法治政府視閾下的政務(wù)公開制度的困境與突破

徐雅冬

（福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007）

法治政府視閾下的政務(wù)公開制度的困境與突破

徐雅冬

（福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007）

政務(wù)公開作為一種進(jìn)步的政治理論與實(shí)踐，是社會(huì)主義民主政治的重要體現(xiàn)，是促進(jìn)法治政府構(gòu)建的強(qiáng)有力的動(dòng)力之一，是保障公民知情權(quán)、維護(hù)社會(huì)公平的武器。目前，我國政務(wù)公開制度建設(shè)還不成熟，客觀原因主要是缺乏完備的法律法規(guī)、《中華人民共和國政府信息公開條例》的本身缺陷、行政資源配置出現(xiàn)短板；主觀原因是行政人員的素質(zhì)不足、公民的參政、議政能力不夠以及人們對“人治”的慣性思維認(rèn)定等等。因此，在大力提倡法治政府的建設(shè)和推行依法行政的背景下，應(yīng)該健全和修訂相關(guān)法律法規(guī)為政務(wù)公開的實(shí)施提供依據(jù)，創(chuàng)建良好的行政環(huán)境為政務(wù)公開的實(shí)施提供平臺(tái)，堅(jiān)定依法行政減少腐敗為政務(wù)公開的實(shí)施掃清障礙。

法治政府；政務(wù)公開；《中華人民共和國政府信息公開條例》

一、政務(wù)公開：邁向法治政府的門檻

十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確指出“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”，要“全面推進(jìn)政務(wù)公開。堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。推進(jìn)政務(wù)公開信息化，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)和便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。”利用政務(wù)公開制度來促進(jìn)法治政府的建設(shè)，反過來法治政府的構(gòu)建也會(huì)促進(jìn)和保障政務(wù)公開制度的順利實(shí)施。從2008年5月1日起實(shí)施的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的實(shí)際情況來看該其本身存在諸如政務(wù)公開的內(nèi)容不夠明確、政務(wù)公開的方式不夠嚴(yán)謹(jǐn)、政務(wù)公開的程序不夠規(guī)范、公布虛假信息、政務(wù)公開的保障和監(jiān)督不夠完善的問題。這就使得行政機(jī)關(guān)在從事具體行政行為時(shí)無法可依，同時(shí)也使得社會(huì)公眾在獲取政務(wù)信息時(shí)困難重重。在大力倡導(dǎo)民主、平等、公正、和諧的社會(huì)主義核心價(jià)值觀同時(shí)，完善政務(wù)公開制度以保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)變得迫在眉睫。然而，對于“法無授權(quán)不可為”的法治政府在實(shí)施政務(wù)公開是真正做到有法可依。政務(wù)公開，要依法公開，要進(jìn)一步完善政務(wù)公開制度。依照國家法律、法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，對運(yùn)用行政權(quán)力辦理的與人民群眾利益相關(guān)的各類事項(xiàng)，只要不屬于黨和國家機(jī)密，都要向社會(huì)公開。為保證政務(wù)公開內(nèi)容的真實(shí)可靠、保證政務(wù)公開措施的落實(shí)、保證辦事結(jié)果的公平公正，必須完善政務(wù)公開的法制建設(shè)。政務(wù)公開法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)與國家的法制建設(shè)相協(xié)調(diào)。既要在立法項(xiàng)目的規(guī)劃上與國家法制建設(shè)的總體目標(biāo)和具體安排相配套，又要在內(nèi)容上與國家的相關(guān)法律規(guī)范相協(xié)調(diào)。要處理好政務(wù)公開法規(guī)制度建設(shè)與國家立法的關(guān)系。[1]這些有助于完善我國政府信息公開的法律體系；有助于提升提高政府行政效率、提升政府公信力以及樹立政府形象；有助于保障公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)；有助于提高參政議政能力發(fā)揮公民的監(jiān)督作用。

二、政務(wù)公開制度實(shí)施過程中面臨的困境

（一）《條例》的不完善

《條例》的公布和實(shí)行標(biāo)志著這我國政務(wù)公開上了一個(gè)新的臺(tái)階。但事實(shí)證明《條例》本身是存在缺陷和不足的。如對政務(wù)公開的內(nèi)容和范圍的所作出的規(guī)定是比較宏觀和空泛的。其所采用的舉例性的方法是不科學(xué)的，在很大程度上會(huì)出現(xiàn)遺漏和限制，勢必導(dǎo)致行政人員在行政過程中自由裁量權(quán)的濫用以及決策的失誤，也就是《條例》在實(shí)際操作中所起的參照依據(jù)作用不明確。這就給行政機(jī)關(guān)或行政人員在行政的過程中提供了“鉆空子”的機(jī)會(huì)。如在《條例》第二十四條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)收到政府信息公開申請，行政機(jī)關(guān)不能當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起15個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)；如需延長答復(fù)期限的延長答復(fù)的期限不得超過15個(gè)工作日”?？梢姡谏暾埓饛?fù)的問題上，對于答復(fù)的方式卻并未做出規(guī)定是采用書面還是口頭又或是其他方式。在《條例》第二十五條規(guī)定“公民、法人或者其他組織有證據(jù)證明行政機(jī)關(guān)提供的與其自身相關(guān)的政府信息記錄不準(zhǔn)確的，有權(quán)要求該行政機(jī)關(guān)予以更正。該行政機(jī)關(guān)無權(quán)更正的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送有權(quán)更正的行政機(jī)關(guān)處理，并告知申請人”。在這里違背了簡政放權(quán)的初衷，也造成了行政成本過高的問題，在“轉(zhuǎn)送更改”的過程中給群眾帶來不便。而在確?！稐l例》有效實(shí)施方面，也缺乏相對應(yīng)的考核和監(jiān)督機(jī)制，并未對違反條例的行政機(jī)關(guān)和行政人員做出具體的懲罰規(guī)定。

（二）行政資源配置的短板

行政資源大概分為人力資源、財(cái)政資源、物質(zhì)資源、權(quán)力資源以及信息資源。在對行政資源配置不合理或是對行政資源配置的不重視都會(huì)對政務(wù)公開的可操作性和公開效果帶來一定程度的負(fù)面影響?？上攵矔?huì)對政務(wù)公開制度的實(shí)施造成阻礙，也就離法治政府的建設(shè)越來越遠(yuǎn)。目前，對行政機(jī)關(guān)“一把手”授予過多的權(quán)力資源的現(xiàn)象比比皆是，促使他們在決策時(shí)出現(xiàn)了“一錘定音”的行政決策方式；一些行政機(jī)關(guān)單位不重視對人力資源的配置，特別是行政機(jī)關(guān)的“一把手決策”，出現(xiàn)同“任人為賢”完全相背離的“任人為親”的用人方式。又如行政機(jī)關(guān)在信息資源的傳遞方式的規(guī)范性、信息資源的公布時(shí)效性以及信息內(nèi)容的公開性等方面缺乏有效管理等問題的出現(xiàn)都會(huì)阻礙政務(wù)公開的順利實(shí)施，更是與法治政府的建設(shè)大相徑庭。在財(cái)政資源和物質(zhì)資源方面，由于政務(wù)公開能帶來的最直觀效益幾乎為零，投入與產(chǎn)出的不成正比，加之，行政機(jī)關(guān)的可直接利用的財(cái)政資源有限，因此，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)會(huì)將財(cái)政資源和物質(zhì)資源投入到效益好、見效快的項(xiàng)目上去。所以，物質(zhì)財(cái)政資源的有限投入也不利于政務(wù)公開制度的有效實(shí)施。

（三）相關(guān)法律保障不夠堅(jiān)實(shí)

政務(wù)公開制度是我國現(xiàn)代民主政治發(fā)展的產(chǎn)物，也是我國社會(huì)進(jìn)步的主要標(biāo)志之一。從實(shí)施政務(wù)公開的三十多年來看，政務(wù)公開制度逐漸得到各級政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，政務(wù)公開的實(shí)施工作也在各級政府中火熱開展起來。但是，政務(wù)公開制度的實(shí)施依舊缺少相關(guān)法律、法規(guī)和制度的堅(jiān)實(shí)保障。迄今為止，國家沒有出臺(tái)政務(wù)公開的法律，也就是沒有將政務(wù)公開列入法治化的進(jìn)程中。就目前情況而言，相關(guān)的法律如《行政法》《保守國家密法》也只是部分少許內(nèi)容可做參考意見，造成諸多實(shí)際問題無法得到了來自政務(wù)公開法律層面的解決。在貫徹落實(shí)政務(wù)公開制度時(shí)，實(shí)際出現(xiàn)的情況紛繁變化所需要涉及的法律范疇是細(xì)之又細(xì)為的是提供具體的、特殊的依據(jù)。

（四）行政人員與公眾綜合素質(zhì)不夠高

從主觀方面分析，政務(wù)公開制度的有效執(zhí)行與行政人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)以及人民群眾的密切關(guān)注密不可分。目前，甚至出現(xiàn)有些地方行政人員對“政務(wù)公開”的概念認(rèn)識(shí)模糊、對現(xiàn)行的法律法規(guī)不明確、對公民知情權(quán)參與權(quán)等法律權(quán)利不尊重以及應(yīng)對新情況的工作能力和工作水平不足等嚴(yán)重的問題，不能保證人民群眾能夠方便地獲得真實(shí)可靠的政府信息。對公眾參政議政的素質(zhì)而言，所需要提升的空間還有很大。當(dāng)公開的內(nèi)容是一些對公民自身沒有意義沒有價(jià)值的內(nèi)容時(shí)，例如機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政職能、位置分布等，社會(huì)公眾的關(guān)注度會(huì)大大降低甚至毫不關(guān)心，亦或是主觀認(rèn)為“政務(wù)公開也就只是流于形式的民主”。因此，也就難以形成有效的回饋機(jī)制，最終達(dá)不到政務(wù)公開制度所理想的“共贏”局面。

（五）存在“人治”的思維慣性

“人治”與“法治”相對立，表現(xiàn)為“掌權(quán)者個(gè)人意志之治”擁有“絕對或無限權(quán)力之治”。[2]兩千多年封建社會(huì)的專制主義“人治”觀念已經(jīng)是深入人心，在“人治”與“法治”的天枰上人們的慣性思維還是傾向了“人治”。無形中，“官本位”的思想也就給政府行政人員以優(yōu)越感以致在履行政務(wù)公開職責(zé)時(shí)，出現(xiàn)不積極作為、不作為、亂作為等隱形腐敗行為；在政務(wù)信息是否公開或是可公開可不公開的決策時(shí)，出現(xiàn)“一把手”獨(dú)裁決策、違規(guī)決策、盲目決策等決策性腐敗行為卻還一手遮天瞞天過海。最嚴(yán)重的是，人民群眾也因觀念的麻痹而默認(rèn)為官官相護(hù)、官大于民，并將這作為社會(huì)的潛規(guī)則，是真正披裹著“人治”外衣的“法治”。

三、法治政府視閾下突破政務(wù)公開制度的實(shí)施困境

（一）修訂和健全《條例》規(guī)定，為政務(wù)公開的實(shí)施提供依據(jù)

1.準(zhǔn)確界定公開范圍，增加可實(shí)施性

自頒布《條例》起，我國政務(wù)信息公開已經(jīng)取得很大的進(jìn)步。在《條例》所規(guī)定的公開范圍和內(nèi)容上，可以結(jié)合本國自己的實(shí)際國情參照西方發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗(yàn)，切記做到有所為而有所不為。一是可以利用“排除法”將不允許公開的內(nèi)容（涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私）外采用“概括加特殊例外舉例”的雙重保障方式做出明確的規(guī)定，增加可操作實(shí)施性，減少自由裁量權(quán)的濫用，保障公民的權(quán)利。二是在可公開與可不公開的判斷上，可以遵循“公開的公共利益大于不公開的公眾利益”的原則，真正做到以人民利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。[3]

2.制定相關(guān)法律法規(guī)，完善監(jiān)督機(jī)制

在全面推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)，加快建設(shè)法治政府的大環(huán)境下將政務(wù)公開法治化，現(xiàn)有的《條例》只屬于行政法規(guī)的范疇，其地位不及法律，在這種情況下《政府信息公開法》《行政程序法》等相關(guān)法律的出臺(tái)已是刻不容緩，讓行政人員在行使行政權(quán)力時(shí)做到有法可依，依法律優(yōu)先原則。一是在《政府信息公開法》中要明確規(guī)定信息公開的內(nèi)容、方式、程序、監(jiān)督保障措施，對于違反法律法規(guī)的的行為例如向公眾隱瞞應(yīng)該公布的信息、向公眾公布人為虛假信息、利用職權(quán)暗箱操作等損害國家和人民的利益的行為，給予懲罰性的規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重的要承擔(dān)刑事責(zé)任（由具體的法律規(guī)定）[4]。二是在監(jiān)督機(jī)制方面，完善舉報(bào)和監(jiān)察制度，培養(yǎng)專業(yè)務(wù)實(shí)的監(jiān)督和監(jiān)察人員以及處理舉報(bào)事項(xiàng)的人員。三是務(wù)必要保護(hù)舉報(bào)人和監(jiān)察的人身財(cái)產(chǎn)安全，防止打擊報(bào)復(fù)情況的發(fā)生，建立一種長效監(jiān)督機(jī)制。

(二)創(chuàng)建良好的行政環(huán)境，為政務(wù)的公開實(shí)施平臺(tái)

1.合理優(yōu)化資源配置，提高效率

在行政資源配置的問題上，首要任務(wù)就是重視對行政人力資源的優(yōu)化配置和有效管理。一是在人員選拔和錄用上，要選擇與從事政府信息政務(wù)公開工作內(nèi)容想符合的優(yōu)秀人才，或是從社會(huì)、學(xué)校選擇具有特殊專業(yè)技能的人才，一定要做到公正、平等、競爭、擇優(yōu)，保證錄用的人員快速適應(yīng)崗位，降低重置成本，提高行政效率。二是在信息資源的管理上，要做到及時(shí)更新、信息有效、程序規(guī)范，充分利用互聯(lián)網(wǎng)如微博、微信、等比較流行的社會(huì)交流平臺(tái)傳播政務(wù)信息和正能量。三是在財(cái)政資源上，必須保證投入的資源要與產(chǎn)出的目標(biāo)一致的原則，避免出現(xiàn)邊際效益遞減的趨勢和弊病。其次，在財(cái)政資源總量有限的前提下，要充分挖掘財(cái)政資源的可調(diào)整性的利用潛力，區(qū)分財(cái)政資源主要項(xiàng)目和次要項(xiàng)目的投入比例。

2.完善相關(guān)配套法律，提供保障

孟德斯鳩說:“一切有權(quán)力的人都會(huì)濫用權(quán)力，這是萬古不易的經(jīng)驗(yàn)。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵5]法律作為外部環(huán)境因素之一，對于創(chuàng)建良好的行政環(huán)境保證政務(wù)公開的順利實(shí)施是至關(guān)重要的。目前實(shí)施政務(wù)公開所出現(xiàn)的問題來看，急需完善相關(guān)配套的法律，以發(fā)揮法律指引作用、評價(jià)作用、強(qiáng)制作用以及教育作用，為政務(wù)公開有效實(shí)施提供保障。一是可以制定和出臺(tái)《行政信息公開法》作為法的尺度和標(biāo)準(zhǔn)來約束和規(guī)范人的行為，填補(bǔ)無法可依的空缺；二是制定和出臺(tái)《行政程序法》將一系列的行政規(guī)則和程序上升到法的規(guī)范，做到程序正義才能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)的正義，這樣政務(wù)公開才具有可操作性。在推進(jìn)民主政府政務(wù)公開的公平和公開上，必須要以法律為基礎(chǔ)和依托，方能取得理想效果。

3.加強(qiáng)教育、培訓(xùn)，提升能力素質(zhì)

依法治國，在本質(zhì)上就是要用良法和善治。而要達(dá)到良法和善治這兩點(diǎn)，對行政人員和人民群眾的能力素質(zhì)是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。在政務(wù)公開的行政過程中行政人員的行政能力至關(guān)重要。一是可以通過法律學(xué)習(xí)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、法律應(yīng)用能力測試等一系列方式來提高行政能力，絕對抵制腐敗作風(fēng)；或是舉辦技能大賽、干部定點(diǎn)服務(wù)群眾等方式全面提高行政機(jī)關(guān)工作人員的法律素質(zhì)和執(zhí)法水平，堅(jiān)決杜絕形式主義作風(fēng)，真正做到為基層服務(wù)。二是加強(qiáng)行政人員的管理。對行政主體的行政資格進(jìn)行定期的審查，對上崗行政人員進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)的知識(shí)考試，將考核成績與績效掛鉤對接有利于進(jìn)一步整頓行政隊(duì)伍。同時(shí)也要提高人民群眾的參政、議政能力，才能進(jìn)行“雙向”反饋機(jī)制，達(dá)到共贏的局面。一是要做好大力的宣傳工作，提升主人翁的意識(shí)和順暢地表達(dá)民意。通過網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、宣傳欄等媒體形式傳播民主的意識(shí)，積極地參與到政治生活中去。二是通過課堂學(xué)習(xí)、社會(huì)實(shí)踐、活動(dòng)競賽等培訓(xùn)方式，在公民群體中自愿自發(fā)成立“第三方組織”，通過“第三方組織”的力量發(fā)揮公民監(jiān)督的主體作用。

(三)堅(jiān)定依法行政杜絕腐敗，為政務(wù)公開的實(shí)施掃清障礙

1.倡導(dǎo)簡政放權(quán)，實(shí)施牽制監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行

十八大報(bào)告提出，簡政放權(quán)讓行政審批“瘦身”。想要更好地推進(jìn)簡政放權(quán)，就要利用政務(wù)公開推進(jìn)權(quán)力清單公布，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。只有權(quán)力邊界、權(quán)力運(yùn)行流程公開了，群眾才會(huì)對各個(gè)部門的權(quán)力一目了然，才能對其進(jìn)行監(jiān)督，防止錯(cuò)位、越位、失位，使得行政性資源在初始分配時(shí)，就能做到公平、公開、民主。一是政府各個(gè)部門之間應(yīng)該建立即相互有聯(lián)系又相互制約的牽制與監(jiān)督制度，防止權(quán)力集中化和權(quán)力的濫用。政府各部門可以定期相互對各部門的工作表現(xiàn)做出評價(jià)，交給監(jiān)察小組，由監(jiān)察小組負(fù)責(zé)收集、整理和核實(shí)，對存在的問題實(shí)行責(zé)任追究制。二是推選各級代表成立決策小組，由決策小組對需要決策的問題進(jìn)行討論，最終做出決策，并實(shí)行終身責(zé)任追究制度，有效地避免“一把手”決策更限制自由裁量權(quán)的濫用。

2.密切聯(lián)系群眾，實(shí)行民意調(diào)查，提升政府公信力

政務(wù)公開的重點(diǎn)內(nèi)容是人民群眾普遍關(guān)心、涉及人民群眾切身利益的問題。因此，要想讓政務(wù)公開發(fā)揮真正的作用，務(wù)必要做到密切聯(lián)系群眾，了解民意。一是可以采用干部定點(diǎn)對接服務(wù)群眾這一工作方法，黨員干部定時(shí)走訪定點(diǎn)群眾，真實(shí)地深入地體察民情，聽到來自群眾心底的心聲，哪些方面的政務(wù)信息群眾特別關(guān)心，哪些政府工作需要改進(jìn)和補(bǔ)充等。二是可以培養(yǎng)社會(huì)組織作為“紐帶”，由這些“第三方組織”自行組織計(jì)劃收集、整理、匯總民意提交政府部門，做好上傳下達(dá)的工作，這樣既可以減少行政成本，又可以提高“民聲”的真實(shí)性、提升政府公信力和樹立政府形象。

[1]王沁芳.我國政務(wù)公開存在的問題及對策分析[D].沈陽：東北師范大學(xué),2007：18-23.

[2]亞里士多德.政治學(xué)[M].吳壽彭，譯.北京：商務(wù)印書館.1965：228.

[3]楊冬梅.以政務(wù)公開推進(jìn)法治政府建設(shè)[J].中國山西省委黨校學(xué)報(bào)，2015（01）：76-78.

[4]黃積嚴(yán).我國的政府信息公開制度及其完善[J].法制與社會(huì)，2015(12)：52-53.

[5]孟德斯鳩.論法的精神(上冊)[M].張雁深，譯.北京：商務(wù)印書館.1997：154.

（責(zé)任編輯：陳 虹）

The Dilemma and Breakthrough in the Openness of Government Affairs under the rule of law

XU Yadong

School of Public Administration,Fujian Normal University,Fuzhou,Fujian 350007)

Open government system as a progressive political theory and practice,is the important embodiment of socialist democracy,and isone of the souce of power to promote the rule of law and is theweapon of the citizens to know andmaintain social justice.At present,our governmentsystem construction is notmature,the objective reasonmainly is the lack of perfect laws and regulations,the government information disclosure ordinance,administrative allocation of resources.The Subjective reason is the insufficientadministrative personnel,citizen participation,aswell as people's inertial thinking of the “rule ofman”,and so on.In promoting the rule of law,therefore,under the background of the government construction and the implementation ofadministration according to law,China should improve and revise relevant laws and regulations to provide the basis for the implementation of the government affairs,create the good administrative environment to provide platform for the implementation of the open government,administration according to law,and reduce corruption.

rule of law;openness in government affairs;The Government Information Disclosure Regulations of the People's Republic of China

D62

：A

：1674－2109(2017)05－0017－04

2016-09-26

徐雅冬（1990-），女，漢族，在讀碩士研究生，主要從事公共政策分析研究。