邦德國基本法》第十九條第四款：“任何人之權(quán)利受官署侵害時(shí)，得提起訴訟。如別無其它管轄機(jī)關(guān)時(shí)，得向普通法院起訴?！笨梢哉f《行政法院法》第四十條第一款是對《聯(lián)邦德國基本法》的具體表述，這一規(guī)定將除了憲法性質(zhì)以外的所有公法爭議都納入行政訴訟范圍，“一方面區(qū)別于應(yīng)由憲法法院受理的憲法性爭議，另一方面又確定了行政訴訟的受案范圍僅限于法律沒有規(guī)定由其他法院受理的非憲法性公法爭議[4]”，是對行政訴訟受案范圍的概括式規(guī)定。

此外，德國關(guān)于法院的分類相較于其他國家更加分散細(xì)化。除普通行政法院外，德國還有憲法法院、勞動(dòng)法院、普通法院、財(cái)政法院和社會(huì)法院等專門法院，它們按照《聯(lián)邦德國行政法院法》的規(guī)定可管轄不同類型的公法爭議。因此在確定受案范圍時(shí)，既要厘清行政法院和憲法法院之間的受案權(quán)限，又要?jiǎng)澐制胀ㄐ姓ㄔ汉蛯ｉT法院的權(quán)限范圍。例如，德國憲法法院主管關(guān)于公民基本權(quán)利被剝奪、權(quán)利義務(wù)爭議涉及基本法解釋的憲法性質(zhì)的行政案件，而財(cái)政法院則主管關(guān)于租、稅事務(wù)方面的行政案件，還有德國社會(huì)法院主要負(fù)責(zé)關(guān)于實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)和提供就業(yè)機(jī)會(huì)和失業(yè)金等方面的案件，等等[5]。同時(shí)，德國各法院內(nèi)部也有細(xì)致嚴(yán)密的分工，例如，法律、秩序、商業(yè)、土地、教育、公共設(shè)施等事項(xiàng)都分屬不同的合議庭審理。這樣細(xì)致的設(shè)置使得德國法院對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約幾乎是全面的、無漏洞的。而就行政訴訟來說，德國普通行政法院與專門行政法院受理了絕大部分行政案件。

將行政訴訟的受案范圍盡可能擴(kuò)大的同時(shí)，德國《基本法》也通過否定列舉的方式排除了行政法院對相關(guān)行為的管轄，即國家行為、國家的恩惠行為以及政治性的法律行為都不得提起行政訴訟。由此可以看出，德國確定行政訴訟受案范圍主要采用了概括式和列舉式并用的混合式，首先進(jìn)行原則性的概括式規(guī)定，再從反面排除了一些不得提起行政訴訟的行為。這種方式既克服了列舉式的分散，又避免了概括式的籠統(tǒng)和不易把握，是目前確定行政訴訟受案范圍的較好方式[1]，使得行政法院能更好地確定其管轄范圍，行政相對人也能更明確地主張自己的權(quán)利，最大程度地體現(xiàn)了德國行政法對于公民合法權(quán)益的保護(hù)。

二、我國行政訴訟范圍的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》于2014年11月1日經(jīng)十二屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議修改通過，并于2015年5月1日施行，這是繼1989年出臺的《行政訴訟法》以來的首次修改。筆者認(rèn)為此次修改可謂是進(jìn)步與保守的結(jié)合，在受案范圍上表現(xiàn)得尤為明顯。

黨的十八屆四中全會(huì)后，“依法治國”“依法行政”等理念深入人心，受到現(xiàn)代法治國家限制國家權(quán)力，保障公民權(quán)利趨勢的影響，新《行政訴訟法》在舊法的基礎(chǔ)上作出了諸多調(diào)整，以符合“有權(quán)利必有救濟(jì)”的原則。這些進(jìn)步和改變主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，以“行政行為”代替“具體行政行為”。雖然只是兩個(gè)字的差別，但在范圍上卻有極大的擴(kuò)張?？梢哉f，新法的這一改變，在現(xiàn)實(shí)中消除了處于具體行政行為與抽象行政行為之間的模糊地帶，有效防止了法院以不屬于具體行政行為為借口而不予受理的現(xiàn)實(shí)尷尬，為解決立案難問題打下了很好的基礎(chǔ)[6]。第二，增加了行政訴訟受案范圍具體列舉的事項(xiàng)。對比新舊《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的具體規(guī)定，新法主要增加了以下行政行為：行政強(qiáng)制執(zhí)行；行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定；土地、礦藏等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的決定；征收、征用決定及其補(bǔ)償決定；侵犯農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的行為；濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭行為；違法集資、攤派費(fèi)用行為；未依法支付最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的行為；不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的行為等。第三，也是新法中很重要的一點(diǎn)修改，即“相比于舊法第十一條第八項(xiàng)的兜底規(guī)定，新法明確規(guī)定，可訴的行政行為不只限于侵犯相對人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，還包括侵犯其他合法權(quán)益的行為[7]?！睋Q言之，只要是法律法規(guī)規(guī)定可以提起行政訴訟的，即使不屬于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的范圍，也屬于行政訴訟受案范圍。這充分體現(xiàn)了十八屆四中全會(huì)關(guān)于“有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)”的要求[6]。

當(dāng)然，結(jié)合我國的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和司法環(huán)境，有些方面只能做到小修而非大改，對于《行政訴訟法》的全面調(diào)整不可能一蹴而就，其保守性仍然存在。主要體現(xiàn)為我國關(guān)于行政訴訟的受案范圍的確定方式仍然采用的是混合式，即概括式、肯定和否定列舉相結(jié)合的方式。新《行政訴訟法》第二條從總體上概括了可提起行政訴訟的大致范圍，同時(shí)，第十二條具體列舉了12款可訴行政行為，第十三條以否定列舉的方式對不屬于行政訴訟受案范圍的事項(xiàng)作了排除性規(guī)定，而這四種不受理事項(xiàng)與1989年《行政訴訟法》的規(guī)定相同。這樣的混合方式使得受案范圍仍然存在著空白地帶，“立案難”的問題依舊存在。

三、中德行政訴訟范圍的差異及其原因

通過前文的分析可以看出，德國行政訴訟的受案范圍相當(dāng)廣泛，法院對于行政主體的監(jiān)督和制約也是無處不在，相比較而言中國的行政訴訟范圍就有些許狹窄。為何兩國會(huì)有如此差異呢？筆者認(rèn)為這是由多方面的原因造成的，具體有以下幾點(diǎn)：

(一)理論基礎(chǔ)的差異

德國學(xué)者耶里內(nèi)克在其著作《主觀公法權(quán)利體系》一書中論述了國家的法律人格本質(zhì)，這一理論促使德國在19世紀(jì)上半葉提出了“法治國”的概念，強(qiáng)調(diào)依法治國和依法行政。1849年保羅教堂憲法的第一百八十二條規(guī)定，要求停止原來由隸屬于君主的帝國法院進(jìn)行的對行政違法的監(jiān)督，改為由普通法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，后來逐漸演變?yōu)橛瑟?dú)立的行政法院審理行政案件[8]。這一法條使德國各法院審查行政主體的行為變得有據(jù)可循。中國雖然崇尚“法治國”思想，但對于行政主體的審查還不可能面面俱到，法律依據(jù)上也有所欠缺，因此，在受案范圍的確定上就相應(yīng)比較狹窄。

(二)政治制度的差異

《聯(lián)邦德國基本法》第二十條的規(guī)定表明了德國司法權(quán)的獨(dú)立性?！皺?quán)力分立、司法獨(dú)立，尤其是司法權(quán)獨(dú)立于行政權(quán)是行政訴訟中法院有效監(jiān)督與制約行政主體的憲政基礎(chǔ)[5]?！蔽覈鴳椃ǖ谝话俣鶙l雖然也規(guī)定了人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，但是該條款并沒有賦予司法機(jī)關(guān)完全的獨(dú)立地位，且我國法院的經(jīng)費(fèi)問題由行政機(jī)關(guān)掌握，法院在某些方面仍受制約。因此，在行政訴訟中會(huì)出現(xiàn)行政干預(yù)司法的現(xiàn)象，使得現(xiàn)階段受案范圍不宜過大擴(kuò)張。

(三)司法體制的差異

德國除了行政法院分類細(xì)致，在法院內(nèi)部，其合議庭的分工也很細(xì)密。初等行政法院通常設(shè)立十個(gè)或十個(gè)以上的合議庭，每個(gè)合議庭“負(fù)責(zé)處理特定的事項(xiàng)，例如，法律、秩序、商業(yè)、工業(yè)、收容所、土地、建設(shè)、教育、公共設(shè)施等[5]”。這樣的設(shè)置使得法院在受理案件時(shí)專業(yè)性進(jìn)一步加強(qiáng)，各類行政爭議得到很好的處理，行政訴訟的受案范圍就不需有過多的限制。我國學(xué)者為了確保行政訴訟的專業(yè)性，也多次呼吁建立行政法院，但由于我國現(xiàn)階段法律人才短缺，法院事務(wù)繁雜，因此行政法院的建立還有待時(shí)日。

四、德國行政訴訟范圍對我國的啟示

雖然我國和德國行政訴訟制度存在著很多差異，但筆者認(rèn)為本著求同存異的原則，我國仍可從德國經(jīng)驗(yàn)中得到一些啟示，并正確運(yùn)用于立法和司法實(shí)踐。

(一)從立法上轉(zhuǎn)變受案范圍的確定方式

德國《行政法院法》和《基本法》共同決定德國關(guān)于行政訴訟范圍的確定方式為混合式。其中《基本法》進(jìn)行的否定列舉也就是我們通常所說的“負(fù)面清單模式”，是指僅列舉法律法規(guī)禁止的事項(xiàng)，對于法律沒有明確禁止的事項(xiàng)，都屬于法律允許的事項(xiàng)[9]，體現(xiàn)了對于公民“法無明文規(guī)定即可為”的法理學(xué)理念。德國模式簡言之就是概括式與否定式列舉之差即為可以提起行政訴訟的范圍。反觀我國，除了概括式和否定式列舉還有肯定式列舉，合乎邏輯的條件是，肯定式的列舉與否定式的列舉之和必須等于概括式的內(nèi)容。然而，由于肯定式的列舉難以窮極所有可訴的行政行為，否定式的列舉也難以列舉不可訴的行政行為，這樣必然會(huì)在肯定式列舉與否定式列舉之外存在著大量中間的空白地帶[6]，并不符合等式的基本要求。而在我國的司法實(shí)踐中，法官通常根據(jù)《行政訴訟法》第十二條所規(guī)定的事項(xiàng)來決定是否受理案件，第二條的概括式規(guī)定很大程度上被架空，“立案難”的問題也依然存在。

“由于傳統(tǒng)思維的影響，我們習(xí)慣于規(guī)定權(quán)利主體該干什么，并以此推出他們權(quán)利行使的范圍，實(shí)際上這是將公民的權(quán)利行使與行政權(quán)力行使相混淆，不符合權(quán)利行使的法治原則[6]?！睘榱吮苊膺@種模式帶來的弊端，應(yīng)該從立法上轉(zhuǎn)變受案范圍的確定方式，借鑒德國模式，采取不同于我國現(xiàn)行的混合式。首先在原則上肯定絕大多數(shù)行政行為的可訴性，再根據(jù)實(shí)際情況把相關(guān)行政行為以否定列舉的方式排除在外。這樣不僅可以最大程度地?cái)U(kuò)大可訴范圍，而且也通過否定列舉的方式將范圍進(jìn)行相應(yīng)限定，體現(xiàn)法律的嚴(yán)謹(jǐn)性。

(二)確立內(nèi)部行政行為的可訴性

由于歷史原因，我國內(nèi)部行政行為這一特殊行政行為的可訴性一直受到爭議?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》等法律法規(guī)對公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的方式做了規(guī)定；我國《行政訴訟法》第十三條第三款也將“行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”排除在行政訴訟受案范圍之外?？傊?，公務(wù)員和普通民眾尋求救濟(jì)的途徑有很大不同。

值得注意的是，德國雖然是最先興起“特別權(quán)力關(guān)系”理論的國家，但二戰(zhàn)后由于福利國家的盛行，德國也越來越重視對公民個(gè)人權(quán)利的保護(hù)；同時(shí)德國興起的“法治國”思想，主張法院對行政行為擁有完全的審查權(quán)，以充分保障人權(quán)。德國《基本法》第十九條第四款表明德國受到本國憲法發(fā)展的影響，已經(jīng)突破了“特別權(quán)力關(guān)系”的約束，將內(nèi)部行政行為納入司法審查的范圍。國家公務(wù)人員首先是國家公民，其次才是國家工作人員，凡是個(gè)人權(quán)利遭到行政機(jī)關(guān)的侵害，就不應(yīng)該尋求救濟(jì)無門。因此，內(nèi)部行政行為也應(yīng)該納入行政訴訟的受案范圍，如開除、除名、辭退等行政決定不僅是人事決定，也是涉及“飯碗”的重要權(quán)利決定，應(yīng)當(dāng)為相關(guān)當(dāng)事人提供訴訟救濟(jì)途徑[10]。

(三)建立科學(xué)的訴訟救濟(jì)制度

在德國，法院因其專業(yè)性對于行政爭議的管轄相當(dāng)全面，也因其獨(dú)立性在審判時(shí)不會(huì)受到太多限制。反觀我國，首先專業(yè)層面上就不具備優(yōu)勢，民事和刑事案件占據(jù)了大多數(shù)司法資源，如果過多的行政爭議被訴諸法庭，法院必定人手不足，行政案件堆積，公民合法權(quán)益自然得不到及時(shí)保護(hù)；其次，行政訴訟不能遭受外界過多的干擾，司法體制必須保證獨(dú)立性。事實(shí)上，我國法院系統(tǒng)無論是在內(nèi)部結(jié)構(gòu)還是在外部結(jié)構(gòu)上，都無法擺脫行政權(quán)力的干涉[11]。這樣的審判體制無疑會(huì)干擾法官獨(dú)立行使審判權(quán)，司法審判的權(quán)威性和公信力也面臨著挑戰(zhàn)。

因此，建立科學(xué)的救濟(jì)制度，設(shè)立專門的行政法院很有必要。就如江必新教授所說的：“與刑事、民事相比，行政法院、行政法官更加需要獨(dú)立于行政權(quán)。在我國，設(shè)立行政法院更能從體制層面，因此也就能從根本上解決司法權(quán)難以監(jiān)督行政權(quán)的問題，與現(xiàn)行做法相比，無疑更具有優(yōu)越性[12]。”同時(shí)，行政法院要求法官擁有更高的專業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)，這對于合理高效地處理行政爭議也有著積極的促進(jìn)作用。我國現(xiàn)在的專門法院除了軍事法院還有海事法院、鐵路法院等，順應(yīng)這樣的大趨勢，建立適合我國的行政法院也只是時(shí)機(jī)問題。

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2017-02-10

牛曉青(1994-)，女，湖北宜昌人，華中師范大學(xué)碩士研究生，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究

10.3969/j.issn.1672-9846.2017.01.003

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1672-9846(2017)01-0011-04